Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/461
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 maart 2026 in de zaak tussen
Nederlandse Omroep Stichting, uit Hilversum, eiseres (de NOS)
(gemachtigde: mr. A.J. Tromp),
en
de minister van Algemene Zaken,
(gemachtigde: mr. E.C. Pietermaat).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van de NOS tegen de afwijzing van haar verzoek aan de minister om op grond van de Wet open overheid (Woo) informatie openbaar te maken.
1.2.
De rechtbank verklaart het beroep gegrond, omdat de door de minister uitgevoerde zoekslag onvoldoende is geweest. De minister moet een nieuwe zoekslag verrichten, waarna er een nieuwe beoordeling van de documenten uitgevoerd moet worden.
Totstandkoming van het bestreden besluit
2.1.
[A] , journalist bij het programma Nieuwsuur, heeft op 17 juni 2021 namens Nieuwsuur een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) ingediend waarbij zij vraagt om informatie met betrekking tot (de voorbereidingen van) de toespraak van (toenmalig) premier Rutte op 16 maart 2020. Ook vraagt zij om informatie die op enigerlei wijze betrekking heeft op het begrip ‘groepsimmuniteit’ dan wel ‘herd immunity’ dan wel ‘kuddeimmuniteit’. Het verzoek ziet op de periode tussen 1 februari 2020 en 17 juni 2021.
2.2.
De minister heeft met het besluit van 14 oktober 2021 (het primaire besluit) op het verzoek beslist. De minister maakt vier e-mailberichten en zes sms-berichten openbaar, met uitzondering van de persoonsgegevens in deze documenten. Ook licht de minister in dit besluit toe dat in relatie tot de televisietoespraak geen documenten zijn aangetroffen die gaan over groepsimmuniteit.
2.3.
[A] heeft een aantal keer (vóór en na het primaire besluit) bij de minister aangegeven dat het verzoek te beperkt zou worden opgevat wanneer er uitsluitend zou worden beslist over informatie over groepsimmuniteit in relatie tot de televisietoespraak op 16 maart 2020. Ook dient Nieuwsuur op 22 juli 2022 een klacht in bij het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (het Adviescollege) over de wijze waarop de minister haar verzoek in behandeling heeft genomen.
2.4.
Dit leidt uiteindelijk tot het aanvullende besluit van 7 september 2022. De minister heeft een aanvullende zoekslag uitgevoerd en die heeft geleid tot tien extra documenten die openbaar worden gemaakt. Ook merkt de minister op dat er nog drie burgerbrieven en twee opmerkingen in het kader van een campagneonderzoek zijn aangetroffen, maar dat het verzoek van Nieuwsuur daar niet op ziet. Daarom laat de minister deze buiten beschouwing.
2.5.
Het aanvullende besluit leidt niet tot het intrekken of niet-ontvankelijkheid van de klacht bij het Adviescollege, omdat Nieuwsuur vindt dat haar verzoek met dit aanvullende besluit nog steeds niet naar tevredenheid is afgerond. Nieuwsuur maakt op 12 oktober 2023 bezwaar tegen het besluit.
2.6.
Vervolgens vindt een bemiddelingstraject tussen Nieuwsuur en de minister plaats. Tijdens dit traject wordt onder andere gesproken over inzicht in de mappenstructuur van het hotspotarchief ‘Corona/COVID-19/SARS-CoV-2’ en een meer ‘context georiënteerde’ zoekslag op basis van twintig door Nieuwsuur aangeleverde zoektermen. Deze laatste zoekslag, waarbij een deel van de voorgestelde zoektermen is gebruikt, levert meer dan 500 documenten op. Deze documenten zijn volgens de minister allemaal niet relevant voor het Woo-verzoek. Nieuwsuur wil dat deze documenten wel worden beoordeeld en openbaar worden gemaakt.
2.7.
De bemiddeling wordt door het Adviescollege beëindigd op 12 juli 2023, omdat alle concrete mogelijkheden om nader inzicht te verschaffen in voorgenoemde documenten uiteindelijk door de minister zijn afgewezen.
2.8.
Met het besluit van 5 december 2023 (het bestreden besluit) wordt het bezwaar van Nieuwsuur ongegrond verklaard, omdat er geen documenten aanwezig zijn bij de minister over de periode 1 februari 2020 tot 17 juni 2021 die op enigerlei wijze betrekking hebben op 'de strategie rondom groepsimmuniteit'. De minister licht toe dat hij met een aantal zoektermen in combinatie met de term ‘groepsimmuniteit’ heeft gezocht en daarbij kwamen 530 documenten naar boven. Vervolgens is door de minister gekeken naar de relevantie van het document in relatie tot het verzoek, op basis van de naam van het document, de opsteller en, waar dit nog onvoldoende uitsluitsel gaf, de inhoud van het document. De conclusie van de minister was dat er geen aanwijzingen zijn dat zich in deze documenten informatie bevindt die in relatie staat tot het onderwerp van het Woo-verzoek, namelijk: een strategie rondom 'groepsimmuniteit'.
Procesverloop
3.1.
De NOS is het niet eens met het bestreden besluit en heeft daartegen beroep ingesteld. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
3.2.
Met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank kennis genomen van de 530 niet-openbaargemaakte documenten en de ongelakte versie van de documenten bij het primaire en aanvullende besluit.
3.3.
De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen aan de kant van de NOS: [A] , [B] en [C] , werkzaam bij Nieuwsuur, de gemachtigde van de NOS en mr. R.D. Chavannes. Namens de minister hebben de gemachtigde en mr. [E] deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
4.1.
Deze beroepszaak gaat over de vraag of de minister op de juiste wijze heeft gezocht naar documenten naar aanleiding van het verzoek van Nieuwsuur en of er vervolgens voldoende openbaar is gemaakt door de minister. De rechtbank beoordeelt dit met toepassing van de Woo [1] en aan de hand van de beroepsgronden van de NOS.
4.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ontvankelijk en gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Het beroep van de NOS is ontvankelijk
5.1.
De eerste vraag die de rechtbank (ambtshalve en ook naar aanleiding van het verweer) moet beantwoorden is of het beroep van de NOS ontvankelijk is. Het verzoek is destijds gedaan door [A] . Tegen het bestreden besluit heeft niet [A] , maar de NOS beroep ingesteld.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ontvankelijk is. Uit de tekst van het Woo-verzoek blijkt dat het door [A] is ingediend namens het programma Nieuwsuur. Het bezwaar is geschreven door [A] , maar daar staat als afzender ook Nieuwsuur boven. Nieuwsuur is geen zelfstandige entiteit, maar een programma van de NOS en de NTR samen. De NOS mag om die reden beroep instellen tegen het besluit.
De reikwijdte van het verzoek
6.1.
De NOS voert aan dat de minister haar verzoek te beperkt heeft opgevat. Haar verzoek ziet op documenten die
op enigerlei wijzebetrekking hebben op 'groepsimmuniteit', 'herd immunity' dan wel 'kuddeimmuniteit'. De minister heeft ten onrechte in de zoekslag alleen documenten met daarin het woord groepsimmuniteit meegenomen, het is mogelijk dat er ook documenten zijn waarin dat woord niet wordt gebruikt maar wel over het onderwerp wordt gesproken. De NOS geeft daarbij als voorbeelden dat er in documenten kan worden gesproken over ‘natuurlijke weerstandsopbouw’, 'natuurlijke seropositiviteit' of 'effect van doorgemaakte infecties', of vergelijkbare termen in andere talen als het document niet in het Nederlands is opgesteld. Ook vat de minister het verzoek van de NOS te beperkt op door zich te beperken tot documenten die betrekking hebben op ‘een strategie rondom groepsimmuniteit’.
op enigerlei wijzebetrekking hebben op 'groepsimmuniteit', 'herd immunity' dan wel 'kuddeimmuniteit'. De minister heeft ten onrechte in de zoekslag alleen documenten met daarin het woord groepsimmuniteit meegenomen, het is mogelijk dat er ook documenten zijn waarin dat woord niet wordt gebruikt maar wel over het onderwerp wordt gesproken. De NOS geeft daarbij als voorbeelden dat er in documenten kan worden gesproken over ‘natuurlijke weerstandsopbouw’, 'natuurlijke seropositiviteit' of 'effect van doorgemaakte infecties', of vergelijkbare termen in andere talen als het document niet in het Nederlands is opgesteld. Ook vat de minister het verzoek van de NOS te beperkt op door zich te beperken tot documenten die betrekking hebben op ‘een strategie rondom groepsimmuniteit’.
6.2.
De minister stelt zich op het standpunt dat hij het verzoek niet te beperkt heeft opgevat. De concrete aangelegenheid waarover de NOS informatie wilde is volgens de minister de strategie rondom groepsimmuniteit. Dit volgt ook uit het beroepschrift van de NOS. Daarin licht de NOS toe dat het verzoek zo opgevat moest worden dat het gaat om documenten over het coronabeleid waaruit (mogelijk) de invloed van het begrip groepsimmuniteit valt af te leiden. De minister heeft tot uitdrukking willen brengen te begrijpen dat het de NOS ging om documenten over het coronabeleid waaruit (mogelijk) de invloed van het begrip groepsimmuniteit valt af te leiden.
6.3.
Het verzoek van Nieuwsuur luidt als volgt:
“Hierbij doe ik namens het programma Nieuwsuur een verzoek om toezending van informatie met betrekking tot de toespraak van premier Rutte op 16 maart 2020. Daarbij verzoek ik u in ieder geval afschriften van de volgende stukken toe te zenden:
“Hierbij doe ik namens het programma Nieuwsuur een verzoek om toezending van informatie met betrekking tot de toespraak van premier Rutte op 16 maart 2020. Daarbij verzoek ik u in ieder geval afschriften van de volgende stukken toe te zenden:
• Alle documenten (inclusief maar niet uitsluitend (concept)-verslagen, bulletins, memo’s, lijsten, overzichten, berichten, e-mails, correspondentie, whatsappberichten, smsberichten, contacten, vergaderingen, bijeenkomsten, onderliggende stukken, concepten, modellen, briefings, gespreksverslagen, notulen, notities, rapporten, onderzoeken, evaluaties, analyses, adviezen, resultaten en rapportages) over de periode tussen 1 februari 2020 en 17 juni 2021 die op enigerlei wijze betrekking hebben op de (voorbereidingen van) de toespraak van premier Rutte op 16 maart 2020 (https://www.riiksoverheid.nl/documenten/toespraken/2020/03/16/tv-toespraak-vanminister- president-mark-rutte).
• Alle documenten (inclusief maar niet uitsluitend (concept)-verslagen, bulletins, memo's, lijsten, overzichten, berichten, e-mails, correspondentie, whatsappberichten, smsberichten, contacten, vergaderingen, bijeenkomsten, onderliggende stukken, concepten, modellen, briefings, gespreksverslagen, notulen, notities, rapporten, onderzoeken, evaluaties, analyses, adviezen, resultaten en rapportages) over de periode tussen 1 februari 2020 en 17 juni 2021 die op enigerlei wijze betrekking hebben op het begrip 'groepsimmuniteit' dan wel 'herd immunity' dan wel 'kuddeimmuniteit'.
• Alle overige stukken die betrekking hebben op deze aangelegenheid en/of
aangelegenheden.”
6.4.
De rechtbank stelt vast dat uit het primaire besluit volgt dat er op een deel van het verzoek is beslist en dat er nader overleg nodig is geweest om het verzoek van Nieuwsuur te kunnen duiden. In dit besluit staat namelijk:
“In dit gesprek heeft u aangegeven onderzoek te doen naar het begrip groepsimmuniteit binnen de context van de coronapandemie. U heeft hierbij aangegeven dat het verzoek te beperkt wordt opgevat als uitsluitend wordt beslist over informatie over groepsimmuniteit die een relatie heeft met de totstandkoming van de televisietoespraak. Vervolgens is met u afgesproken dat met dit besluit wordt besloten op uw verzoek voor zover dat ziet op de televisietoespraak en dat nader overleg plaatsvindt over uw verdere informatiebehoefte.”
“In dit gesprek heeft u aangegeven onderzoek te doen naar het begrip groepsimmuniteit binnen de context van de coronapandemie. U heeft hierbij aangegeven dat het verzoek te beperkt wordt opgevat als uitsluitend wordt beslist over informatie over groepsimmuniteit die een relatie heeft met de totstandkoming van de televisietoespraak. Vervolgens is met u afgesproken dat met dit besluit wordt besloten op uw verzoek voor zover dat ziet op de televisietoespraak en dat nader overleg plaatsvindt over uw verdere informatiebehoefte.”
6.5.
Vervolgens is het partijen niet gelukt om tot een afbakening van het verzoek te komen. Partijen komen dan ook terecht bij het Adviescollege voor een bemiddelingstraject. Ondanks dat daar wordt gesproken over het uitvoeren van een verbeterde en meer ‘context’ georiënteerde zoekslag, slagen partijen er hier ook niet in om een voldoende afgebakende bestuurlijke aangelegenheid af te stemmen. In beginsel is dit ook aan partijen maar ook op de zitting – ruim vier jaar na het verzoek – is gebleken dat er geen overeenstemming is over de bestuurlijke aangelegenheid en de reikwijdte van het verzoek. Ook op de zitting bleek dat er nog heel verschillend door partijen tegen het verzoek wordt aangekeken.
6.6.
Daarom maakt de rechtbank nu de keuze om zelf een bestuurlijke aangelegenheid te formuleren om zo dit geschil hanteerbaar te houden. Gelet op wat uit het dossier naar voren komt, het bemiddelingstraject bij het Adviescollege en wat partijen naar voren hebben gebracht op de zitting, luidt de bestuurlijke aangelegenheid als volgt:
Informatie over de (mogelijke) invloed van het concept ‘groepsimmuniteit’, in de meest ruime zin van het woord, voor het externe handelen van en de interne gedachtenvorming binnen het ministerie van Algemene Zaken in het kader van de aanpak van de coronapandemie in de periode tussen 1 februari 2020 en 17 juni 2021.
Informatie over de (mogelijke) invloed van het concept ‘groepsimmuniteit’, in de meest ruime zin van het woord, voor het externe handelen van en de interne gedachtenvorming binnen het ministerie van Algemene Zaken in het kader van de aanpak van de coronapandemie in de periode tussen 1 februari 2020 en 17 juni 2021.
Daarbij merkt de rechtbank op dat het concept ‘groepsimmuniteit’ gelet op de inhoud van de toespraak van premier Rutte op 16 maart 2020 als een (bestuurlijke) aangelegenheid kan worden gezien, omdat het opbouwen van (groeps)immuniteit onderdeel is van één van de geschetste scenario’s. Aan de hand van deze bestuurlijke aangelegenheid zal de rechtbank toetsen of de minister het verzoek op de juiste wijze heeft behandeld.
De zoekslag is onvoldoende
7.1.
De NOS voert aan dat de zoekslagen van de minister te beperkt zijn geweest. Het verzoek ziet niet alleen op documenten waarin het woord ‘groepsimmuniteit’ letterlijk voorkomt. Ook is de minister tijdens de bemiddeling door het Adviescollege akkoord gegaan met een ‘context georiënteerde’ zoekslag. Daarbij heeft de NOS zich beperkt tot twintig zoektermen. Uit het bestreden besluit komt naar voren dat de minister niet heeft gezocht op alle twintig zoektermen, maar op een deel daarvan. Tot slot voert de NOS in dit kader aan dat mogelijk ook relevante informatie op andere plekken staat dan in het corona-hotspotarchief.
7.2.
De minister heeft toegelicht dat hij acht van de twintig zoektermen heeft gehanteerd bij de derde zoekslag, omdat de andere zoektermen te algemeen zijn. Daarom kon redelijkerwijs niet worden verwacht dat op basis daarvan aanvullende documenten zouden worden aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek zouden vallen. Verder licht de minister toe dat het volledige documentmanagementsysteem van het ministerie is onderzocht en dat het corona-hotspotarchief daar deel vanuit maakt. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat de gebruikte zoektermen zijn gecombineerd met de term ‘groepsimmuniteit’.
7.3.
De rechtbank overweegt dat bij besluiten over de openbaarmaking van documenten op grond van de Woo, het bestuursorgaan voldoende inzichtelijk moet maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Die zoekslag moet zorgvuldig zijn. Het voldoende inzichtelijk maken van de zoekslag kan het bestuursorgaan bewerkstelligen door bijvoorbeeld te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting vervolgens is gemaakt in de door die personen aangedragen documenten. [2]
7.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister voldoende toegelicht dat hij in het volledige documentmanagementsysteem heeft gezocht, waardoor alle relevante informatie boven tafel zou kunnen komen. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de zoekslag op dit punt.
7.5
De rechtbank is echter van oordeel dat de (derde) zoekslag van de minister niet volledig is geweest. Gelet op het verzoek, vindt de rechtbank het voorstelbaar dat de minister in ieder geval de acht zoektermen heeft gebruikt. Maar het is onvoldoende duidelijk waarom de minister heeft gekozen om alleen deze acht zoektermen te hanteren en de overige twaalf zoektermen niet. De minister heeft gesteld dat er met die zoektermen geen relevante documenten meer gevonden zouden worden die nog niet gevonden zijn. Maar de minister heeft niet voldoende onderbouwd waarom in alle relevante documenten minimaal één van de nu gehanteerde acht zoektermen zou moeten staan.
Verder is er door de minister niet gezocht op ‘herd immunity’ en ‘kuddeimmuniteit’, terwijl deze begrippen expliciet in het verzoek staan genoemd. Dat die termen wel gebruikt werden, blijkt uit een verwijzing van de NOS naar documenten die zij heeft ontvangen naar aanleiding van een ander Wob/Woo-verzoek waarin wél wordt gesproken over ‘herd immunity’. Op dit moment is daarom onvoldoende aannemelijk dat alle voor het verzoek relevante documenten zijn gevonden.
7.6
De manier waarop de minister heeft beoordeeld welke van de 530 gevonden documenten relevant zijn in het kader van het Woo-verzoek roept ook vragen bij de rechtbank op. Op basis van de naam van het document en de opsteller, zijn er al documenten bestempeld als niet relevant voor het verzoek. Op de zitting heeft de minister gezegd dat bijvoorbeeld alle documenten die afkomstig zijn van het PR-team als niet-relevant zijn bestempeld. De rechtbank kan niet volgen waarom daar op voorhand al geen informatie bij zou kunnen zitten die relevant is voor het Woo-verzoek. Alleen bij twijfel is er door de minister gekeken naar de inhoud van het document.
7.7
Doordat de zoekslag onvolledig is, is niet uit te sluiten dat er nog relevante documenten aanwezig zijn bij de minister. De minister moet een nieuwe zoekslag uitvoeren. Daarbij moeten alle 20 zoektermen worden gebruikt. De NOS heeft de omvang van het verzoek beperkt tot die zoektermen, dus de minister hoeft ook niet daarbuiten te zoeken. De rechtbank kan volgen dat de minister deze 20 zoektermen combineert met ‘groepsimmuniteit’ om te voorkomen dat allerlei niet relevante informatie wordt gevonden, maar is van oordeel dat gezien de bewoordingen van het verzoek dan naast ‘groepsimmuniteit’ ook ‘kuddeimmuniteit’ en ‘herd immunity’ gebruikt moeten worden. Bij de beoordeling welke van de gevonden documenten relevant kunnen zijn voor het Woo-verzoek mag de minister vervolgens wel een schifting toepassen aan de hand van bijvoorbeeld de naam van een document, maar de minister kan niet zomaar alle documenten van een heel team opzijschuiven.
Overige beroepsgronden
8.1.
De NOS heeft verder nog aangevoerd dat de 530 documenten ten onterechte niet openbaar zijn gemaakt, er te weinig openbaar is gemaakt van de tien documenten met het aanvullende besluit, dat de minister onvoldoende behulpzaam is geweest bij de behandeling van het verzoek, de minister onvoldoende heeft meegewerkt met de bemiddeling en dat de minister onvoldoende zorgvuldig is omgegaan met het adviesrapport van de Adviescommissie.
8.2.
Omdat de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat de zoekslag onvoldoende is geweest en het bestreden besluit zal vernietigen, hoeven deze beroepsgronden niet meer te worden besproken. De minister zal namelijk een nieuwe zoekslag moeten verrichten waarbij er vervolgens een nieuwe beoordeling van de – naar aanleiding van die nieuwe zoekslag – aangetroffen documenten dient plaats te vinden (zie overweging 7.7).
Conclusie en gevolgen
9.1.
Het beroep is gegrond. De minister moet een nieuwe zoekslag verrichten en een nieuw besluit op bezwaar nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Bij het uitvoeren van de nieuwe zoekslag zal de minister de door de rechtbank geformuleerde bestuurlijke aangelegenheid moeten hanteren (overweging 6.6) en de aanwijzingen over de zoekslag en selectie moeten opvolgen (overweging 7.7). Verder vindt de rechtbank het raadzaam dat de minister (opnieuw) in overleg treedt met de NOS. Op de zitting heeft de NOS bijvoorbeeld gezegd dat zij niet geïnteresseerd is in burgerbrieven.
9.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor twaalf weken.
9.3.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan de NOS vergoeden en krijgt de NOS ook een vergoeding van haar proceskosten.
De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,-, omdat de gemachtigde van de NOS een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt de minister op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en
mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. K.E. Pruntel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.