Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/4395
uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 november 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker 1] e.a., te [woonplaats] , verzoekers
(gemachtigde: mr. L.C.A.C. Hoogewerf),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder
(gemachtigden: mr. M.E. Biezenaar en mr. A. Paternotte).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Elan Wonen, te Haarlem, (gemachtigde: mr. M.A. Grapperhaus).
Stichting Elan Wonen, te Haarlem, (gemachtigde: mr. M.A. Grapperhaus).
Procesverloop
Bij besluit van 26 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 160 tijdelijke woningen en vier cultureel-maatschappelijk ruimtes op het perceel ten noordwesten van het Delftplein te Haarlem.
Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2016. Verzoekers [verzoeker 1] , [verzoeker 2] , [verzoeker 3] en [verzoeker 4] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door zijn gemachtigden. Derde-partij is vertegenwoordigd door [naam 4] , bijgestaan door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter. Dit betekent dat de rechtbank in een (eventuele) beroepsprocedure niet verplicht is om dit oordeel te volgen.
2.1.
Op 3 augustus 2016 heeft derde-partij een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van 160 tijdelijke woningen (tachtig woningen voor sociale woningbouw en tachtig woningen voor statushouders) en vier cultureel-maatschappelijke ruimtes. De woningen worden gebouwd voor een periode van tien jaar op het perceel ten noordwesten van het Delftplein te Haarlem (het perceel). Het perceel ligt in de wijk Delftwijk in het noordelijke deel van Haarlem-Noord. De wijk ligt ingeklemd tussen de Rijkstraatweg en de Westelijke Randweg . Aan de westkant ligt de A208, die de Westelijke Randweg verbindt met de A9/A22.
2.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Verzoekers wonen vlakbij het perceel en hebben daar zicht op. Zij zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en hebben daartegen bezwaar gemaakt bij verweerder. Omdat derde-partij heeft aangegeven te gaan beginnen met de bouw van de woningen, hebben verzoekers een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
3. Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), jo. artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Een overzicht van de toepasselijke wet- en regelgeving staat op pagina 8 van deze uitspraak.
4. Voor het perceel geldt de op 26 mei 2016 vastgestelde beheersverordening “ Delftplein ”. Dat het project in strijd is met de geldende bestemmingen “plantsoen”, “weg”, “water” en “sportterrein” is geen twistpunt tussen partijen.
Gronden van het verzoek
Onzorgvuldige besluitvorming
5.1.
Verzoekers voelen zich niet serieus genomen door verweerder. Verweerder heeft vanaf november 2015 aan de klankbordgroep voorgehouden dat er tachtig woningen zouden worden gebouwd. In juni 2016 vertelde de wethouder opeens dat dit er 160 woningen zouden gaan worden. Voor verzoekers is niet duidelijk welke belangen hierbij een rol hebben gespeeld. Het lijkt er op dat voor tijdelijke bouw van de woningen is gekozen zodat de omgevingsvergunning met een eenvoudige procedure kon worden verleend. Verzoekers begrijpen ook niet waarom niet voor een andere locatie is gekozen.
5.2.
Verweerder geeft aan dat hij twee belangrijke maatschappelijke taken op woninggebied heeft. De gemeente Haarlem dient in 2016 en 2017 honderden statushouders te voorzien van woonruimte. Daarnaast moet hij zorgen dat de lange wachtlijst die nu al bestaat voor reguliere sociale huurwoningen korter wordt. Er is gekozen om 160 woningen te bouwen, omdat er anders te weinig sociale huurwoningen beschikbaar zijn. Verweerder heeft het besluit zorgvuldig genomen en zich niet laten leiden door de financiële belangen van derde-partij.
5.3.1
De voorzieningenrechter begrijpt dat verzoekers onaangenaam verrast waren toen zij in juni 2016 hoorde dat er tweemaal zoveel woningen zouden worden gebouwd dan verweerder hen aanvankelijk had voorgehouden. Niettemin kan verweerder niet de mogelijkheid worden ontzegd om bij gewijzigde inzichten projecten aan te passen. Het ligt dan op de weg van verweerder om hierover (extra) goed te communiceren en inspraak juist ten aanzien van de wijzigingen goed vorm te geven. Mogelijk dat –achteraf bezien- verweerder hier actiever had kunnen of moeten optreden, maar de voorzieningenrechter is van oordeel dat niet gebleken is dat verweerder hier zodanig laakbaar heeft gehandeld dat daarmee de rechtmatigheid van de besluitvorming in het geding is. Met andere woorden, het optreden van verweerder in het traject van de primaire besluitvorming verdient wellicht niet de schoonheidsprijs, maar dat leidt nog niet tot een besluit dat vernietigd moet worden wegens onzorgvuldigheid.
5.3.2
De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat verweerder ter zitting voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom voor de onderhavige locatie is gekozen en niet voor drie andere locaties. Overigens kan slechts onder zeer bijzondere omstandigheden het bestaan van alternatieve locaties leiden tot aantasting van het besluit.
5.3.3
Dat uitsluitend voor tijdelijke woningen is gekozen om daarmee het besluitvormingsproces te vereenvoudigen is, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, niet aannemelijk geworden, te minder nu de te plaatsen woonunits tweedehands units zijn met een beperkte levensduur. Verder is onweersproken door verweerder gesteld dat er, gezien de wachtlijsten, grote behoefte is aan sociale woningbouw. Daarmee is het belang van het project genoegzaam gebleken.
5.3.4
Op grond van de overwegingen in 5.3.1 tot en met 5.3.3 is de voorzieningenrechter van oordeel dat van onzorgvuldige besluitvorming niet is gebleken.
Verkeerde procedure gevoerd?
6.1.1
Verzoekers stellen zich op het standpunt dat verweerder bij het verlenen van de omgevingsvergunning de verkeerde voorbereidingsprocedure heeft gevoerd: Verweerder heeft de reguliere procedure gevoerd, maar had de uitgebreide procedure moeten volgen. Verzoekers stellen dat het project is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D11 van het Besluit milieueffectrapportage. Daarom kan artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor in dit geval niet worden toegepast. Verweerder had volgens verzoekers de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder 3, van de Wabo moeten volgen.
6.1.2
Verzoekers voeren verder aan dat er nog een reden is waarom de uitgebreide procedure had moeten worden gevolgd: er is geen sprake van een tijdelijk project als bedoeld in artikel 4, onderdeel 11 van bijlage II bij het Bor. Uit de omgevingsvergunning blijkt op geen enkele wijze dat de woningen na tien jaar daadwerkelijk kunnen en zullen worden verwijderd en of dit zonder onomkeerbare gevolgen mogelijk is. Eerder volgt uit de omgevingsvergunning dat het de intentie van verweerder is om de woningen voor een periode van vijftien jaar te plaatsen.
6.2.1
Allereerst de vraag of het project is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject. De voorzieningenrechter is, net als verweerder, van oordeel dat dit niet het geval is. De voorzieningenrechter wijst op de geschiedenis van totstandkoming van onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (nota van toelichting, blz. 51, Stb. 2011, 102). Hieruit volgt dat het bij een stedelijk ontwikkelingsproject kan gaan om bouwprojecten als woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie daarvan. Wat "stedelijke ontwikkeling" inhoudt kan van regio tot regio verschillen. Van belang hierbij is of er per saldo
aanzienlijkenegatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn.
aanzienlijkenegatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn.
De locatie van het project ligt in een geïsoleerde ruimte, ingesloten door een aantal drukke wegen. Uit de ruimtelijke onderbouwing die verweerder heeft laten opstellen, blijkt niet dat het uitvoeren van het project aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu heeft. Er zijn geen beschermde flora- en fauna in het gebied aangetroffen. Er worden ongeveer tien kleine bomen gekapt maar hiervoor is geen kapvergunning voor nodig. Gelet op al deze omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet kan worden gesproken van een stedelijk ontwikkelingsproject.
6.2.2
Voor wat betreft de vraag of het hier gaat om een tijdelijk project, is met name van belang of het feitelijk mogelijk is de vergunning voor 160 woningen zonder onomkeerbare gevolgen te beëindigen. In dit geval gaat het stapelen van tijdelijke woonunits die op eenvoudige wijze kunnen worden gemonteerd en gedemonteerd. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat plaatsing hiervan niet leidt tot onomkeerbare gevolgen. De omstandigheid dat verweerder voornemens is om via de daartoe geëigende procedures het ertoe te leiden dat de woonunits in totaal vijftien jaar kunnen blijven staan, is geen omstandigheid die maakt dat het project op dit moment niet als een tijdelijk project moet worden aangemerkt. Het gaat hier immers om een voornemen dat nog niet gerealiseerd is en waarvan ook nog niet vast staat dat het gerealiseerd gaat worden.
6.2.3
De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat het tijdelijke karakter van de vergunning genoegzaam blijkt uit de vergunning zelf (pagina 1, eerste en derde alinea van de omgevingsvergunning) en uit de bij de omgevingsvergunning behorende bijlagen.
6.2.4
De voorzieningenrechter is al met al van oordeel, anders dan verzoekers, dat verweerder terecht de reguliere procedure heeft gevoerd in plaats van de uitgebreide procedure.
Economische uitvoerbaarheid
7. Ter zitting hebben verzoekers verklaard dat zij het met verweerder eens zijn dat artikel 3.1.6. van het Besluit ruimtelijk ordening niet van toepassing is als de omgevingsvergunning is verleend met toepassing van de reguliere procedure. Zoals volgt uit rechtsoverweging 6.2 heeft verweerder terecht de reguliere procedure gevolgd. De vraag of het project economisch uitvoerbaar is, is derhalve voor afgifte van deze omgevingsvergunning niet relevant.
Maatschappelijke draagvlak
8.1.
Verzoekers stellen dat er geen draagvlak bestaat onder de omwonenden van het perceel. Dit blijkt uit het aantal insprekers bij de gemeente over de voorgenomen plannen en de oprichting van het [actiecomité] Ook zijn er veel handtekeningen verzameld van bewoners die tegen het bouwplan zijn. Aan de klankbordgroep zijn in eerste instantie andere plannen voorgelegd. Verweerder kan daarom niet stellen dat met input van de klankbordgroep voor de huidige locatie is gekozen.
8.2.
Verweerder wijst er op dat de omwonenden op een aantal informatiebijeenkomsten over het project zijn geïnformeerd. Tijdens deze bijeenkomsten is stilgestaan bij diverse opmerkingen van buurtbewoners. Er zal tijdens de voorbereiding en uitvoering van het project contact worden onderhouden met de klankbordgroep en de nodige informatie zal worden verstrekt. Op 11 november 2015 en 11 maart 2016 zijn brieven verzonden aan omwonenden om hen te informeren over het project. De klankbordgroep is bijeen gekomen op 22 februari 2016, 6 juni 2016, 5 juli 2016 en 19 september 2016. Verweerder stelt dat hij heeft geluisterd naar de belangen van omwonenden. Hij heeft ervoor gekozen om het maatschappelijk belang van het slagen van dit project te laten prevaleren boven de belangen van omwonenden.
8.3.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder heeft geprobeerd om draagvlak te creëren. Dat verweerder er kennelijk niet in is geslaagd alle bewoners te overtuigen van het belang van het project, betekent niet dat verweerder de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen. Uit de wet volgt niet dat een eenduidig en objectief breed draagvlak van direct omwonenden is vereist voordat een omgevingsvergunning kan worden verleend. Verweerder, maar ook organen als de gemeenteraad, hebben als taak niet alleen naar de belangen van de direct-omwonenden te kijken, maar dit breder te trekken en ook mee te nemen en te wegen de belangen van de gemeente en haar inwoners als geheel. Individuele bewoners kunnen daar wel invloed op uitoefenen, maar in het systeem van lokale democratie zoals wij dat in Nederland kennen, is deze invloed hoofdzakelijk van indirecte aard. Als inwoners van een gemeente niet gelukkig zijn met de wijze waarop verweerder de gemeente bestuurd, dan kunnen zij daar via verkiezingen invloed op uitoefenen. Natuurlijk zal iedere verstandige gemeente goed luisteren naar direct betrokken buurtbewoners, maar als puntje bij paaltje komt, bestaat er op zich zelf bezien geen verplichting voor de gemeente om de wensen van de direct omwonenden te volgen. Dat er wellicht onvoldoende draagvlak bij omwonenden bestaat voor het bouwproject is daarom op zich zelf bezien geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Parkeernormen
9.1.
Verzoekers stellen dat verweerder een onjuiste parkeernorm heeft gehanteerd. Uit de Beleidsregels parkeernormen 2015 van de gemeente Haarlem blijkt volgens verzoekers dat een norm van 1,3 moet worden gehanteerd in plaats van 1,2. Ook zijn verzoekers het niet eens met de parkeernorm die verweerder heeft gebruikt voor statushouders. De vergelijking met begeleid wonen gaat volgens verzoekers niet op, omdat statushouders geen hulpbehoevende personen zijn die zelf geen voertuig kunnen besturen. Een parkeernorm vergelijkbaar met de norm voor sociale woningbouw lijkt verzoekers reëler. Voor de parkeerruimte van de cultuur-maatschappelijke ruimtes geldt dat er drie parkeerplaatsen moeten worden aangelegd en niet twee. Verzoekers stellen dat het zeer de vraag is of de voorgeschreven aantallen parkeerplaatsen daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd. Verweerder zal beginnen met het aanleggen van tachtig parkeerplaatsen, omdat de verwachting is dat het parkeerterrein niet vol zal staan. Na een jaar zal verweerder gaan evalueren of het gerealiseerde aantal parkeerplaatsen voldoende is. Verzoekers hebben weinig vertrouwen in deze aanpak. Ook wordt niet voldaan aan artikel 2.5.20 van de Bouwverordening van de gemeente Haarlem, omdat de benodigde parkeergelegenheid niet kan worden gerealiseerd op eigen terrein.
9.2.
Verweerder is van mening dat wel wordt voldaan aan de parkeernorm. Voor statushouders is geen normering opgenomen in de parkeertabel. Gelet op de achtergrond van statushouders (taalachterstand, laag inkomen, vaak geen geldige rijbewijs) gaat verweerder ervan uit dat een lage parkeernorm van 0,3 kan worden gebruikt. Voor de gemeenschappelijke ruimten heeft verweerder de uitkomst van het aantal benodigde parkeerplaatsen naar beneden afgerond. Verweerder heeft naar het project in zijn geheel gekeken en heeft, juist naar aanleiding van zorgen van omwonenden dat te veel groen verdwijnt, besloten om het aanleggen van de parkeerplaatsen gefaseerd te laten verlopen. Eerst zal worden bezien of niet kan worden volstaan met tachtig parkeerplaatsen. Als na oplevering van de woningen blijkt dat dit niet voldoende is, dan worden er meer parkeerplaatsen aangelegd. Wat betreft de door verzoekers gestelde parkeeroverlast geeft verweerder aan dat bij de gemeente Velsen het parkeer(druk)onderzoek uit 2014 is opgevraagd. Hieruit blijkt niet dat er een hoge parkeerdruk is. Er zijn verweerder geen omstandigheden bekend waardoor hij niet meer van dit onderzoek kan uitgaan.
9.3.
Dat verweerder de parkeerplaatsen gefaseerd wil aanleggen om te voorkomen dat er onnodig groen wordt verwijderd, acht de voorzieningenrechter niet onbegrijpelijk. Wel van belang is, zoals ook op de zitting is besproken, dat partijen samen afspraken maken over het monitoren van de parkeerdruk en het met elkaar bespreken van de resultaten hiervan. De voorzieningenrechter geeft verweerder in overweging zo nodig deze afspraken in de beslissing op bezwaar op te nemen. Dat er kennelijk nog geen concrete afspraken over de monitoring zijn gemaakt en dat er nog onduidelijkheid tussen partijen bestaat over de juiste parkeernorm, zijn geen redenen om een voorlopige voorziening te treffen. Het besluitvormingstraject is nog niet afgerond en de voorzieningenrechter heeft op voorhand geen reden te twijfelen dat een bevredigende oplossing zal worden gevonden. In dat verband is van belang dat ruimte aanwezig is om extra parkeergelegenheid te creëren, en dat onder omstandigheden kan worden afgeweken van parkeernormen en van de eis dat parkeergelegenheid moet worden gerealiseerd op eigen grond.
Aantasting van woon- en leefklimaat
10.1.
Verzoekers vrezen een onevenredige aantasting van hun woon- en leefklimaat als er 160 woningen in de directe nabijheid van hun woningen worden gebouwd. Hun woningen staan in een open en groene omgeving met laagbouw. Door de massale hoogbouw van vier lagen wordt het karakter van de omgeving aangetast. Zij wijzen erop dat het gaat om zeer kleine woningen zonder buitenruimte. Er bestaat voorts vrees voor een toename van geluidsoverlast. Er is ook geen onderzoek gedaan naar de gevolgen die de toename van het aantal verkeersbewegingen met zich meebrengt voor verzoekers.
10.2.
De voorzieningenrechter heeft zonder meer begrip voor de zorgen van omwonenden. Deze zorgen zijn reëel, concreet en verdienen aandacht van verweerder en de Stichting Elan. Anderzijds heeft verweerder duidelijk kunnen maken welke belangen zijn gemoeid met het realiseren van dit bouwproject. Belangen die zien op de mogelijkheden van mensen om een betaalbare woning te krijgen in Haarlem. Dat het hierbij zou gaan om niet-volwaardige woningen is weliswaar door verzoekers gesteld maar niet aannemelijk geworden. Besluitvorming bij de afgifte van omgevingsvergunningen moet de rechter terughoudend toetsen (zie ook rechtsoverweging 8). Het is immers in de eerste plaats verweerder die volgens de wet hier de afwegingen moet maken. Alleen als verweerder hierbij (grote) fouten maakt of een afweging maakt die onbegrijpelijk is, kan de rechter ingrijpen. De voorzieningenrechter acht verweerders keuze om alles bij elkaar genomen het belang van het creëren van meer sociale huurwoningen zwaarder te laten wegen dan de belangen van verzoekers, niet onbegrijpelijk. Ook is niet gebleken dat plaatsing van de 160 woningen zal leiden tot voor omwonenden onaanvaardbare overlast of verkeersgevaarlijke situaties. Dit neemt niet weg dat verweerder ook tijdens en na de bouw van de woningen de belangen van omwonenden in het oog moet houden. Om een leefbaar woonklimaat voor een ieder te behouden is het essentieel dat partijen met elkaar in gesprek blijven.
Eindconclusie
11. De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen aanleiding bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek wordt afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. de Valk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. Dittmer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 november 2016.
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Wet- en regelgeving
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, voor zover van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid, onder a, geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening (…)
1° (…)
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3° indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Op grond van artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Op grond van artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken in aanmerking ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Ingevolge artikel 5, zesde lid van bijlage II bij het Bor is artikel 4, onderdelen 9 en 11, niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
Onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage heeft betrekking op de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.