Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 15/3232
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 oktober 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.S. Kikkert),
en
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder
(gemachtigde: drs. M.M. van Dongen).
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser de verplichting opgelegd zich te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn geschiktheid voor het besturen van motorvoertuigen en de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst.
Bij besluit van 22 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Op grond van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) doen, indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Op grond van artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid. Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling genomen.
1.2
Op grond van artikel 12, aanhef en onder c, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) komt betrokkene niet in aanmerking voor de educatieve maatregel alcohol en verkeer indien hij de afgelopen vijf jaar aan een educatieve maatregel alcohol en verkeer heeft deelgenomen.
Op grond van artikel 23, eerste lid, van de Regeling, zoals dat met ingang van 10 april 2015 luidt en voor zover van belang, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de wet indien:
(…);
b. bij betrokkene, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3‰;
(…);
e. betrokkene op grond van artikel 12 niet in aanmerking komt voor een educatieve maatregel alcohol en verkeer.
2. Verweerder heeft op 14 oktober 2014 een mededeling van de korpschef van de Politie Eenheid Noord-Holland ontvangen als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994. In voormelde mededeling is vermeld dat tegen eiser binnen vijf jaar tenminste twee keer proces-verbaal is opgemaakt op verdenking van overtreding van artikel 8, tweede, derde of vierde lid, van de Wvw 1994, te weten op 12 februari 2012 en 12 oktober 2014, waarbij bij hem een ademalcoholgehalte is geconstateerd van respectievelijk 380 µg/l en 620 µg/l. Verweerder heeft naar aanleiding hiervan het primaire besluit genomen.
3.1
Eiser betoogt in de eerste plaats dat artikel 23 van de Regeling onverbindend is. Hij voert hiertoe aan dat, gelet op de factoren die een rol spelen bij de beoordeling van de vraag of sprake is van alcoholmisbruik, bij iemand die recidiveert altijd tot de conclusie zal worden gekomen dat sprake is van alcoholmisbruik op basis waarvan het rijbewijs (voor onbepaalde tijd) ongeldig zal worden verklaard. Bij een recidivist is namelijk altijd sprake van voortdurend of herhaaldelijk gebruik van alcohol. Alcoholgebruik wordt op deze manier nagenoeg gelijk gesteld met alcoholmisbruik. Een zware maatregel als het opleggen van een alcoholslotprogramma (asp) waarbij een belangenafweging niet mogelijk was en waarbij het risico bestond dat personen onevenredig zwaar werden getroffen is hierdoor vervangen door een nog zwaardere maatregel, waarbij evenmin ruimte bestaat voor een belangenafweging. Bovendien zijn er hoge kosten aan het opgelegde onderzoek en aan een eventueel aan te vragen tweede onderzoek, waar eveneens logischerwijs de conclusie alcoholmisbruik uit zal komen, verbonden. Voor personen met een laag inkomen is het niet altijd mogelijk de opleggingskosten te betalen, zodat het opleggen van het onderzoek zeer verschillende gevolgen kan hebben. Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622 dat zij het asp, indien een persoon geen gebruik meer kan maken van het rijbewijs, niet evenredig heeft geacht, althans heeft geoordeeld dat het risico bestaat dat de maatregel in dat geval onevenredig zal uitwerken. Het per definitie afnemen van het rijbewijs is volgens eiser niet evenredig, althans het risico bestaat dat de maatregel onevenredig zal uitwerken, zonder dat verweerder daarmee rekening kan houden. Voorts had het alcoholslotprogramma een educatief element en dat heeft het thans opgelegde onderzoek niet. Een herhaling van de educatieve maatregel alcohol en verkeer (ema) was meer passend geweest. Er kan niet voor een zwaardere maatregel worden gekozen, omdat de lichtere maatregel onevenredig is.
3.2
In de Toelichting behorende bij de wijziging van de Regeling (Staatscourant 2015, nr. 10188) is, voor zover van belang, het volgende vermeld:
“Onderhavige wijziging van de Regeling (…) houdt verband met de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, waarbij artikel 17 van de Regeling onverbindend is verklaard. De wijziging strekt ertoe het CBR, in afwachting van verdere ontwikkelingen rond het asp, de bevoegdheid te geven om in die gevallen, waarin voorheen de verplichting werd opgelegd tot deelname aan het asp een ema op te leggen. Indien betrokkene in de periode van vijf jaar voorafgaand aan de beslissing al een ema opgelegd heeft gekregen, wordt geen ema, maar een geschiktheidsonderzoek opgelegd. (…)
“Onderhavige wijziging van de Regeling (…) houdt verband met de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, waarbij artikel 17 van de Regeling onverbindend is verklaard. De wijziging strekt ertoe het CBR, in afwachting van verdere ontwikkelingen rond het asp, de bevoegdheid te geven om in die gevallen, waarin voorheen de verplichting werd opgelegd tot deelname aan het asp een ema op te leggen. Indien betrokkene in de periode van vijf jaar voorafgaand aan de beslissing al een ema opgelegd heeft gekregen, wordt geen ema, maar een geschiktheidsonderzoek opgelegd. (…)
Door de uitspraak kan het CBR echter zonder onderhavige wijziging in de voorheen voor oplegging van het asp in aanmerking komende gevallen in het geheel geen maatregel meer opleggen. Dit is, vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid, een ongewenste situatie. Het doel van de vorderingsprocedure is immers het treffen van passende maatregelen in geval er twijfel is ontstaan aan de geschiktheid of rijvaardigheid van een rijbewijshouder, een en ander met het oog op de bevordering van de verkeersveiligheid. (…) Om toch snel met een oplossing te komen, is gekozen voor de onderhavige wijziging die erin voorziet dat het CBR in de gevallen waarin voorheen het asp werd opgelegd, een ema of, indien al eerder een ema was opgelegd, een onderzoek naar de geschiktheid kan opleggen. Deze aanpassing vindt plaats in afwachting van de uitkomsten van het lopende onderzoek naar de mogelijkheid van een stelsel waarbij een belangenafweging mogelijk wordt bij het opleggen van het asp. (…) Oplegging van een geschiktheidsonderzoek aan degenen aan wie al eerder een ema is opgelegd, en die zich daarna toch weer schuldig hebben gemaakt aan rijden onder invloed van alcohol, volgt dan uit de systematiek van de regelgeving (de naast hogere maatregel wordt dan opgelegd). De naast hogere maatregel is dan in dit geval het onderzoek naar de geschiktheid, omdat het asp niet meer kan worden opgelegd. Ook ten aanzien van de oplegging van een onderzoek naar de geschiktheid aan recidivisten geldt dat dit vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid van belang is voor zowel de nieuwe gevallen, als voor de personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het asp was aangehouden, omdat het niet de eerste keer is dat betrokkene heeft gereden onder invloed van alcohol. Op basis hiervan is het vermoeden gerechtvaardigd dat betrokkene niet langer beschikt over de vereiste geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen. Bovendien heeft hij hiermee blijk gegeven van een bij herhaling onjuiste houding ten aanzien van rijden onder invloed van alcohol. (…)”
3.3
Met zijn betoog dat bij een onderzoek bij recidivisten naar alcoholgebruik ten onrechte altijd tot de conclusie zal worden gekomen dat sprake is van alcoholmisbruik bestrijdt eiser in feite niet de verbindende kracht van artikel 23 van de Regeling, doch zet hij vraagtekens bij de DSM-IV-TR classificatie die door psychiaters wordt gehanteerd bij de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen als bedoeld in paragraaf 8.8 van de bijlage in samenhang bezien met artikel 2 van de Regeling eisen geschiktheid 2000.
Thans ligt slechts het besluit tot het opleggen van het onderzoek naar de rijgeschiktheid ter rechterlijke beoordeling voor en niet de resultaten van het (inmiddels) bij eiser verrichte onderzoek en de aspecten die (door de psychiater) op basis van de genoemde classificatie bij dat onderzoek zijn betrokken. Ook overigens volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1216, dat relevante, ondersteunende elementen nodig zijn voor de psychiatrische diagnose alcoholmisbruik in ruime zin. Het meer dan eens onder invloed van alcohol besturen van een motorrijtuig leidt, anders dan eiser heeft betoogd, volgens deze rechtspraak niet vanzelfsprekend tot het medisch oordeel misbruik van alcohol.
Thans ligt slechts het besluit tot het opleggen van het onderzoek naar de rijgeschiktheid ter rechterlijke beoordeling voor en niet de resultaten van het (inmiddels) bij eiser verrichte onderzoek en de aspecten die (door de psychiater) op basis van de genoemde classificatie bij dat onderzoek zijn betrokken. Ook overigens volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1216, dat relevante, ondersteunende elementen nodig zijn voor de psychiatrische diagnose alcoholmisbruik in ruime zin. Het meer dan eens onder invloed van alcohol besturen van een motorrijtuig leidt, anders dan eiser heeft betoogd, volgens deze rechtspraak niet vanzelfsprekend tot het medisch oordeel misbruik van alcohol.
3.4.1
Voor zover eiser heeft bedoeld te betogen dat de gevolgen van het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid zijn te vergelijken met die van het opleggen van het asp en artikel 23 van de gewijzigde Regeling om die reden onverbindend moet worden geacht, faalt dat betoog. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
3.4.2
De wijze waarop kosten in rekening worden gebracht bij het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid komt niet overeen met de wijze waarop bij het opleggen van een asp kosten in rekening worden gebracht. Bij het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid worden na de kosten van circa € 1.100,00 die verband houden met het initiële onderzoek in het ongunstigste geval één, drie en vijf jaar na het opleggen daarvan kosten in rekening gebracht in verband met een herkeuring. Anders dan eiser heeft betoogd is het, naar ter zitting is komen vast te staan, niet zo dat in dat geval drie keer een bedrag moet worden betaald dat gelijk is aan het bedrag dat voor het initiële onderzoek naar de rijgeschiktheid moest worden betaald, maar gaat het om een bedrag per keer van enkele honderden euro’s. Bovendien bestaat de kans dat betrokkene op enig moment weer geschikt wordt geacht voor het besturen van een motorvoertuig, zodat de kosten die verband houden met een herkeuring niet (langer) aan de orde zijn. De kosten van het asp bedragen over een periode van twee jaar ongeveer € 5.000,00.
Voorts is de rechtbank niet gebleken en heeft ook eiser niet aannemelijk gemaakt dat degenen aan wie de verplichting is opgelegd tot het meewerken aan het onderzoek naar de rijgeschiktheid, net als bij het opleggen van het asp, een substantieel hoger bedrag kwijt zijn dan waarvan de wetgever bij de totstandkoming van de Regeling is uitgegaan. Niet gezegd kan dan ook worden dat een aanmerkelijk deel van degenen aan wie de onderzoeksverplichting is opgelegd daaraan niet kan deelnemen omdat het de daaraan verbonden kosten niet kan opbrengen en derhalve met ongeldigverklaring van het rijbewijs wordt geconfronteerd. Bovendien dient degene aan wie een onderzoek naar de rijkgeschiktheid is opgelegd, in weerwil van degene aan wie een asp is opgelegd, niet over een eigen auto te beschikken om de maatregel ten uitvoer te kunnen leggen, hetgeen in de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 eveneens een relevant aspect vormde in de beoordeling van de evenredigheid van het asp. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid vanwege de daarmee gepaard gaande kosten dan wel vanwege het ontbreken van een eigen auto, net als in het geval van het opleggen van het asp, in een aanzienlijk aantal gevallen neerkomt op ongeldigverklaring van het rijbewijs.
3.4.3
De rechtbank overweegt verder dat het opleggen van het onderzoek naar de rijgeschiktheid, anders dan het asp en de ema, geen educatief karakter heeft. Zelfs als, zoals eiser heeft gesteld, zou moeten worden aangenomen dat het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid in een aanzienlijk aantal gevallen neerkomt op ongeldigverklaring van het rijbewijs, kan aldus in het geval van het opleggen van het onderzoek niet worden gezegd dat, net als bij het asp, het educatieve doel van de opgelegde maatregel niet kan worden bereikt, hetgeen in de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 bij de beoordeling van de evenredigheid van het asp een relevante overweging vormde.
3.5
Voor zover eiser heeft bedoeld te betogen dat de gevolgen van het opleggen van en of het deelnemen aan het onderzoek voor hem persoonlijk onevenredig (zullen) uitvallen, overweegt de rechtbank dat artikel 23, eerste lid, van de Regeling dwingendrechtelijk van aard is. Dit betekent dat verweerder gehouden is tot het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid indien aan de voorwaarden als genoemd in die bepaling is voldaan. Hierbij heeft verweerder geen ruimte om de persoonlijke omstandigheden van eiser, waaronder het gestelde belang dat hij heeft bij het bezit van zijn rijbewijs, te laten meewegen. Niet in geschil is en ook de rechtbank stelt vast dat aan de voorwaarden voor het opleggen van het onderzoek is voldaan.
3.6
De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
4.1
Eiser betoogt verder dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit in strijd is met het legaliteitsbeginsel als bedoeld in artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel, artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), het in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht neergelegde ne bis in idem beginsel en het in artikel 5:44 van de Awb neergelegde una via beginsel.
4.2
Op grond van vaste rechtspraak, waaronder recent nog de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1460, kan een onderzoek naar de rijgeschiktheid niet als een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM worden aangemerkt, en geldt dit evenzo voor een besluit tot schorsing van de geldigheid van het rijbewijs. Het betreft een bestuurlijke maatregel die erop is gericht de deelname aan een onderzoek naar de geschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig af te dwingen en strekt daarmee tot bevordering van de verkeersveiligheid. Hierbij is van belang geacht dat de kwalificatie die de wetgever aan de maatregel geeft, het met de maatregel beoogde doel, de aard en de zwaarte van de maatregel en het ontbreken van een punitief karakter ervan, maken dat de maatregel niet is aan te merken als een straf of een sanctie.
4.3
In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank, mede in het licht van het onder 3 overwogene, geen grond voor het oordeel dat het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid moet worden aangemerkt als een criminal charge. Het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid en het schorsen van een rijbewijs zijn, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen en anders dan eiser heeft betoogd, ook niet gelijk te stellen met een besluit waarbij eiser wordt verplicht aan een asp deel te nemen. De verwijzing naar het arrest Nilson van 13 december 2005, 73661/01 van het Europees Hof van de Rechten voor de Mens kan eiser daarnaast niet baten, omdat in die zaak een schorsing van de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene van achttien maanden aan de orde was en eiser niet heeft onderbouwd waarom zijn zaak daarmee is gelijk te stellen. Bovendien dateert dit arrest van ver voor voornoemde uitspraak van 6 mei 2015 van de Afdeling.
4.4
Dat eiser voor het feit van 12 februari 2012 strafrechtelijk is veroordeeld, brengt verder niet met zich dat verweerder in verband met het beginsel van ne bis in idem niet bevoegd was het bij het bestreden besluit gehandhaafde primaire besluit te nemen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2889, staat de strafrechtelijke procedure los van de bestuursrechtelijke maatregel die erop is gericht de ter bevordering van de verkeersveiligheid noodzakelijk geachte deelname aan een onderzoek naar de geschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig af te dwingen.
4.5
Omdat geen sprake is van een bestuurlijke sanctie volgt uit artikel 5:3 van de Awb dat artikel 5:4 van de Awb in dit geval toepassing mist.
4.6
Omdat, gelet op het bepaalde in artikel 5:40, eerste lid, van de Awb, geen sprake is van een bestuurlijke boete mist ook artikel 5:44, eerste lid, van de Awb toepassing.
4.7
Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel of een ander beginsel van behoorlijk bestuur is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. De rechtbank acht het, vanuit een oogpunt van de bevordering van de verkeersveiligheid, proportioneel dat de gewijzigde Regeling ook geldt voor gedragingen die zich voor het van kracht worden daarvan hebben voorgedaan. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiser ook voor het van kracht worden van de gewijzigde Regeling rekening diende te houden met het opgelegd krijgen van een maatregel, toen nog het asp. Het twee keer achter elkaar opleggen van een ema behoort, zoals volgt uit artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang bezien met artikel 12, aanhef en onder c, van de Regeling, daarnaast niet tot de mogelijkheden.
4.8
De betogen van eiser falen.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Slijkhuis, voorzitter, mr. W.B. Klaus en
mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.