Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingslocatie Haarlem
bestuursrecht
zaaknummer: HAA 10 - 2054
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 januari 2013 in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
en
de minister van Veiligheid en Justitie, voorheen de minister van Justitie, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Dingemanse en drs. M.A.J. Tol)
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2009 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op de ‘Ahold-fraude’ gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 13 november 2009 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om openbaarmaking van documenten bij het Functioneel Parket met betrekking tot – kort gezegd – de met Ahold N.V. aangegane transactie en documenten die verband houden met eisers melding van 31 mei 2005 over ‘misbruik van pro forma procedures in de arbeidsrechtpraktijk’ gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 12 maart 2010 (bestreden besluit) heeft verweerder het tegen beide primaire besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 25 juni 2010 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) met betrekking tot de door verweerder vertrouwelijk overgelegde stukken.
Het beroep is behandeld ter zitting van 27 oktober 2011, alwaar eiser is verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen - zakelijk weergegeven - nader te onderzoeken of er met betrekking tot de Ahold-zaak meer stukken onder hem berusten dan tot nu toe zijn aangetroffen.
Verweerder heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en zijn bevindingen bij brief van 16 januari 2012 aan de rechtbank gerapporteerd. Eiser heeft daarop bij brief van 22 maart 2012 gereageerd.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting hervat op 6 december 2012. Gelijktijdig is het beroep van eiser met procedurenummer AWB 12/2006 behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank stelt voorop dat het ter zitting gedane verzoek van eiser om de zaak aan te houden om verweerder in de gelegenheid te stellen om de documenten - waarvan eiser stelt dat de Amerikaanse autoriteiten, in het bijzonder de Securities and Exchange Commission (SEC) en US Department of Justice (DOJ), daarover beschikken, zoals onder meer de tussen Ahold en SEC gesloten Letter agreement, bij de Amerikaanse autoriteiten op te vragen, niet wordt ingewilligd. In artikel 4 van de Wob is bepaald dat indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan wordt verwezen. Van verweerder kan derhalve niet worden verlangd dat hij documenten vergaart die niet onder hem berusten, maar die wel onder de reikwijdte van het verzoek vallen. Eiser heeft de mogelijkheid om in de Verenigde Staten (nogmaals) een verzoek in te dienen om openbaarmaking van documenten waarvan hij denkt dat die onder de Amerikaanse autoriteiten berusten.
2. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Op 31 augustus 2009 heeft eiser verweerder verzocht om openbaarmaking van documenten, verslagen en andere op schrift of digitale/analoge wijze vastgelegde informatie die direct of indirect betrekking heeft op de ‘Ahold fraudezaak’. Eiser heeft dit verzoek nader gespecificeerd door te omschrijven welke soorten informatie hij openbaar gemaakt wil zien. Op basis hiervan heeft verweerder een inventarisatie gehouden bij het ministerie van Justitie en onderdelen van het Openbaar Ministerie (OM), te weten het Functioneel Parket en het Parket-Generaal, waarbij documenten zijn aangetroffen die betrekking hebben op het verzoek van eiser. Een deel van die documenten heeft verweerder openbaar gemaakt en voor het overige deel heeft hij het standpunt ingenomen dat er uitzonderingsgronden zijn die zich tegen de openbaarmaking daarvan verzetten. Tot slot is een aantal van de door eiser gevraagde documenten door verweerder niet aangetroffen.
3. Ingevolge artikel 1 , aanhef en onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder intern beraad verstaan: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, Wob kan met het oog op een goede democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
4. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, Awb kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten. Het betreft de volgende documenten.
A. Ten aanzien van de beslissing de strafzaak tegen Ahold N.V. met een transactie af te doen
1a. Een als vertrouwelijk aangeduide brief van de Voorzitter van het College van procureurs-generaal van 23 september 2004, met drie bijlagen, gericht aan de minister van Justitie, waarin het transactievoorstel ter instemming wordt voorgelegd.
1b. Een als bijlage 1 bij de onder 1a genoemde brief: een als strikt vertrouwelijk aangeduide brief van het Functioneel Parket van 9 september 2004, gericht aan het College van procureurs-generaal betreffende het voorstel tot een transactieaanbod.
1c. Als bijlage 2 bij de onder 1a genoemde brief: een brief van advocatenkantoor Nauta Dutilh van 1 september 2004, gericht aan het Functioneel Parket met betrekking tot het aangaan van een transactie. Aan deze brief is gehecht een deel van de pleitnota die op 18 juni 2004 is overgelegd aan de Ondernemingskamer van het Gerechtshof te Amsterdam.
1d. Als bijlage 3 bij de onder 1a genoemde brief: een brief van het Ressortsparket te Amsterdam van 21 september 2004, gericht aan het College van procureurs-generaal, waarbij als bijlage is gevoegd een als vertrouwelijk aangeduid memo van 20 september 2004, inhoudende een advies aan de waarnemend hoofd advocaat-generaal met betrekking tot het aangaan van een transactie.
2. Een ambtelijke nota van 24 september 2004, gericht aan de minister van Justitie, met als onderwerp “Voorstel hoge transactie met Ahold N.V.”.
B. Inlichtingen aan de Tweede Kamer
1. Een oplegnota van 13 oktober 2004, gericht aan de minister van Justitie betreffende de conceptbeantwoording van de Kamervragen over het transactieaanbod, met aangehecht de conceptantwoorden.
2. Een nota van 12 mei 2005, gericht aan de minister van Justitie betreffende de conceptbeantwoording van Kamervragen over de boekhoudmethode, met aangehecht conceptantwoorden.
3. Een brief van de waarnemend voorzitter van het College van procureurs-generaal van 2 mei 2005, gericht aan de minister van Justitie, met aangehecht de voorgestelde conceptbeantwoording van de Kamervragen over de boekhoudmethode.
C. Correspondentie tussen eiser en het ministerie van Justitie
1. Een brief van 14 juni 2005 van het College van procureurs-generaal gericht aan het ministerie van Justitie in antwoord op de brief van het ministerie van Justitie aan het College van procureurs-generaal. Bij deze brief is gevoegd een ambtsbericht van het Functioneel Parket van 6 juni 2005 met betrekking tot eisers verzoek tot intrekking van de transactie.
2. Een conceptbrief met toelichting (definitieve brief gedateerd 28 juni 2005), in antwoord op eisers brief van 4 april 2005.
3. Een conceptbrief met toelichting (definitieve brief gedateerd 8 november 2005), in antwoord op eisers brief van 28 juli 2005.
D. Stukken met betrekking tot het predikaat ‘Koninklijk’
1. Brief van de minister van Economische Zaken van 29 juni 2006 aan de minister van Justitie
2. Brief van de minister van Justitie van 2 juni 2006 aan de minister van Economische Zaken
3. Brief van de minister van Economische Zaken van 14 maart 2006 aan de minister van Justitie
4. Een brief van het College van Procureurs-Generaal van 9 mei 2006 aan de minister van Justitie, met bijlagen.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, Wob, alsmede artikel 11 Wob, in de weg staan aan openbaarmaking van de gevraagde informatie. Bovengenoemde documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. Openbaarmaking van deze documenten zou voor de toekomst een open ambtelijk overleg te zeer kunnen belemmeren, aldus verweerder. Ingevolge de Memorie van Toelichting is de gedachte achter artikel 11 dat ambtenaren vrijelijk de mogelijkheid moeten hebben hun opvattingen te uiten zonder dat zij – of hun bewindspersonen – daarmee naderhand worden geconfronteerd en in de politieke en publieke opinie tegen elkaar kunnen worden uitgespeeld. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 17 februari 2010 (LJN: BL4132) stelt verweerder nog dat het feit dat sprake is van een belangrijk maatschappelijk thema niet aan een beroep op artikel 11 van de Wob in de weg kan staan.
Voorts stelt verweerder dat de conceptantwoorden op Kamervragen en daartoe opgestelde nota’s en briefwisselingen op grond van jurisprudentie vallen onder de bescherming van artikel 11 Wob. In dit verband heeft verweerder gewezen op de uitspraken van de Afdeling van 30 mei 2007 en 12 maart 2008 (LJN: BA5977 en BC6375).
Verder stelt verweerder dat het OM en hijzelf onevenredig in het functioneren worden benadeeld, wanneer zij niet de mogelijkheid hebben om over zaken waarin verweerder verantwoording moet afleggen aan de Tweede Kamer, vrij kunnen communiceren. Dat geldt eveneens voor het functioneren van de advocatuur. Het belang van openbaarheid van de stukken genoemd onder A. weegt volgens verweerder niet op tegen de benadeling.
Tot slot heeft verweerder eerst in de beslissing op bezwaar, aangezien het ingediende Wob-verzoek daartoe eerder geen aanleiding gaf, geweigerd om stukken die betrekking hebben op het behoud van het predikaat ‘Koninklijk’ openbaar te maken. Aan deze weigering heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de openbaarmaking de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen (artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob) en bovendien bevatten de stukken beleidsopvattingen, zodat artikel 11 van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet, aldus verweerder.
6. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder zich ten onrechte heeft beroepen op de uitzonderingsgronden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g en artikel 11 Wob. Volgens eiser moeten deze artikelen wijken voor het publieke belang, en is openbaarmaking van de gevraagde documenten in het belang van een goede democratische bestuursvorming noodzakelijk. De Wob fungeert in dit verband als een extra zekerheid in de democratische controle, aldus eiser. Eiser vraagt zich af hoe de Tweede Kamer de minister kan controleren wanneer deze weigert de gevraagde documenten openbaar te maken. Eiser meent dat er een zwaarwegend belang is om de gevraagde stukken openbaar te maken, omdat daaruit zal blijken dat de minister van Justitie de Tweede Kamer onjuist heeft voorgelicht over de Ahold-fraude. Voorts stelt eiser dat verweerder zich niet kan beroepen op artikel 11 van de Wob, nu de stukken waarom het gaat onwaarheden bevatten en misleiding en bedrog over de Ahold-fraude in stand houden. Voorts meent eiser dat de documenten ook in geanonimiseerde vorm kunnen worden verstrekt. Tot slot stelt eiser dat de openbaarmaking van de documenten die betrekking hebben op het behoud van het predikaat ‘Koninklijk’ ten onrechte is geweigerd en dat eenheid van de Kroon nooit kan betekenen dat de Ministerie van Justitie of het OM de vrijheid heeft om de Koningin onjuist te informeren.
7. De rechtbank zal in het hiernavolgende beoordelen of verweerder zich terecht heeft beroepen op de door hem aangevoerde gronden om openbaarmaking van de vertrouwelijk overgelegde documenten te weigeren.
8. De documenten A1a, A1b, A1d en A2 heeft verweerder terecht geweigerd openbaar te maken, nu deze documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en overwegend persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Artikel 11 van de Wob staat aldus aan openbaarmaking in de weg.
9. Het document A1c heeft verweerder met een beroep op artikel 28 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) niet openbaar hoeven maken. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2004 (LJN: AO3890) waarin is geoordeeld dat het Rv een lex specialis is ten opzichte van de Wob, die een uitputtend karakter heeft, zodat voor de toepassing van de Wob geen plaats is. Toepassing van de Wob zou afbreuk doen aan de werking van de materiële bepalingen van het Rv.
10. De documenten B1, B2 en B3 betreffen een conceptbeantwoording van Kamervragen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010 (LJN: BN5701) deelt de rechtbank het standpunt van verweerder dat de conceptantwoorden op Kamervragen, voor zover die afwijken van de definitieve antwoorden en derhalve niet reeds openbaar zijn, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor zover de conceptantwoorden overeenkomen met de definitieve antwoorden zijn ze reeds openbaar gemaakt en is de Wob derhalve niet van toepassing.
11. De documenten C1, C2 en C3 betreffen concepten van brieven aan eiser, waarin in sommige gevallen handmatige wijzigingen zijn aangebracht. Verweerder heeft deze concepten, op basis waarvan eiser uiteindelijk een definitieve versie heeft ontvangen, terecht aangemerkt als intern beraad in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De aangebrachte wijzigingen kunnen voorts als persoonlijke beleidsopvattingen worden beschouwd.
12. Het document D1 betreft een advies aan de Koningin. Verweerder heeft de openbaarmaking van dit stuk terecht geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, onder a, van de Wob. In dit verband wijst de rechtbank op de uitspraak van de Afdeling van 25 november 1999 (LJN: AA4098), waaruit volgt dat voor een beroep op artikel 10, eerste lid, onder a, van de Wob niet is vereist dat sprake is van een meningsverschil.
13. De documenten D2, D3 en D4 heeft verweerder terecht geweigerd openbaar te maken op de grond dat deze documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die zodanig met de feiten zijn verweven dat openbaarmaking op grond van artikel 11 van de Wob geweigerd kon worden.
14. Verder heeft eiser aangevoerd dat het zeer onaannemelijk is dat een deel van de gevraagde documenten niet is aangetroffen. Het gaat daarbij om documenten die betrekking hebben op overleg tussen de verschillende onderdelen van het OM over het Ahold-onderzoek en over genomen beslissingen. Eiser meent dat dergelijke stukken zich wel degelijk bij verweerder moeten bevinden. Volgens eiser zijn er diverse cruciale documenten door het Functioneel Parket uit het strafdossier gehaald. Eiser wijst op de bewaarplicht die verweerder heeft en acht het zeer ongeloofwaardig dat documenten en e-mails kwijt zijn geraakt. Het betreft een zeer omvangrijke en belangrijke fraudezaak en eiser stelt dat het zeer ongeloofwaardig is dat daarover geen documenten zijn uitgewisseld tussen personen binnen het Functioneel Parket, de FIOD-ECD, het Ressortsparket, het Gerechtshof Amsterdam en het College van procureurs-generaal. In het door eiser overgelegde getuigenverhoor van E.J. van Dijk wordt melding gemaakt van een begeleidingscommissie binnen het Functioneel Parket, die toezicht hield op de kwaliteit. Deze commissie heeft gedurende het gehele strafrechtelijke onderzoekstraject bestaan en heeft strategische keuzes voorgelegd gekregen. Eiser leidt daaruit af dat een speciale overlegstructuur bestond tussen onderdelen van het OM aangaande beslissingen in het strafrechtelijke onderzoek naar Ahold en dat de stelling van verweerder dat geen documenten zijn aangetroffen met betrekking tot overleg tussen OM-onderdelen in het kader van het strafrechtelijk onderzoek naar Ahold dan ook onhoudbaar is.
15. Ter zitting van 27 oktober 2011 heeft verweerder de rechtbank toegezegd andermaal te onderzoeken of er documenten onder hem berusten die in de ruime zin des woords betrekking hebben op het strafrechtelijk onderzoek naar de zogeheten Ahold-fraude en de in dat verband opgelegde transactie. De rechtbank heeft verweerder daarbij gevraagd verslag te doen door het verstrekken van een chronologisch overzicht van alle stappen - en inventarisatie van alle daarbij behorende stukken - die te rekenen vanaf de aangifte door Ahold zelf, zijn gezet in het strafrechtelijk onderzoek naar aanleiding van de aangifte, waarbij inzichtelijk zal moeten worden gemaakt welke diensten/ambtenaren en/of andere functionarissen in welke fase welke bemoeienis met de strafrechtelijke afdoening hebben gehad, welke verantwoordelijkheid zij hebben gedragen, welke dossiers er zijn gevormd en waar die dossiers berusten.
16. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 26 april 2006, LJN: AW3998) geldt, dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
17. Verweerder heeft bij brief van 16 januari 2012 uitvoerig verslag gedaan van de dossiervorming en archivering in het algemeen en specifiek voor de Ahold-zaak. Tevens is een chronologisch overzicht verstrekt van het strafrechtelijk onderzoek met de betrokken actoren. Bij het nader onderzoek heeft verweerder geen nieuwe documenten aangetroffen. Verweerder heeft uiteengezet dat het Functioneel Parket ten tijde van de Ahold-zaak nog in oprichting was en daarom is - mede gelet op de media-aandacht die deze zaak kreeg - door de toenmalige hoofdofficier van het Functioneel Parket specifiek voor deze zaak een begeleidingscommissie in het leven geroepen. De commissie is enkele keren bijeen gekomen en diende als klankbord en vraagbaak voor de zaaksofficieren van justitie. Er zijn geen overlegverslagen en de commissie is ontbonden nadat het onderzoek en de vervolging tegen de natuurlijke personen van Ahold waren afgerond. Verweerder heeft verder uiteengezet dat in de oprichtingsfase documenten niet altijd goed zijn gedocumenteerd. Daarnaast zijn bestaande dossiers voor archivering geschoond en heeft verweerder geen richtlijnen voor het bewaren van e-mails en overlegverslagen, voor zover die al zouden hebben bestaan. Naar het oordeel van de rechtbank komt de mededeling van verweerder dat niet meer documenten met betrekking tot Ahold-zaak onder hem berusten niet ongeloofwaardig voor. Het ligt vervolgens op de weg van eiser om het tegendeel aannemelijk te maken, waarin eiser naar het oordeel van de rechtbank niet is geslaagd.
18. Gelet op de vorenstaande overwegingen is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter van de meervoudige kamer, en mr. A.C. Terwiel-Kuneman en mr. drs. L. Beijen, leden, in tegenwoordigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 januari 2013.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.