Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 15/2045
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 februari 2016 in de zaak tussen
de besloten vennootschap Simadan Holding B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. A.H. Gaastra),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 augustus 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres, onder oplegging van een dwangsom, gelast om de overtreding van voorschrift W79 van de vergunning van 25 juli 2007, kenmerk B01/7738 DMB 2006, te beëindigen en beëindigd te houden door zodanige maatregelen te nemen dat de in het voorschrift opgenomen emissiegrenswaarden voor NOₓ en stof niet (meer) worden overschreden.
Bij besluit van 25 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 oktober 2015. Eiseres is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden J. de Heer, M. Touber en M.J. Nijssen.
Overwegingen
1. Eiseres drijft een inrichting waarbinnen onder meer organische reststromen worden verwerkt tot compost, biogas, bio-ethanol en biodiesel. Stoom vormt een essentieel onderdeel van de productie van biodiesel. Stoom wordt geproduceerd door twee stoomketels. De inrichting is in werking op grond van ten behoeve van eiseres bij besluiten van 25 juli 2007, 1 september 2010, 2 maart 2011 en 30 augustus 2012 onder voorschriften verleende omgevingsvergunningen.
2. Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e.
3. In voorschrift W79 van de omgevingsvergunning van 25 juli 2007 is, voor zover hier van belang, bepaald dat een stookinstallatie ten behoeve van het opwekken van stoom gestookt met puur plantaardige olie zodanig wordt gebruikt dat de emissie van:
(..)
NOₓ niet meer bedraagt dan 200 mg/m³
stof niet meer bedraagt dan 15 mg/m³.
4. Tijdens een controle op 2 april 2013 is door verweerder geconstateerd dat voorschrift W79 werd overtreden. Op 2 april 2013 betrof de gemeten emissie voor stof 141 mg/Nm³ en 146 mg/Nm³ en de gemeten emissie voor NOₓ 515 mg/Nm³ en 516 mg/Nm³.
Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres vervolgens, onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden door zodanige maatregelen te nemen dat de in het voorschrift opgenomen emissiegrenswaarden voor NOₓ en stof niet (meer) worden overschreden.
5. De rechtbank stelt vast dat in geschil is of ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overschrijding van de emissie-eisen van voorschrift W79 voor zover het NOx betreft. In haar beroepschrift heeft eiseres voorts betwist dat de emissie-eisen voor stof zijn overschreden.
6.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat voorschrift W79 niet op haar van toepassing is, omdat het alleen van toepassing is op het stoken met puur plantaardige olie en niet op het stoken met BHO (Bioheatingoil), waarvan in dit geval sprake is geweest. Om die reden kan dit voorschrift niet ten grondslag worden gelegd aan het handhavingsbesluit. Er is ook geen ander aan de vergunning verbonden voorschrift dat eisen stelt aan emissies bij het stoken van BHO. Van overtreding kan derhalve geen sprake zijn.
6.2
Ter zitting heeft verweerder aangegeven, hetgeen door eiseres ook is bevestigd, dat bij besluit van 2 maart 2011 aan eiseres een veranderingsvergunning is verleend omdat zij het binnen de inrichting ontstane BHO wilde toepassen in de stoomketels. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (zie onder meer de uitspraak van 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5751) gelden, voor zover de aard van de vergunning en de aard van de veranderingen zich daartegen niet verzetten, de voorschriften van de onderliggende (ook wel moeder-)vergunning ook voor de wijzigingen die nadien bij een veranderingsvergunning zijn vergund. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat de aard van de vergunning en de aard van de verandering zich ertegen verzetten dat voorschrift W79 van de onderliggende vergunning van 25 juli 2007 ook geldt voor de vergunning van 2 maart 2011 en derhalve op het verstoken van BHO. In dat verband is van belang dat in de aanvraag voor de veranderingsvergunning is aangegeven dat “het gebruik van de bio-olie bioheatingoil in de stoomketels [niet] leidt [..] tot grotere emissies dan conform voorschriften W76-W82 van de vigerende vergunning zijn vergund”. Deze aanvraag maakt deel uit van de vergunning, zoals ook in besluitonderdeel II van de veranderingsvergunning tot uitdrukking komt. De verwijzing van eiseres naar de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0765) maakt het voorgaande niet anders, nu het daarin niet gaat om een onderliggende vergunning en de daarop aangebrachte wijziging bij een veranderingsvergunning zoals hier aan de orde, maar om de discrepantie tussen hetgeen is bepaald in de voorschriften en de beschrijving in de considerans. Van dit laatste is in het onderhavige geval geen sprake. Het betoog van eiseres faalt derhalve zodat ook voor BHO van de emissiewaarden van voorschrift W79 moet worden uitgegaan.
7.1
Eiseres heeft ter zitting verder gesteld dat verweerder ten onrechte een andere eenheid gebruikt dan die in het vergunningsvoorschrift waarop hij zich beroept. In voorschrift W79 wordt de eenheid ter aanduiding van de emissiegrenswaarden immers uitgedrukt in mg/m³ (milligram per kubieke meter), terwijl verweerder uitgaat van meetgegevens die zijn uitgedrukt in mg/Nm³ (milligram per normaal kubieke meter).
7.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voorschrift W79 niet los van voorschrift W77 kan worden gelezen. In dit voorschrift zijn de emissie-eisen gegeven bij normaal kubieke meters, hetgeen betekent dat het volume van het rookgas wordt teruggerekend naar standaardcondities. Deze zijn 273 K voor temperatuur en 101,3 kPa voor druk, welke waarden dan ook in genoemd voorschrift zijn opgenomen.
7.3
De rechtbank volgt verweerder in diens standpunt. De omstandigheid derhalve dat in de besluitvorming, anders dan in voorschrift W79 een “N” is opgenomen in de aanduiding van de eenheid, betekent niet dat met beide aanduidingen niet dezelfde eenheid tot uitdrukking is gebracht, te weten de hoeveelheid milligram per normaal kubieke meter. Het betoog van eiseres slaagt niet.
8.1
Eiseres heeft ter zitting voorts gesteld dat de meetgegevens die verweerder aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, niet volledig zijn, nu daaruit niet blijkt welke brandstof op het moment van de metingen in de stoomketels werd verstookt.
8.2
Niet is duidelijk wat eiseres met haar stelling beoogt. Verweerder heeft er ter zitting op gewezen dat medewerkers van eiseres tijdens de metingen desgevraagd hebben verklaard dat er op dat moment onder representatieve bedrijfsomstandigheden werd gewerkt, zodat er vanuit is gegaan dat er (op dat moment) werd gestookt met brandstof die op grond van de aan eiseres verleende vergunningen was toegestaan. Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder daarvan dan ook uitgaan. De omstandigheid dat eiseres haar stelling eerst ter zitting naar voren heeft gebracht vormt te meer reden voor de rechtbank om daaraan te twijfelen. Voor zover eiseres met haar stelling ter zitting heeft willen betogen dat zij andere dan toegestane brandstof heeft verstookt tijdens de metingen, zou sprake zijn van een andere - althans hier niet aan de orde zijnde - overtreding van voor haar geldende vergunningen.
9.1
Eiseres stelt verder dat uit metingen van 2 juli 2014 blijkt dat de emissie van NOx, na optimalisatie van de branders, respectievelijk 198 mg/m³ (ketel 1) en 195 mg/m³ (ketel 2) bedroeg. Ten tijde van het primaire besluit was volgens haar dan ook geen sprake (meer) van een overtreding. Daarbij geldt, aldus eiseres, dat alleen voor metingen van verweerder geldt dat deze overeenkomstig de wettelijke voorwaarden moeten worden verricht. Eiseres hoeft alleen aannemelijk te maken dat zij de norm niet heeft overschreden, hetgeen zij heeft gedaan. Ook uit een meting verricht op 3 september 2014 blijkt dat zij inmiddels voldoet aan de emissie-eisen voor wat betreft NOₓ..
9.2
Op grond van artikel 3.7c, eerste lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling) bestaat een afzonderlijke meting als bedoeld in artikel 3.7b uit drie deelmetingen van ten minste vijftien minuten en ten hoogste dertig minuten.
Op grond van het tweede lid van artikel 3.7c wordt, indien geen van de deelmetingen, bedoeld in het eerste lid, de desbetreffende emissiegrenswaarde overschrijdt, aan die emissiegrenswaarde voldaan.
9.3
Anders dan eiseres en met verweerder is de rechtbank, gelijk de voorzieningenrechter van deze rechtbank in de uitspraak van 16 juli 2015 (ECLI:NL:RBNHO:2015:8216) heeft overwogen, van oordeel dat indien een door eiseres gedane meting niet voldoet aan de voor die meting geldende normen, aan die meting geen betekenis toekomt. Daartoe is redengevend dat het Activiteitenbesluit milieubeheer en de daarop gebaseerde Activiteitenregeling zich niet alleen richt tot verweerder, maar ook tot de drijver van de inrichting. Nu de meting van 2 juli 2014, naar tussen partijen ook niet in geschil is, niet heeft bestaan uit drie afzonderlijke metingen, kan met die meting niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.7c, tweede lid, van de Activiteitenregeling worden vastgesteld dat aan de emissiegrenswaarde wordt voldaan.
9.4
Ook de verwijzing door eiseres naar de meting van 3 september 2014 kan haar, gelijk de voorzieningenrechter heeft overwogen in de uitspraak van 16 juli 2015, niet baten. Tussen partijen is weliswaar niet in geschil dat bedoelde meting voldoet aan de in de Activiteitenregeling gestelde eisen en dat uit die meting blijkt dat op de datum van de meting werd voldaan aan de emissie-eisen voor wat betreft NOₓ, maar op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BG9768) betekent het enkele feit dat na het nemen van een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom aan de last wordt voldaan, niet dat het besluit in redelijkheid niet kan worden gehandhaafd bij het besluit op bezwaar. Bovendien werd bij de meting van 3 september 2014 nog steeds teveel stofemissie gemeten. Het betoog van eiseres faalt derhalve.
10. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overtreding van de in voorschrift W79 opgenomen emissie-eisen, zowel voor wat betreft stof als voor NOₓ. Verweerder was dan ook bevoegd jegens eiseres ter zake handhavend op te treden.
11. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
12. De rechtbank stelt vast, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, dat er geen sprake is van een concreet zich op legalisatie.
13.1
Eiseres betoogt dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had behoren af te zien. Zij heeft uit eigen beweging de nodige maatregelen getroffen en is bereid nog meer maatregelen te treffen om aan de normen te voldoen. Een handhavingsbesluit is niet nodig om haar ertoe te bewegen de emissie-uitstoot terug te brengen. Bovendien zou het moeten voldoen aan de opgelegde last met zich brengen dat eiseres al haar activiteiten, bestaande uit de productie van stoom en daarmee die van biodiesel, stil dient te leggen. Hierdoor kan zij onder meer geen contractuele verplichtingen meer nakomen. Zij zal dan daardoor (gevolg)schade lijden.
13.2
De rechtbank overweegt, gelijk de voorzieningenrechter heeft gedaan in de uitspraak van 16 juli 2015, dat de enkele omstandigheid dat degene aan wie een last onder dwangsom is opgelegd (zichtbaar) de bereidheid toont om aan een last te voldoen, op zichzelf geen grond vormt om van handhavend optreden af te zien. Een last onder dwangsom strekt er immers niet alleen toe een overtreding ongedaan te maken, maar ook om verdere overtreding te voorkomen.
13.3
De rechtbank overweegt verder dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9212, de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond vormt voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. Het betoog van eiseres faalt derhalve.
14.1
Eiseres betoogt verder dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort is. Zij stelt dat zij de door verweerder in het primaire besluit genoemde herstelmaatregelen niet binnen de gegeven termijn kan uitvoeren. Zij heeft aangegeven dat zij reeds sinds 2013 bezig is met een verbetertraject om ervoor te zorgen dat de emissie van stof en NOₓ zou worden teruggedrongen tot onder de geldende emissiegrenswaarden. Dit verbetertraject is neergelegd in een plan van aanpak. Eiseres heeft verweerder ook steeds op de hoogte gehouden van de voortgang van de maatregelen die zij aan het treffen was.
14.2
Verweerder betoogt dat de in de last opgenomen niet limitatieve lijst van herstelmaatregelen indicatief van aard is en dat eiseres zelf verantwoordelijk is om die maatregelen te nemen die zullen leiden tot een zodanige beperking van de emissies dat de grenswaarden in voorschrift W79 niet meer worden overschreden. Verweerder stelt in dat verband dat het in het belang van eiseres is om aanvullende maatregelen te treffen in de vorm van voor- en/of nageschakelde technieken waarmee zij het gebruik van BHO als brandstof kan voortzetten en daarmee verwerkings- en brandstofkosten kan besparen. Om te voldoen aan de last is het evenwel niet nodig om dergelijke vergaande maatregelen te treffen. De inzet van een standaardbrandstof al dan niet in combinatie met de huur van een stoomketel met geschikte branders volstaat. Eiseres is in het handhavingsbesluit immers niet opgedragen om een voor- of nageschakelde techniek te plaatsen. Aldus kan zij op (zeer) korte termijn en binnen de begunstigingstermijn aan de last voldoen.
14.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat
zij het doelvoorschrift, neergelegd in artikel W79, niet op zeer korte termijn en derhalve binnen de begunstigingstermijn zou kunnen naleven. Al sinds de meting in april 2013 was duidelijk dat niet aan de normen werd voldaan. Het plan van aanpak van Simadan van 27 augustus 2013 maakt duidelijk dat eiseres ook toen al voornemens was de emissieoverschrijdingen terug te dringen. Vanaf in elk geval de vooraankondiging van 14 mei 2014 was duidelijk dat verweerder voornemens was om tot handhaving over te gaan. De rechtbank is van mening dat de lengte van de begunstigingstermijn in dit licht moet worden bezien. De rechtbank komt derhalve tot de conclusie dat de begunstigingstermijn niet onredelijk kort is.
De rechtbank volgt verweerder voorts in de stelling dat de in de last genoemde herstelmaatregelen limitatief noch dwingend zijn geformuleerd. De omstandigheid dat eiseres ervoor heeft gekozen om ter reductie van de emissies van stof en NOₓ in te zetten op de ontwikkeling en plaatsing van Mahle-filter, het ontwerpen en op termijn realiseren van de nageschakelde technieken en het toepassen per 31 december 2015 van een tweetraps verbrandingstechniek en de omstandigheid dat zij door deze keuze niet binnen de begunstigingstermijn aan de opgelegde last kan voldoen, komt voor haar rekening en risico. Daarbij is van belang dat de op korte termijn door eiseres toe te passen maatregelen ter voldoening aan de grenswaarden in voorschrift W79, de door eiseres voorgestane maatregelen die (mogelijk) op lange(re) termijn voor afdoende reductie van stof en NOₓ zouden kunnen zorgen, niet in de weg staan.
15. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht handhavend opgetreden. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. van Velsen, voorzitter, en mr. I.M. Ludwig en
mr. S. Slijkhuis, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2016.
mr. S. Slijkhuis, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 februari 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.