ECLI:NL:RBNHO:2014:9762

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummer: ALK 12/3004

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 oktober 2014 in de zaak tussen

[eiser], te [woonplaats], eiser

(gemachtigde: mr. J.J. de Boer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn, verweerder

(gemachtigde: mr. drs. F. Westenberg).

Procesverloop

Bij besluit van 24 april 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de besloten vennootschap Kindercentrum De Blokkendoos B.V. te Hoorn op grond van artikel 1.65 van de Wet kinderopvang en kwaliteitsregels peuterspeelzalen (Wkkp) een aanwijzing gegeven voor haar kindercentrum in Hoorn.

Bij besluit van 2 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door K. Crom en zijn gemachtigde. Namens de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Hollands Noorden (GGD) waren aanwezig [naam 1], [naam 1] en
.

De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.

Overwegingen

1. Op grond van artikel 1.49, eerste lid, (Afdeling 3, paragraaf 2) van de Wkkp biedt een houder van een kindercentrum verantwoorde kinderopvang aan waaronder wordt verstaan opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving.

Op grond van artikel 1.50, eerste lid, (Afdeling 3, paragraaf 2) van de Wkkp organiseert de houder van een kindercentrum de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet de houder het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt de houder zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert de houder een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent de kwaliteit van kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen – voor zover hier van belang – betrekking hebben op:

a. de veiligheid en de gezondheid;

d. het aantal beroepskrachten en vrijwilligers in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie;

f. het pedagogisch beleid en de pedagogische praktijk.

Vóór 1 januari 2012 waren de nadere regels omtrent de kwaliteit vastgesteld in de Beleidsregels van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 10 november 2004, nr. AV/KO/2004/71131, per 1 januari 2012 opgevolgd door de Beleidsregels van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 8 december 2011, nr. KO/2011/22192, (Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen). Artikel 2 van de opvolgende beleidsregels is gelijkluidend.

Blijkens artikel 2, eerste lid, van de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen beschikt een kindercentrum ter uitvoering van de artikelen 1.49, eerste lid, en 1.50 van de wet over een pedagogisch beleidsplan, waarin de voor dat kindercentrum kenmerkende visie op de omgang met kinderen is beschreven.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a bevat een pedagogisch beleidsplan in duidelijke en observeerbare termen ten minste een beschrijving van de wijze waarop de emotionele veiligheid van kinderen wordt gewaarborgd, de mogelijkheden voor kinderen tot de ontwikkeling van hun persoonlijke en sociale competentie, en de wijze waarop de overdracht van normen en waarden aan kinderen plaatsvindt.

Op grond van het vierde lid handelen de houder en de personen werkzaam bij een kindercentrum in de praktijk van dagopvang of buitenschoolse opvang naar het door de houder vastgestelde pedagogisch beleidsplan.

Op grond van artikel 1.65, eerste lid, van de Wkkp kan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin zich een kindercentrum (…) bevindt dat de bij of krachtens afdeling 3, paragrafen 2 en 3, van dit hoofdstuk gegeven voorschriften niet of in onvoldoende mate naleeft, de houder een schriftelijke aanwijzing geven.

2. Kindercentrum De Blokkendoos B.V. (hierna: KDB) was houdster van het kindercentrum “de Blokkendoos” met vestigingen in Hoorn en in Benningbroek (gemeente Medemblik). De vestiging in Hoorn bestond uit drie groepen dagopvang en twee groepen buitenschoolse opvang. De aandelen van KDB werden voor 50% gehouden door eiseres en voor 50% door de Besloten Vennootschap [naam 2] Holding B.V. (de Holding). Eiseres was enig aandeelhouder en bestuurder van de Holding en in die hoedanigheid als bestuurder alleen en zelfstandig bevoegd. Met ingang van 9 januari 2012 was eiseres de enige bestuurder van KDB en alleen en zelfstandig bevoegd. KDB is op 12 april 2013 failliet verklaard. Het eerder door KDB ingediende beroep tegen het hier bestreden besluit is door de curator ingetrokken. Bij uitspraak van 28 mei 2013 heeft de rechtbank het faillissement van de Holding uitgesproken.

3. Naar aanleiding van verschillende signalen die bij de GGD zijn binnengekomen over de pedagogische praktijk op het kindercentrum de Blokkendoos, locatie Hoorn, heeft de GGD op verzoek van verweerder vanaf oktober 2011 een incidenteel onderzoek ingesteld naar de naleving door KDB van de kwaliteitseisen van kinderopvang. In dit verband heeft er - onder meer - op 25 oktober 2011 een onaangekondigd bezoek plaatsgevonden waarbij de beroepskracht-kind-ratio is gecontroleerd. De GGD heeft in het onderzoek voorts van acht verschillende oud-medewerkers van de Blokkendoos en van een voormalig oudercommissielid informatie verkregen. De GGD heeft van haar bevindingen een inspectierapport opgesteld. In dat rapport van 10 april 2012 heeft de GGD geconcludeerd dat aan de voorwaarden met betrekking tot de beroepskracht-kind-ratio en de risico-inventarisaties veiligheid en gezondheid niet is voldaan. Daarnaast zijn de voorwaarden met betrekking tot de pedagogische praktijk beoordeeld als “niet voldaan”. De GGD heeft – voor zover hier van belang – geconcludeerd dat er structureel een groot tekort is aan pedagogische en leidinggevende competenties van eiseres en dat het kindercentrum mede hierdoor in gebreke blijft om een emotioneel en sociaal veilige opvangplek te bieden aan kinderen. Daar waar eiseres op de locatie aanwezig is of werkzaam is als beroepskracht of invloed heeft op de overige beroepskrachten (in de zin van het aansturen of het geven van leiding), leidt dit volgens de GGD tot een onverantwoorde situatie met betrekking tot de kwaliteit van de kinderopvang. Gelet op de resultaten van het incidenteel onderzoek heeft de GGD er geen vertrouwen in dat de situatie kan worden verbeterd. De GGD concludeert dat de in het rapport geconstateerde gebreken niet zijn te herstellen en beveelt verweerder aan hier bij zijn handhavend optreden rekening mee te houden.

4. Bij het primaire besluit heeft verweerder zich, onder verwijzing naar en overneming van de conclusie uit het inspectierapport van de GGD van 10 april 2012, op het standpunt gesteld dat de gebreken die naar voren zijn gekomen in het inspectierapport van de GGD niet zijn te herstellen gezien de lange handhavingshistorie, de vele gesprekken die door de GGD en verweerder met de leiding van KDB, waaronder eiseres, zijn gevoerd over de tekortkomingen, de niet-lerende houding en het feit dat een groot deel van de overtredingen op het gebied van pedagogische kwaliteit toegerekend kunnen worden aan professionele en persoonlijke competenties van eiseres. Verweerder heeft aanleiding gezien KDB een aanwijzing te geven, waarbij – voor zover hier van belang - als herstelmaatregelen zijn gesteld dat:

- eiseres niet meer als beroepskracht werkt;

- KDB een locatiemanager aanstelt die verantwoordelijk is voor de dagelijkse leiding, het leidinggeven aan de (pedagogisch) medewerkers en de bedrijfsvoering. Eiseres mag in geen geval een gezagsverhouding (in de zin van leiding geven en aansturen van medewerkers) meer hebben tot medewerkers en de nieuw aan te stellen locatiemanager. Eiseres dient zich te beperken tot haar rol als aandeelhoudster van KDB. Verweerder vindt het bovendien onwenselijk dat eiseres aanwezig is in het pand omdat er dan risico’s zijn op invloed op de kinderen en de medewerkers;

- de aan te stellen locatiemanager de overtredingen op domein 3, het beleid inzake veiligheid en gezondheid, en op domein 5, de beroepskracht-kind-ratio, binnen 14 dagen na zijn/haar eerste werkdag herstelt;

Ter overbrugging van de termijn om een locatiemanager aan te stellen, de planning aan te passen om aan de beroepskracht-kind-ratio te voldoen indien eiseres niet meer op de groepen mag worden ingezet en om zaken over te dragen, heeft verweerder de GGD verzocht om per direct tijdelijk dagelijks bij het kindercentrum aanwezig te zijn.

Verweerder heeft daarbij aangekondigd dat indien na afloop van de hersteltermijn blijkt dat de overtredingen niet zijn hersteld, KDB rekening moet houden met vervolgstappen, die kunnen bestaan uit een exploitatieverbod, het schrappen uit het Landelijk Register Kinderopvang en Peuterspeelzalen of een boete van ten hoogste
€ 45.000.

5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder aanvulling van de motivering en toevoeging van een voorwaarde/termijn aan de maatregel betreffende eiseres, het primaire besluit gehandhaafd.

6.1

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

6.2

Anders dan verweerder in het verweerschrift, is de rechtbank van oordeel dat eiseres in haar hoedanigheid als werkneemster van KDB een eigen rechtstreeks belang heeft bij het bestreden besluit. Daartoe is redengevend dat de mogelijkheid bestaat dat zij als gevolg van het besluit zal worden beperkt in haar carrièremogelijkheden op het gebied van kinderopvang in de gemeente Hoorn en, gelet op de berichtgeving over eiseres en de Blokkendoos, wellicht ook daarbuiten. Omdat zij aldus mogelijk zal worden geschaad in een aan het fundamentele recht op arbeid ontleend belang, mag ter bescherming daarvan toegang tot de rechter haar niet worden onthouden. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2341

6.3

De omstandigheid dat KDB inmiddels failliet is en de curator het door KDB tegen het bestreden besluit ingestelde beroep heeft ingetrokken doet aan het eigen, rechtstreekse belang van eiseres niet af. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres, ondanks het faillissement van KDB, (nog) een afdoende processueel belang bij de beoordeling van het bestreden besluit. Daartoe is redengevend dat niet op voorhand onaannemelijk is dat eiseres, zoals door haar is gesteld, als gevolg van verweerders besluitvorming reeds financiële schade heeft ondervonden en ook haar loopbaanperspectief als gevolg daarvan negatief is beïnvloed en zij verder ook schade heeft ondervonden door de aantasting van haar eer en goede naam.

7. De rechtbank stelt vast dat eiseres in haar beroepschrift heeft aangegeven dat zij zich niet kan verenigen met de aanwijzing voor zover daarbij is bepaald dat zij niet als beroepskracht en als leidinggevende mag optreden bij KDB. De beoordeling zal zich derhalve tot dit onderdeel van het besluit beperken.

8.1

Eiseres betoogt dat verweerder het besluit onzorgvuldig heeft voorbereid. Gebleken is immers dat het is gebaseerd op een rapport van de GGD, bij het opstellen waarvan de GGD zich niet heeft gehouden aan het eigen beleid/de eigen werkwijze.

8.2

Vaststaat dat het onderzoek niet is uitgevoerd conform de eigen standaardwerkwijze van de GGD, nu geen observaties hebben plaatsgevonden en er geen gesprekken en interviews met de (huidige) beroepskrachten en de houder hebben plaatsgevonden. Die omstandigheid maakt evenwel op zichzelf niet dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid. Voor dat oordeel bestaat eerst grond indien het onderzoek zoals dat is verricht onzorgvuldig was. Daarvan is geen sprake.

8.3

Nadat de GGD bij inspecties van andere kindercentra van meerdere oud-medewerkers signalen had ontvangen over misstanden bij de Blokkendoos, is besloten tot het actief verzamelen van informatie onder oud-medewerkers van de Blokkendoos. Drie oud-medewerkers hebben zich vervolgens uit eigen beweging bij de GGD gemeld met meldingen over de situatie bij de Blokkendoos en daarna heeft de GGD vijf oud-medewerkers gevraagd te verklaren over hun ervaringen bij de Blokkendoos. Op grond van de beschikbare informatie, waarbij tevens de lange handhavingsgeschiedenis is betrokken alsmede de omstandigheid dat in 2010 al door de pedagoog van de GGD was geconcludeerd dat sprake was van een wankel evenwicht in de pedagogische kwaliteit, had de GGD een voldoende beeld van de situatie bij het kindercentrum, welke als ernstig was te kwalificeren. Met verweerder is de rechtbank daarom van oordeel dat de GGD terecht heeft kunnen en mogen afzien van het uitvoeren van een nader onderzoek in de vorm van observaties en/of gesprekken met de huidige medewerkers of ouders. Nu voorts is gebleken dat onder meer eiseres in de gelegenheid is gesteld een zienswijze op het conceptrapport kenbaar te maken voordat het openbaar is gemaakt en aan verweerder is aangeboden, van welke gelegenheid zij bij brief van 26 maart 2012 ook gebruik heeft gemaakt, voldoet de besluitvorming ook in zoverre aan de in de Awb opgenomen zorgvuldigheidseisen en de eisen van hoor- en wederhoor.

9.1

Ten aanzien van het betoog van eiseres dat verweerder zich niet heeft mogen baseren op het onderzoeksrapport van de GGD omdat dit naar inhoud en totstandkoming onzorgvuldig is omdat gebruik is gemaakt van anonieme en niet verifieerbare verklaringen, overweegt de rechtbank als volgt.

9.2

De rechtbank volgt dit betoog niet en overweegt in dat verband allereerst dat, anders dan eiseres stelt, geen gebruik is gemaakt van anonieme verklaringen, maar van geanonimiseerde verklaringen. De GGD kent de identiteit van degenen die een verklaring hebben afgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich er voorts in de bezwaarfase (alsnog) afdoende van overtuigd dat de inhoud van het inspectierapport waarop hij zijn besluitvorming heeft gebaseerd, inzichtelijk, verifieerbaar en concludent is, door kennis te nemen van de verklaringen van de oud-medewerkers en de memo van de GGD waarin nader is uiteengezet hoe de verklaringen van de oud-medewerkers van de Blokkendoos tot stand zijn gekomen.

10. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de verklaringen van de oud-medewerkers die aan het rapport van de GGD ten grondslag liggen, waaronder verklaringen van zeven oud-medewerkers die aan het besluit ten grondslag hebben gelegen. De verklaring van het voormalig lid van de oudercommissie is niet overgelegd en de in het rapport aangehaalde achtste oud-medewerker is weliswaar door de GGD gehoord, maar deze verklaring is niet op schrift gesteld.

11.1

De rechtbank stelt vast dat de oud-medewerkers in hun verklaringen beweringen hebben gedaan over de wijze waarop – voor zover hier van belang – eiseres omging met de kinderen en medewerkers op het kindercentrum, waartoe zij ook concrete gedragingen hebben gesteld.

Eiseres heeft de meeste van de gedragingen al dan niet gemotiveerd betwist dan wel in een ander daglicht geplaatst dan wel aangegeven dat de voorvallen moeten worden bezien in het kader van het gevoerde pedagogische beleid.

11.2

De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de verklaringen van de oud-medewerkers over hetgeen zij hebben waargenomen. De afgelegde verklaringen, waarin vele, concrete gedragingen worden genoemd, zijn niet alleen zeer gedetailleerd en uitgebreid, maar zijn ook inhoudelijk consistent omdat zij op wezenlijke onderdelen op elkaar aansluiten. Voorts is van belang dat de oud-medewerkers als beroepskracht gedurende langere of kortere tijd in verschillende perioden met en onder leiding van eiseres op het kindercentrum hebben gewerkt en dat hier geen sprake is van incidentele observaties van toevallige passanten. Tenslotte kan in aanmerking worden genomen dat een aantal nagekomen meldingen de verklaringen van de oud-medewerkers in essentie hebben bevestigd.

12. Voornoemde verklaringen bieden naar het oordeel van de rechtbank voldoende steun voor de conclusie van verweerder dat de veilige en pedagogisch verantwoorde opvang van de kinderen in het geding was bij de aanwezigheid van eiseres op het kindercentrum. De aard en inhoud van de verklaringen bieden geen ruimte om eiseres te volgen in haar stelling dat een belangrijk deel van de gedragingen uitvloeisel is van verdedigbare pedagogische keuzen.

13. Aan de door eiseres ingebrachte verklaringen van ouders en huidige medewerkers heeft verweerder voorts geen doorslaggevende betekenis hoeven geven. Daartoe is allereerst van belang dat deze verklaringen op verzoek van eiseres zijn opgesteld, waarbij voor wat betreft de verklaring van de huidige werknemers niet (geheel) voorbij kan worden gegaan aan hun van eiseres afhankelijke positie. De ouders beschikken verder niet over een met de oud-medewerkers vergelijkbare kennis over de dagelijkse praktijk binnen het kindercentrum. Ook is gebleken dat een aantal ouders de ten faveure van eiseres afgelegde verklaring nadien weer hebben ingetrokken, terwijl er bij de GGD voorts ongevraagd nog een groot aantal meldingen is ontvangen die het standpunt van de GGD bevestigen.

14. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft verweerder op grond van artikel 1.65 van de Wkkp aan KDB een aanwijzing kunnen geven.

15. Eiseres kan niet worden gevolgd in haar stelling dat de aan KDB gegeven aanwijzing disproportioneel is. Daartoe overweegt de rechtbank dat de aanwijzing geen sluiting van het kindercentrum behelst, maar enkel als gevolg heeft dat eiseres bij de Blokkendoos niet langer als beroepskracht of leidinggevende werkzaam kan zijn. Daarbij geldt voorts dat aan de aanwijzing bij het bestreden besluit een termijn/voorwaarde verbonden welke de mogelijkheid open laat dat eiseres op enig moment weer bij de houder werkzaam kan zijn als beroepskracht of leidinggevende, namelijk indien en zodra zij op enig moment alsnog zal blijken te beschikken over de voor een beroepskracht en/of leidinggevende in de kinderopvang vereiste (pedagogische) kwaliteiten en professionele en persoonlijke competenties.

16. Het beroep is ongegrond.

17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. B. Klaus en
mr. M.M. Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 oktober 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.