ECLI:NL:RBNHO:2016:9132 - Rechtbank Noord-Holland - Openbaarheid van e-mailmeldingen over mogelijke uitbuitin...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Alkmaar

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 16/2795

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 oktober 2016 in de zaken tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. J.B. van Faassen),

De korpschef van politie, verweerder

(gemachtigden: mr. A.J. Buurma en J.S. de Jong).

Procesverloop

Bij besluit van 17 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiser op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) afgewezen.

Bij besluit van 13 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft op 15 september 2016 het beroep gevoegd behandeld met een ander beroep van eiser (HAA 16/348). Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigden.

Overwegingen

1.1

Eiser is exploitant/beheerder van een seksinrichting op [locatie] in Alkmaar.

1.2

Op 31 december 2015 heeft eiser verweerder om stukken verzocht die volgens hem inzicht geven in gevallen van misstanden in de prostitutiebranche, in het bijzonder misstanden die gesignaleerd zijn door gemeentelijke medewerkers. Daarbij heeft hij verwezen naar een citaat uit een brief van de burgemeester van Alkmaar dhr. P. Bruinooge van 3 maart 2011:
“Eind 2010 zijn onze baliemedewerkers getraind op het signaleren van melden van uitbuiting. Een dertigtal mededelingen binnen 3 maanden laat zien dat deze gemeentelijke medewerkers, die dagelijks contact hebben met bijvoorbeeld Oost-Europese migranten, in staat zijn om signalen van uitbuiting te herkennen”.

Eiser heeft zijn verzoek als volgt gespecificeerd:

1. De stukken waar de dertig binnengekomen meldingen schriftelijk in zijn verwerkt en welke onder meer inzicht verschaffen over de aard van de meldingen en de afkomst van de meldingen.

2. Documenten die verband houden met de behandeling van de dertig meldingen.

3. Schriftelijke stukken waaruit blijkt of de politie na het dertigtal meldingen nog meer meldingen heeft geregistreerd.

4. Notulen van vergaderingen dan wel besprekingen van politiefunctionarissen waarin de uitbuiting cq mensenhandel is besproken, dagjournaals, processen-verbaal van aangiften volgend op de meldingen.

5. Indien er aangiften zijn gedaan, dan ook documenten over bijvoorbeeld vervolging, sepot.

2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eiser afgewezen op de volgende gronden. De meldingen bevatten gegevens betreffende geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen die in het kader van de uitoefening van de politietaak zijn verwerkt. Deze politiegegevens worden beschermd door het regime van de Wet politiegegevens (Wpg) en kunnen niet met een beroep op de Wob worden geopenbaard. Dit geldt ook voor de informatie die is opgenomen in dagjournaals, processen-verbaal van aangifte en beslissingen over vervolging of sepot. De Wpg bevat een uitputtende regeling voor de verstrekking van politiegegevens, welke regeling voorrang heeft op de Wob. Eiser behoort niet tot de categorie van personen aan wie politiegegevens op grond van de Wpg mogen worden verstrekt, met uitzondering van de over hemzelf in de politiesystemen opgenomen gegevens. De gevraagde notulen van vergaderingen dan wel besprekingen van politiefunctionarissen waarin de uitbuiting c.q. mensenhandel is besproken kunnen niet worden verstrekt omdat verweerder deze documenten niet heeft.

In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd met een nadere toelichting. Het meldpunt is een e-mailadres bij de politie Noord-Holland Noord. Er bestond destijds een convenant “Aanpak mensenhandel gerelateerde bewoning huurwoningen” tussen diverse partners: de politie Noord-Holland Noord, de gemeente Alkmaar en de woningbouwvereniging Woonwaard. Dit convenant bestaat nog steeds, maar is inmiddels uitgebreid met andere woningbouwverenigingen. Er was afgesproken dat alle meldingen gestuurd zouden worden aan het e-mailadres NHO_mensenhandel@noord-holland.politie.nl. Het e-mailadres stond ook open voor andere partners, zowel intern als extern. De gevraagde meldingen (de e-mailberichten) bevatten grotendeels gegevens betreffende geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen. De e-mailberichten bevatten initialen, namen, geboortedata, contactgegevens, burgerservicenummers, informatie over nationaliteit, geslacht, taal, leeftijd, fysiologische kenmerken, geboorteplaats, burgerlijke staat, adresgegevens en data van in- en uitschrijving in de gemeentelijke basisadministratie. De e-mailberichten hebben betrekking op een specifieke groep personen, te weten Oost-Europese migranten ten aanzien van wie bij de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie in Alkmaar een vermoeden bestaat dat sprake zou kunnen zijn van uitbuiting in de sfeer van prostitutie. De groep personen waarop de e-mailberichten betrekking kunnen hebben, is daarmee beperkt. Als verhuurder van kamers in Alkmaar is eiser bekend met de specifieke groep personen op wie deze e-mailberichten betrekking hebben. Gezien het feit dat eiser zich dagelijks bevindt te midden van de beperkte groep personen op wie de e-mailberichten betrekking kunnen hebben, is hij dermate bekend met deze personen en de prostitutiebranche, dat niet uitgesloten is dat hij, gezien die kennis, de genoemde categorieën gegevens kan herleiden tot individuele personen. De gegevens zijn verwerkt in het kader van de uitoefening van de politietaak, namelijk het opsporen van uitbuiting en mensenhandel. Dat betekent dat de genoemde categorieën gegevens aangemerkt moeten worden als politiegegevens, waarvan openbaarmaking geweigerd wordt op grond van het gesloten verstrekkingsregime van de Wpg. Voor zover gegevens als politiegegevens in de zin van de Wpg moeten worden aangemerkt, is er geen plaats voor toepassing van de Wob op een verzoek om verstrekking van die gegevens. De e-mailberichten bevatten ook informatie die niet in een van de hierboven genoemde categorieën gegevens te plaatsen is. Ten aanzien van deze resterende informatie moet worden geoordeeld dat ofwel ondanks het anonimiseren van de genoemde categorieën persoonsgegevens deze informatie zo kenmerkend is voor een persoon dat eiser mogelijk in staat is om deze informatie te herleiden tot een individueel persoon, ofwel sprake is van gegevens die wanneer zij zelfstandig worden gelezen in het geheel geen informatie verschaffen. Ook ten aanzien van het beschikbaar stellen van een lijst waarin uitsluitend een datum en het onderwerp van het bericht genoemd wordt, is niet uit te sluiten dat eiser in staat zou zijn om een persoon te identificeren. Niet is immers uit te sluiten dat eiser zich de datum van een gebeurtenis waarbij een persoon die hij mogelijkerwijs kent betrokken was, kan herinneren. De conclusie is dat er zich in de dertig e-mailberichten geen informatie bevindt die in aanmerking komt om geopenbaard te worden op grond van de Wob.

6. Eiser stelt zich primair op het standpunt dat in het onderhavige geval de Wob wel degelijk van toepassing is. Zijn verzoek is onder meer gericht op het vaststellen van het daadwerkelijk bestaan van de meldingen en het meldpunt. Informatie over de personalia en andere kenmerken van de personen om wie het gaat is voor hem niet van belang. Eiser zal genoegen nemen met stukken dan wel samenvattingen waarin persoonlijke gegevens onleesbaar zijn gemaakt. Bovendien meent eiser dat verweerder informatie kan verstrekken in een niet tot een persoon herleidbare vorm. Eiser betwist dat het Wob-verzoek ziet op een specifieke groep personen. Het enkele feit dat het gaat om personen met dezelfde afkomst betekent nog niet dat deze groep specifiek is. Dit geldt des te meer wanneer persoonlijke gegevens achterwege gelaten worden. Eiser betwist verder dat hij in staat zou zijn personen te identificeren als een lijst met data van meldingen en de onderwerpen wordt verstrekt. Voorts acht eiser verweerders aanname dat ‘de resterende informatie’ zelfstandig in het geheel geen informatie verschaft niet nader onderbouwd.
Subsidiair stelt eiser zich op het standpunt dat openbaarmaking van de meldingen niet in het geheel op grond van de Wpg geweigerd kan worden. De informatie uit een politieonderzoek van meer algemene aard valt niet onder de Wpg maar onder de Wob. Eiser ziet niet in hoe ‘de resterende informatie’ ondanks anonimiseren zo kenmerkend zou zijn dat eiser dit zou kunnen herleiden tot een individueel persoon.

7. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

(…)

d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

(…)

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Ingevolge artikel 1 van Pro de Wpg wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

a. politiegegeven: elk persoonsgegeven dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt;

[…];

c. verwerken van politiegegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot politiegegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, vergelijken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van politiegegevens;

d. verstrekken van politiegegevens: het bekend maken of ter beschikking stellen van politiegegevens;

[…];

g. betrokkene: degene op wie een politiegegeven betrekking heeft;

[…].

m. persoonsgegeven, ontvanger en toestemming van de betrokkene: hetgeen daaronder wordt verstaan in de Wet bescherming persoonsgegevens;

[…]

Ingevolge artikel 3, eerste lid, worden politiegegevens slechts verwerkt voor zover dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens deze wet geformuleerde doeleinden.

Bij en krachtens de artikelen 16 tot en met 24 is bepaald aan welke personen politiegegevens moeten of mogen worden verstrekt.

Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

a. persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon;

[…]

8. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraak van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5104) volgt dat de Wpg een uitputtende regeling bevat voor de verstrekking van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van die wet. Voor zover gegevens als politiegegevens in de zin van die bepaling moeten worden aangemerkt, is er geen plaats voor toepassing van de Wob op een verzoek om verstrekking van die gegevens. Bij de beoordeling of gegevens als politiegegevens dienen te worden aangemerkt, is onder meer bepalend of die gegevens een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN8578), dient daarbij te worden beoordeeld of die gegevens alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor die persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Bij deze beoordeling mogen alle middelen worden betrokken waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door de verantwoordelijke dan wel enig ander persoon zijn in te zetten om die persoon te identificeren (Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 45-50).

9. De rechtbank heeft met toestemming van eiser kennisgenomen van de niet openbaar gemaakte stukken.

9.1

De rechtbank stelt vast dat deze stukken e-mailberichten zijn van baliemedewerkers van de gemeente aan het hiervoor genoemde meldpunt van de politie. Bij deze emailberichten kunnen vijf relevante elementen worden onderscheiden: de persoon van de afzender, de datum van het e-mailbericht, de datum van de in het bericht genoemde gebeurtenis, de personalia van de persoon die zich bij de gemeente heeft gemeld voor inschrijving en de omstandigheden die worden beschreven. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de datum van de gebeurtenis, de personalia van de persoon die zich bij de gemeente heeft gemeld voor inschrijving en de omstandigheden die worden beschreven politiegegevens zijn in de zin van de Wpg, aangezien die gegevens geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen betreffen. Deze gegevens heeft verweerder op goede gronden niet openbaar gemaakt.

9.2

De gegevens van de afzenders zijn naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als politiegegevens in de zin van de Wpg. De rechtbank volgt verweerder wel in zijn subsidiaire standpunt ter zitting dat deze gegevens geweigerd behoren te worden op grond van artikel 10 lid Pro 2, onder e van de Wob omdat het belang van openbaarmaking van deze gegevens niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de afzenders, namelijk de baliemedewerkers van de gemeente.

9.3

Resten nog de data van de e-mailberichten. De rechtbank is van oordeel dat deze gegevens niet onder de gehanteerde weigeringsgrond vallen. Niet gezegd kan worden dat openbaarmaking van deze gegevens zinledig zou zijn nu eiser met dit Wob-verzoek beoogt na te gaan of die dertig meldingen ook daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Eiser heeft dit ter zitting uitdrukkelijk bevestigd. Mede gelet op het tijdsverloop volgt de rechtbank verweerder niet in zijn betoog dat openbaarmaking van deze gegevens ertoe zou kunnen leiden dat eiser in staat zou zijn om een persoon te identificeren. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder deze gegevens alsnog openbaar dient te maken.

10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de Wob. Deze uitspraak komt in de plaats van het vernietigde besluit. De rechtbank draagt verweerder op om de data van de e-mailberichten aan eiser openbaar te maken.

11. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 496,-; wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;

- draagt verweerder op de data van de e-mailberichten aan eiser bekend te maken;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten en draagt verweerder op € 992,- aan eiser te betalen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. L. Beijen, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Pirs, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 oktober 2016.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.