Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: ALK 14/905
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 december 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: M. Hoefs),
en
de staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. G.M. Bosch).
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedane verzoek van eiseres om toezending van alle stukken die betrekking hebben op een onderzoek van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) naar gastouderbureau Bebegim afgewezen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit (rechtstreeks) beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 juni 2014 heeft eiseres toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2014. De zaak is behandeld door een enkelvoudige kamer. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
De zaak is door de enkelvoudige kamer verwezen naar een meervoudige kamer. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven.
Overwegingen
1. Bij brief van 12 september 2013 heeft eiseres het voornoemde verzoek ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek afgewezen op de grond dat de stukken die betrekking hebben op dat onderzoek geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen. Bij besluit van 7 februari 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar gegrond verklaard. De stukken die de Belastingdienst/Toeslagen in zijn bezit had en die in relatie staan tot het FIOD-onderzoek heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan eiseres toegestuurd. Daarnaast heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van eiseres, voor zover dat ziet op het verkrijgen van het FIOD-onderzoek zelf, doorgezonden naar de Belastingdienst/FIOD. Eiseres heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit van 7 februari 2014. De directeur van de Belastingdienst/FIOD heeft vervolgens namens verweerder het bestreden besluit genomen.
2.1.
Voor de beoordeling is met name de volgende regelgeving van belang.
2.2.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2.3.
Op grond van artikel 1 van Pro de Wet politiegegevens (hierna: de Wpg), voor zover van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. politiegegeven: elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt;
b. politietaak: de taken, bedoeld in de artikelen 3 en 4, eerste lid, van de Politiewet 2012;
c. verwerken van politiegegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot politiegegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, vergelijken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van politiegegevens;
d. verstrekken van politiegegevens: het bekend maken of ter beschikking stellen van politiegegevens;
(…)
g. betrokkene: degene op wie een politiegegeven betrekking heeft; (…).
Op grond van artikel 25, eerste lid, eerste volzin, van de Wpg, deelt de verantwoordelijke een ieder op diens schriftelijke verzoek binnen zes weken mede of, en zo ja welke, deze persoon betreffende politiegegevens verwerking ondergaan.
2.4.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder bijzondere opsporingsdienst: een van de diensten, bedoeld in artikel 2.
Op grond van artikel 2, onder a, van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten is er een bijzondere opsporingsdienst, ressorterend onder Onze Minister van Financiën.
2.5.
Op grond van artikel 1, aanhef, van het Besluit politiegegevens bijzondere opsporingsdiensten (het Besluit), voor zover van belang, wordt in dit besluit verstaan onder:
a. wet: Wet politiegegevens;
b. bijzondere opsporingsdienst: een van de diensten bedoeld in artikel 2 van Pro de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten;
c. verantwoordelijke: dit is bij:
1° de Belastingdienst/Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst – Economische Controledienst: Onze Minister van Financiën; (…).
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Besluit, voor zover van belang, is (…) het bij die wet bepaalde met betrekking tot de verwerking van politiegegevens van overeenkomstige toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door de bijzondere opsporingsdiensten, met uitzondering van artikel 10, eerste lid, de onderdelen b en c, derde lid en vierde lid, artikel 16, eerste lid, onderdeel d, en de artikelen 37 tot en met 45.
3.1.
Eiseres betoogt in beroep in de eerste plaats dat verweerder niet bevoegd was een (nader) besluit te nemen op haar verzoek, omdat de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit van 7 februari 2014 reeds een positief besluit op haar verzoek heeft genomen en verweerder bovendien niet als een afzonderlijk bestuursorgaan is aan te merken. Zowel de afdeling Toeslagen als de FIOD is immers onderdeel van de Belastingdienst.
3.2.
De stelling van eiseres dat de Belastingdienst/Toeslagen reeds positief op haar verzoek heeft beslist berust op een onjuiste lezing van het besluit van 7 februari 2014. In dat besluit heeft de Belastingdienst/Toeslagen slechts aan eiseres meegedeeld dat, voor zover hij stukken in zijn bezit heeft die in relatie staan tot het FIOD-onderzoek, eiseres deze stukken heeft ontvangen. Voor zover het verzoek van eiseres ziet op het verkrijgen van het FIOD-onderzoek zelf, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek, op grond van het bepaalde in artikel 4 van Pro de Wob, doorgezonden aan de Belastingdienst/FIOD. Het besluit van
7 februari 2014 staat in rechte vast.
7 februari 2014 staat in rechte vast.
3.3.
Voor het oordeel dat verweerder niet bevoegd was te beslissen op het aan hem doorgezonden verzoek van eiseres bestaat, gelet op het bepaalde in artikel 3 van Pro de Uitvoeringsregels Belastingdienst 2003 en de artikelen 6, 7 en 9 van de Uitvoeringsregeling Wob Financiën, in onderlinge samenhang bezien, daarnaast geen grond.
3.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
4.1.
Eiseres betoogt voorts dat de Wpg niet op haar verzoek van toepassing is, omdat het verzoek niet ziet op het verstrekken van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wpg. Volgens eiseres valt alle door haar verzochte informatie onder het toepassingsbereik van de Wob. Zelfs indien het verzoek ziet op het verstrekken van politiegegevens, dan betekent dit volgens eiseres nog niet dat het gehele document waarom is verzocht onder de Wpg valt. Volgens eiseres is het niet mogelijk dat het FIOD-onderzoek uitsluitend gegevens bevat op grond waarvan een groep natuurlijke personen kan worden geïdentificeerd. Verweerder had het verzoek dan ook niet in zijn geheel onder verwijzing naar het bepaalde in de Wpg mogen afwijzen. Daarnaast heeft verweerder volgens eiseres ten onrechte niet gemotiveerd waarom het in geanonimiseerde vorm verstrekken van de gegevens niet mogelijk is.
4.2.
Eiseres betoogt verder dat, indien er van moet worden uitgegaan dat het verzoek ziet op het verstrekken van politiegegevens, verweerder haar verzoek ten onrechte heeft afgewezen onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 25 van Pro de Wpg. Volgens eiseres komt gelet op die bepaling in samenhang bezien met artikel 16 (de rechtbank begrijpt: paragraaf 16) van de Aanwijzing Wet politiegegevens en de rol van de Officier van Justitie (hierna: de Aanwijzing) aan een ieder recht op kennisneming van politiegegevens toe. Dit is slechts anders indien zich een of meer van de omstandigheden voordoen die limitatief zijn opgesomd in paragraaf 16 van de Aanwijzing. Geen van die omstandigheden doet zich volgens eiseres in dit geval voor. Daarnaast voert eiseres aan dat voor het recht op kennisneming op grond van het bepaalde in artikel 25 van Pro de Wpg noch is vereist dat haar naam in de gevraagde stukken voorkomt noch dat zij betrokken is bij het onderzoek.
4.3.
Verweerder betoogt in het bestreden besluit dat het verzoek van eiseres ziet op het verstrekken van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wpg. De Wpg kent een eigen, uitputtende regeling voor verstrekking van politiegegevens, zodat voor toepassing van de Wob geen plaats is. Verweerder voert ter onderbouwing van zijn standpunt aan dat eiseres heeft verzocht om gegevens die in het kader van de uitvoering van een strafrechtelijk onderzoek en daarmee in het kader van de uitoefening van de politietaak zijn verzameld. Verstrekking van zodanige gegevens houdt volgens verweerder het verstrekken van politiegegevens als bedoeld in de Wpg in. Verweerder voert voorts aan dat het verzoek ziet op het verstrekken van informatie over een zeer beperkte groep natuurlijke personen. Iedere inhoudelijke reactie op het verzoek van eiseres zou te herleiden zijn tot de betrokken groep natuurlijke personen. In dat verband heeft verweerder in zijn verweerschrift het standpunt ingenomen dat onderhavig verzoek afwijkt van de (inmiddels) vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over toepassing van de Wpg. In deze jurisprudentie gaat het om zaken waarin steeds een meer of minder algemeen geformuleerd Wob-verzoek is gedaan, terwijl het onderhavige verzoek is gericht op verkrijging van documenten uit een specifiek genoemd opsporingsonderzoek en daarmee specifiek bepaalde of bepaalbare verdachten. Van ieder deel van het FIOD-rapport staat vast wie het betreft. Ook bij verwijdering van alle identificerende gegevens heeft de overblijvende informatie noodzakelijk en kenbaar betrekking op verdachten van wie de identiteit op eenvoudige wijze is te achterhalen. Om die reden is verweerder van mening dat het FIOD-rapport in zijn geheel onder de werking van het gesloten verstrekkingenregime van de Wpg valt.
Voor het geval de rechtbank verweerder niet volgt in het hiervoor weergegeven primaire standpunt, heeft verweerder ter zitting een subsidiair standpunt ingenomen. Volgens verweerder bevat het FIOD-onderzoek ten dele gegevens die niet als politiegegevens zijn aan te merken die (al dan niet in geanonimiseerde vorm) aan eiseres kunnen worden verstrekt. Ter zitting heeft verweerder gemotiveerd aangegeven welke delen van het FIOD-rapport dit betreft. Op dat deel van het onderzoek is volgens verweerder de Wob van toepassing.
4.4.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, waaronder de uitspraken van 22 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA0634), 25 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1212) en
9 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1202), bevat de Wpg een uitputtende regeling voor de verstrekking van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van die wet. Voor zover gegevens als politiegegevens in de zin van die bepaling moeten worden aangemerkt, is er geen plaats voor toepassing van de Wob op een verzoek om verstrekking van die gegevens.
Het verstrekkingenregime van de Wpg heeft uitsluitend betrekking op politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wpg en, anders dan de Wob, niet op documenten waarin ze zijn vervat. In dit stelsel brengt de omstandigheid dat een document politiegegevens bevat, niet met zich dat het document als zodanig onder de werking van de Wpg valt, ook voor zover dit document andere gegevens dan politiegegevens in voormelde zin bevat. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat gegevens welke zijn vervat in documenten die zijn opgesteld in het kader van de uitvoering van de politietaak, integraal onder het regime van de Wpg vallen.
Bij de beoordeling of gegevens als politiegegevens dienen te worden aangemerkt, is onder meer bepalend of die gegevens een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreffen. Daarbij dient, met inachtneming van de specifieke context van plaats, tijd en aantal betrokken personen, te worden beoordeeld of die gegevens alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor een persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Bij deze beoordeling mogen alle middelen worden betrokken waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door de verantwoordelijke dan wel enig ander persoon zijn in te zetten om die persoon te identificeren. Daarnaast is bij de beoordeling of gegevens als politiegegevens dienen te worden aangemerkt bepalend of die gegevens, die een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreffen, in het kader van de uitoefening van de politietaak worden verwerkt.
4.5.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van het FIOD-onderzoek waarom eiseres heeft verzocht.
4.6.
Gelet op de specifieke omstandigheden waar het FIOD-onderzoek betrekking op heeft en op de kleine groep personen die daarbij betrokken is, is het overgrote deel van de gegevens in het onderzoek herleidbaar tot individuele personen. De rechtbank is voorts - met verweerder - van oordeel dat deze gegevens zijn verwerkt in het kader van de uitoefening van de politietaak. De gegevens moeten dan ook als politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wpg worden aangemerkt. De rechtbank neemt hierbij de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3494) in aanmerking.
4.7.
Vervolgens dient te worden beoordeeld of eiseres in dit geval behoort tot de kring van personen aan wie de politiegegevens krachtens artikel 25 van Pro de Wpg mogen worden verstrekt. De rechtbank is van oordeel dat de gegevens waarom eiseres heeft verzocht betrekking hebben op anderen dan haarzelf, zodat deze gegevens jegens haar niet kunnen worden aangemerkt als haar persoon betreffende gegevens als bedoeld in artikel 25 van Pro de Wpg. De gegevens waar om eiseres heeft verzocht vallen dan ook niet onder het bereik van artikel 25 van Pro de Wpg en kunnen derhalve niet met toepassing van die bepaling aan haar worden verstrekt. Verweerder heeft het verzoek van eiseres, voor zover dat is gebaseerd op artikel 25 van Pro de Wpg, dan ook terecht afgewezen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 5 september 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX6514). De verwijzing van eiseres naar paragraaf 16 van de Aanwijzing werpt op het vorenstaande geen ander licht. Dat eiseres niet valt onder de kring van personen aan wie de politiegegevens krachtens de artikelen 16 en 24 van de Wpg moeten of mogen worden verstrekt is tussen partijen voorts niet in geschil.
4.8.
Anders dan verweerder, is de rechtbank voorts echter van oordeel dat het FIOD-onderzoek tevens enkele gegevens bevat die geen politiegegevens betreffen. Het FIOD-onderzoek bevat, naar verweerder ter zitting met het innemen van zijn subsidiaire standpunt ook heeft erkend, ten dele informatie van meer algemene aard. Niet kan worden gezegd dat deze gegevens, alleen of in combinatie met andere gegevens, zo kenmerkend zijn voor één of meerdere personen dat deze daarmee kunnen worden geïdentificeerd. De situatie bedoeld in rechtsoverweging 5.5 van de hiervoor aangehaalde uitspraak van de Afdeling van
24 september 2014, namelijk de situatie waarin deze gegevens alleen kunnen worden begrepen als zij worden gelezen in samenhang met de politiegegevens die in het onderzoek staan en deze gegevens zelfstandig gelezen dan ook in het geheel geen informatie verschaffen, doet zich ten aanzien van deze gegevens bovendien niet voor.
Voor zover het verzoek van eiseres betrekking heeft op die gegevens is daarop dan ook niet de Wpg, maar de Wob van toepassing. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit niet onderkend, zodat de weigering om het FIOD-onderzoek te verstrekken deels op een onjuiste grondslag berust en het bestreden besluit ten onrechte een beoordeling op grond van de Wob ontbeert. Dat besluit is mitsdien in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ondeugdelijk gemotiveerd.
5. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder zal een nieuw besluit op het verzoek van eiseres dienen te nemen. Verweerder zal daarbij dienen te beoordelen welke gegevens in het FIOD-onderzoek geen politiegegevens betreffen en of die gegevens geheel of gedeeltelijk op grond van de Wob aan eiseres kunnen worden verstrekt. Omdat verweerder met het nieuw te nemen besluit voor het eerst op grond van de Wob op het verzoek van eiseres zal beslissen, is dat besluit, voor zover het ziet op de Wob, aan te merken als een primair besluit dat vatbaar is voor bezwaar.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,00 en een wegingsfactor 1). Het verzoek om vergoeding van gemaakte reiskosten ten behoeve van het bijwonen van de zitting wijst de rechtbank af. De rechtbank overweegt hiertoe dat de reiskosten van de rechtsbijstandsverlener reeds zijn begrepen in de vergoeding voor rechtsbijstand alsmede dat eiseres zelf niet ter zitting is verschenen.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het verzoek van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 974,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Slijkhuis, voorzitter, mr. W.B. Klaus en
mr. S.A. Steinhauser, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.