Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 14/2135
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 januari 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. G. van Dam),
en
de staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. H.M. Dorhout).
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder op verzoek van eiser enkele (delen van) documenten die betrekking hebben op de strafzaak die bekend staat onder de naam ‘Klimopzaak’ openbaar gemaakt en voorts de openbaarmaking van enkele documenten geweigerd.
Bij besluit van 18 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Ten aanzien van enkele stukken heeft verweerder om geheimhouding verzocht als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Gelet op het bepaalde in artikel 13, tweede lid, van de Procesregeling bestuursrecht 2013 heeft de rechtbank gehandeld als ware dit verzoek om beperkte kennisneming ingewilligd.
Eiser heeft toestemming verleend aan de rechtbank om mede op grondslag van de geheim te houden stukken uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2014. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. In antwoord op het verzoek van eiser van 24 april 2013 heeft verweerder, voor zover hier relevant, geweigerd om de documenten genaamd ‘Bouwfraudefenomenen’ (document 1), ‘Bouwfenomenen OB + OVB’ (document 2) en het ‘Rapport Bouw 2004’ (document 3) openbaar te maken. Verweerder acht hiervoor redengevend dat in deze documenten strategische informatie is vervat en dat die door de opstellers van persoonlijk commentaar is voorzien ten behoeve van een tijdelijke, projectmatige controle van fiscaal oneigenlijk gedrag in de vastgoedsector. Volgens verweerder staan artikel 10, tweede lid, onder b en d, van de Wob aan openbaarmaking van de documenten 1 en 2 in de weg. Hierin wordt nauwkeurige informatie gegeven over de fiscale verschijningsvormen van oneigenlijk handelen in de vastgoedsector en worden aanwijzingen gegeven voor de ambtenaar die controles uitvoert over hoe deze oneigenlijke handelingen te detecteren zijn, welke aanwijzingen mede zijn gebaseerd op ervaringen van de opstellers van deze documenten. Openbaarmaking kan het financiële belang van de overheid schaden en de controlestrategie doorkruisen, doordat een juiste aanslagregeling en invordering door openbaarmaking in gevaar wordt gebracht. Belastingplichtigen zouden aan de hand van de informatie hun administratie op een zodanige manier kunnen aanpassen dat het belang van een effectieve controle en een juiste invordering op een onaanvaardbare wijze wordt geschaad. Volgens verweerder zijn de documenten 1 en 2 overigens inmiddels deels verouderd en valt niet in te zien dat openbaarmaking van die documenten het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. In de belangenafweging ten aanzien van deze documenten betrekt verweerder ook dat – hoewel eiser verzoekt om openbaarmaking van de letterlijke weergave van deze documenten – de in die documenten neergelegde informatie beschikbaar is voor publiek in het document ‘Praktijkhandreiking 1117: Risicoanalyse accountantscontrole vastgoed’. Document 3 is opgesteld met als doel de leden van de stuurgroep binnen de projectgroep informatie te verschaffen over de stand van zaken van het controleproject aan het einde van het jaar en is ook uitsluitend aan de stuurgroep gericht. Dit document kan daarom volgens verweerder worden aangemerkt als een document opgesteld ten behoeve van intern beraad.Openbaarmaking dient daarom, gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wob achterwege te blijven.
2. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob, voor zover hier relevant, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(...)
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
(…)
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
(…)
Artikel 11 van Pro de Wob luidt:
1.In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3.Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt.
4.In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
3. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder niet heeft onderbouwd waarom de economische of financiële belangen van de overheid in dit geval zwaarder wegen dan het belang dat is gediend met openbaarmaking. Bovendien staat dit in contrast met de opmerking van verweerder dat de documenten 1 en 2 deels zijn verouderd en als zodanig niet meer worden gebruikt, aldus eiser. Volgens eiser kunnen dan ook op zijn minst delen van deze documenten openbaar worden gemaakt. Voorts is volgens eiser niet relevant of en zo ja op welke wijze het publieke belang is gediend bij openbaarmaking van de documenten, zodat verweerder dit ten onrechte als een criterium heeft gehanteerd.
Voorts stelt eiser dat verweerder niet heeft onderbouwd dat het stukken ten behoeve van intern beraad betreffen. Voor alle drie de documenten stelt verweerder dat (al dan niet delen ervan) reeds in een andere vorm ter beschikking van het publiek staan, hetgeen volgens eiser met zich brengt dat, voor zover er al een intern karakter aan die documenten kan worden toegekend, dat inmiddels achterhaald is en in ieder geval delen van deze documenten openbaar kunnen worden gemaakt. Verweerder heeft volgens eiser verder niet onderbouwd dat de stukken persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De documenten zijn volgens verweerder opgesteld met het oog op het bereiken van een effectievere controleaanpak, hierbij kan volgens eiser niet langer sprake zijn van documenten waarin ook maar enige persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Daarnaast zijn delen uit de documenten verwerkt in de praktijkhandreiking voor de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants en in het Beheersverslag Belastingdienst 2004, zodat deze documenten een openbaar karakter hebben gekregen. De documenten gaan ook niet vooraf aan het opstellen van beleid, maar zijn beleidsstukken, zodat artikel 11, eerste lid, van de Wob niet van toepassing kan zijn volgens eiser. Verweerder heeft voorts niet per document onderzocht of over kan worden gegaan tot openbaarmaking van de documenten in een niet tot personen herleidbare vorm.
Voorts heeft eiser uitvoerig betoogt waarom de verwijzing van verweerder naar andere documentatie die wel voor publiek beschikbaar is onjuist is, niet relevant is – er is immers niet om die documentatie verzocht, maar om de in geding zijnde documenten – en dat bovendien niet controleerbaar is welke delen op welke manier in de voor publiek beschikbare documenten zijn opgenomen. Verweerder heeft het bestaan van de voor publiek beschikbare documenten dan ook ten onrechte betrokken in de belangenafweging, aldus eiser.
Tot slot stelt eiser dat verweerder ook nog artikel 10, tweede lid, onder e, van de Wob in het bestreden besluit heeft genoemd, maar dat er verder geen expliciet beroep op dit artikel is gedaan. Voor zover verweerder heeft gemeend een beroep te doen op dit artikel, stelt eiser dat verweerder geen belangen heeft geïnventariseerd, geen belangenafweging heeft gemaakt en voorts niet heeft onderzocht of de passages die geen betrekking hebben op personen wel openbaar kunnen worden gemaakt. Voor zover verweerder gemeend heeft een beroep te doen op artikel 67 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) stelt eiser dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat in de documenten fiscale gegevens staan die tot individuen zijn te herleiden en dat bovendien door verweerder gesteld wordt dat ‘fenomenen’ worden beschreven, zodat niet valt in te zien dat het om informatie gaat die herleidbaar zou zijn tot personen. Ook heeft verweerder nagelaten te onderzoeken of de informatie zou kunnen worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Ten aanzien van artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob heeft eiser gesteld dat niet valt in te zien hoe de openbaarmaking van drie verouderde documenten die al deels zijn verwerkt in openbare documenten betrekkingen tussen niet nader geduide staten negatief zou kunnen beïnvloeden.
4. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit, dat is genomen namens de directeur van de belastingdienst, onbevoegd is genomen. Dit bevoegdheidsgebrek heeft verweerder ter zitting hersteld met de brief van 10 december 2014 van de staatssecretaris van Financiën. Met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb wordt het bestreden besluit in stand gelaten.
5. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder vertrouwelijk overgelegde documenten.
6.1
Met betrekking tot de documenten 1 en 2 oordeelt de rechtbank als volgt. In het verweerschrift heeft verweerder nog gewezen op de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 27 mei 1986 (ECLI:NL:RVS:1986:AM9601). In deze uitspraak betrof het een door de FIOD opgesteld branche-onderzoeksrapport dat ervaringsgegevens en controletechnieken bevatte, die alle zodanig met elkaar verweven zijn dat een scheiding daartussen nauwelijks kan worden aangebracht. De Afdeling oordeelde dat de minister van Financiën zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat door openbaarmaking van dit rapport zowel de financiële belangen van de staat bij een optimale toepassing van de belastingwet als de belangen van inspectie, controle en toezicht door overheidsorganen geschaad zullen worden. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van een vergelijkbare situatie. Verweerder heeft terecht overwogen dat de documenten 1 en 2 informatie bevatten die inzicht geven in de controlestrategie en die anticiperend gedrag in de hand zouden kunnen werken. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang bij openbaarmaking van deze documenten niet opweegt tegen de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, onder b en d, van de Wob. Reeds hierom heeft verweerder de openbaarmaking van de documenten 1 en 2 kunnen weigeren.
6.2
Ten aanzien van document 3 is de rechtbank allereerst van oordeel dat het betoog van eiser dat verweerder niet heeft onderbouwd dat dit een stuk ten behoeve van intern beraad betreft feitelijk onjuist is, hetgeen volgt uit de weergave van het bestreden besluit onder rechtsoverweging 1. De rechtbank komt na kennisneming van het stuk tot de conclusie dat verweerder dit stuk terecht heeft aangemerkt als een document dat is opgesteld voor intern beraad. Nog afgezien van de vraag of de informatie in dit geval anders dan in tot personen herleidbare vorm openbaar kan worden gemaakt, acht de rechtbank het, gelet op de aard en inhoud van deze stukken niet onredelijk dat verweerder in dit geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid. Redengevend hiervoor is dat het document is doordrenkt van interne beraadslaging die nauw is verweven met strategische informatie en feiten.
7. Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Terwiel-Kuneman, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. M. Duin, leden, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.