Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 13/3274
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. J. Hobo),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. van Baak).
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2011 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres, onder oplegging van een last onder bestuursdwang, gelast de fundering van de woning aan de [locatie], zodanig te herstellen dat deze weer voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit.
Bij besluit van 26 november 2012 (het primaire besluit II) heeft verweerder de kosten voor de uitvoering van de bestuursdwang vastgesteld.
Bij besluit van 13 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. M.E. Jendsen, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van J. Wijte en E. Kooiman, allen werkzaam bij de gemeente Zaanstad.
Overwegingen
1.
In verband met de vernieuwing van het riool aan onder meer de [locatie] heeft Wareco in opdracht van de gemeente Zaanstad op 19 juni 2009 een rapportage uitgebracht met betrekking tot de uitvoering van de werkzaamheden en de risico’s daarvan voor de aangrenzende woningen. Daarbij is gebleken dat de fundering van de woning aan de [locatie] - de woning van eiseres - in een slechte staat verkeert en dat herstel van de fundering noodzakelijk is voordat vernieuwing van het riool kan plaatsvinden. Verweerder heeft eiseres daarop aangeschreven met een voornemen om handhavend op te treden. Eiseres heeft daarna voorbereidingen getroffen voor funderingsherstel, maar het daadwerkelijke herstel is uitgebleven. Uit periodieke hoogtemetingen blijkt volgens verweerder dat de hoofddraagconstructie zeer snel zakt, waardoor inmiddels een zorgwekkende scheefstand is ontstaan. De huidige staat van de woning is daarmee in strijd met de minimale eisen uit het Bouwbesluit en er is sprake van overtreding van de Woningwet, aldus verweerder. Gelet op het instortingsgevaar heeft verweerder eiseres aangeschreven om binnen twaalf weken na het primaire besluit de fundering van het pand zodanig te herstellen dat deze weer voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit, bij gebreke waarvan verweerder bestuursdwang zal toepassen. De begunstigingstermijn is vervolgens meerdere malen verlengd en liep uiteindelijk af op 10 april 2012. Omdat niet aan de opgelegde last is voldaan, heeft verweerder de werkzaamheden laten uitvoeren en de kosten voor het uitvoeren van de bestuursdwang bij besluit van 26 november 2012 gesteld op € 32.963,-. Met het bestreden besluit heeft verweerder deze primaire besluiten gehandhaafd.
2.
Eiseres voert in beroep aan dat het meetrapport van 4 oktober 2010, waarop de last onder bestuursdwang gebaseerd is, onvoldoende grondslag biedt om handhavend op te treden. Weliswaar blijkt daaruit dat enkele meetpunten onvoldoende stabiel zijn, maar uit het rapport blijkt niet dat de woning niet langer voldoet aan de eisen uit het Bouwbesluit, zeker niet nu andere meetpunten voldoende stabiel blijken. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (onder meer de uitspraak van 24 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7265) blijkt volgens eiseres dat verweerder op een deskundige en deugdelijke wijze moet vaststellen of de normen van het Bouwbesluit zijn overtreden. Daarvan is in dit geval geen sprake, nu verweerder niet heeft aangegeven dat de genoemde artikelen uit het Bouwbesluit zijn overtreden, en de NEN-normen niet nader zijn bepaald, terwijl dit in de artikelen 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit dwingendrechtelijk is bepaald. Dat de NEN-normen op grond van de gelijkwaardigheidsbepaling van artikel 1.3 van het Bouwbesluit kunnen worden gepasseerd heeft verweerder ten onrechte bepaald, zo leidt eiseres af uit de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit.
Daarnaast voert eiseres aan dat de in rekening gebrachte kosten onevenredig zijn in verhouding tot de uitgevoerde werkzaamheden. De kosten voor funderingsherstel hadden volgens eiseres voor een aanzienlijk lager bedrag kunnen worden uitgevoerd, zo blijkt uit een door haar overgelegde offerte. De kosten die verweerder heeft vastgesteld zijn aldus niet marktconform gebleken. Verder heeft verweerder ook werkzaamheden ten aanzien van de scheefstand uitgevoerd, terwijl deze geen onderdeel uitmaakten van de last. De kosten bedragen derhalve meer dan de noodzakelijke kosten voor het herstel van de fundering, aldus eiseres.
3.
Artikel 1.3 van het Bouwbesluit luidt:
1.
Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften.
2.
Een gelijkwaardige oplossing als bedoeld in het eerste lid wordt bij het gebruik van het bouwwerk in stand gehouden.
3.
Een in het eerste lid bedoelde gelijkwaardige oplossing voor een aansluiting op het distributienet voor warmte als bedoeld in artikel 6.10, derde lid, heeft ten minste dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu als wordt bereikt met de in het warmteplan voor die aansluiting opgenomen mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, van het Bouwbesluit is een bestaand bouwwerk gedurende de restlevensduur voldoende bestand tegen de daarop werkende krachten.
Ingevolge artikel 2.7 van het Bouwbesluit bezwijkt een bouwconstructie niet gedurende de in NEN 8700 bedoelde restlevensduur bij de fundamentele belastingscombinaties als bedoeld in NEN 8700.
Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van het Bouwbesluit wordt het niet bezwijken als bedoeld in artikel 2.7 bepaald volgens NEN 8700.
4.
Ter uitvoering van zijn handhavingsbevoegdheid en zijn publiekrechtelijke taak tot het houden van toezicht heeft verweerder de beleidsnota ‘Toezicht en handhaving funderingen’ vastgesteld. In dit beleid wordt in paragraaf 4.3 ‘Theoretische toetsing Bouwbesluit’ vermeld dat “om te beoordelen of een bestaande houten paalfundering constructief nog voldoet deze theoretisch in zijn geheel zou moeten worden doorgerekend op draagkracht. Voor het uitvoeren van een betrouwbare berekening zijn echter veel technische details over de feitelijke staat van de fundering noodzakelijk. Omdat toereikend archiefmateriaal over het algemeen ontbreekt, zal een groot deel van de fundering moeten worden blootgelegd om over de noodzakelijke gegevens te beschikken. Dit is niet alleen zeer kostbaar maar vaak ook praktisch onuitvoerbaar. Zeker als het bouwwerk bovengronds ernstige gebreken vertoont die in verband kunnen worden gebracht met problemen met de fundering, is een dergelijke ontgraving vaak niet zonder risico’s voor de stabiliteit van de constructie.”
In paragraaf 4.4 ‘Praktische beoordeling aan de hand van concrete criteria’ is vervolgens vermeld “Om in de praktijk op een alternatieve wijze een betrouwbaar inzicht te krijgen over het functioneren van de fundering in relatie tot de veiligheid dient gebruik te worden gemaakt van een meer praktische onderzoeksmethode waarbij vooral de gedragingen van het bovengrondse deel van het bouwwerk worden geanalyseerd en beoordeeld. Daarbij kan met behulp van concreet benoemde criteria worden getoetst of de fundering nog als voldoende veilig kan worden beschouwd.”
In het beleid is voorts omschreven op welke manieren bouwwerken met een (vermeend) slechte fundering onder de aandacht van het toezicht kunnen komen en op welke wijze het toezicht vervolgens plaatsvindt. In hoofdstuk 5 is omschreven wanneer en hoe het toezicht overgaat naar handhaving. In bijlage 2 bij het beleid worden de toetsingscriteria van de constructieve aspecten genoemd en de wijze van toepassing en beoordeling daarvan.
5.
In het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat het in dit geval praktisch onmogelijk en bovendien zeer kostbaar is om na te gaan of aan de van toepassing zijnde NEN-norm wordt voldaan, omdat archiefmateriaal over het algemeen ontbreekt en de fundering voor een groot deel zal moeten worden blootgelegd om over de noodzakelijke gegevens te kunnen beschikken. Afgraven is bovendien riskant voor de stabiliteit van een bouwwerk, als het bouwwerk bovengronds ernstige gebreken vertoont die in verband kunnen worden gebracht met problemen in de fundering. Uit het rapport van Wareco volgt dat in dit geval de grens voor constructieve schade is overschreden en dat vanwege de grote reeds aanwezige vervormingen niet kon worden uitgesloten dat op dat moment gevaarlijke situaties aanwezig waren. Iedere verdere beroering van de grond is door Wareco ontraden, zodat een nadere funderingsinspectie niet als verantwoord kon worden beschouwd, aldus verweerder.
In dit geval leidt de combinatie van factoren, waaronder een extreem groot zakkingsgedrag (zoals gemeten in de meetrapportages), scheefstand en scheurvorming, volgens verweerder tot de conclusie dat de fundering in relatie tot de veiligheid niet meer voldoet, in die zin dat het bouwwerk niet meer voldoende bestand is tegen de daarop werkende krachten en daarmee niet meer voldoet aan de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit.
De kosten van bestuursdwang staan volgens verweerder in redelijke verhouding tot de uitgevoerde werkzaamheden. Daarbij is van belang dat in dit geval niet alleen het funderingsherstel, maar ook de scheefstand van het bovengrondse deel van het pand noodzakelijk onderdeel van de herstelwerkzaamheden is gebleken om het bouwwerk in overeenstemming te brengen met de eisen van het Bouwbesluit.
6.
Naar het oordeel van de rechtbank laat het Bouwbesluit geen ruimte om anders dan aan de hand van de NEN-norm 8700 vast te stellen of de technische staat van de fundering van de woning van eiseres nog voldoet. De gelijkwaardigheidsbepaling uit artikel 1.3 van het Bouwbesluit is bedoeld om gebruikers of eigenaren van bouwwerken de mogelijkheid te bieden om op een andere wijze dan genoemd in het Bouwbesluit te voldoen aan de in dit besluit opgenomen functionele eisen. De bepaling is, anders dan verweerder heeft gesteld, niet bedoeld voor een alternatieve beoordeling in het kader van de handhaving of al dan niet aan de van toepassing zijnde NEN-norm wordt voldaan. De wetsinterpreterende beleidsregel van verweerder dient aldus buiten toepassing te worden gelaten. Omdat verweerder niet heeft vastgesteld dat de woning van eiseres niet langer voldeed aan de NEN-norm 8700, heeft verweerder eiseres ten onrechte gelast om over te gaan tot funderingsherstel op de grond dat de woning niet langer voldoet aan de artikelen 2.6, 2.7 en 2.8 van het Bouwbesluit. Het vorenstaande brengt met zich dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd. Om dezelfde redenen moet het primaire besluit I worden herroepen.
7.
Uit de conclusie dat verweerder de last onder bestuursdwang niet heeft mogen opleggen, volgt dat verweerder de kosten voor de uitvoering van de bestuursdwang niet op eiseres kan verhalen. Het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de kostenbeschikking die daartoe is genomen, dient daarom eveneens te worden vernietigd en het primaire besluit II zal eveneens worden herroepen.
8.
De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
9.
Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit II, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
10.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1948,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Guinau, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. drs. L. Beijen, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.