ECLI:NL:RBNHO:2017:10786 - Rechtbank Noord-Holland - Subsidieplafond in regeling museale instellingen is algem...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 16/4057

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2017 in de zaak tussen

Stichting tot Beheer en Instandhouding van Teylers Museum, te Haarlem, eiseres

(gemachtigde: mr. M.F.A. Dankbaar),

de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder

(gemachtigde: mr. A.K. van den Berg).

Procesverloop

Bij besluit van 20 maart 2016 heeft verweerder de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiering museale instellingen van 5 januari 2016 gewijzigd en – voor zover hier van belang – in artikel 3.4 bepaald dat voor het Teylers Museum jaarlijks ten hoogste een bedrag van € 1.700.888,00 beschikbaar is voor de uitvoering van de wettelijke taak van eiseres.

Bij besluit van 26 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 2 november 2017 heeft de rechtbank partijen geïnformeerd over vragen die de rechtbank op de zitting aan de orde zal stellen.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2017. Namens eiseres zijn verschenen drs. [naam 1] , directeur en [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde,
mr. A.K. van der Berg en door P. Aben, beiden werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

Overwegingen

1. Op 1 januari 2016 is de Erfgoedwet (Ew) in werking getreden. Hiermee is een nieuw museaal stelsel ingevoerd waarbij – voor zover hier van belang – verweerder instellingen voor onbepaalde tijd belast met de zorg voor het beheer van museale cultuurgoederen en hiervoor jaarlijks subsidie verstrekt.

2. Verweerder heeft bij besluit van 16 maart 2016 eiseres ingevolge artikel 2.8 van de Ew voor onbepaalde tijd belast met de zorg voor het beheer van museale cultuurgoederen. Verweerder heeft hierbij bepaald dat eiseres, met oog op de uitvoering van deze wettelijke taak, een planmatig beleid dient te voeren voor het beheer van de cultuurgoederen. Op de uitvoering van de taak zijn de artikelen in hoofdstuk 2 van de Ew van toepassing evenals de nadere regels die verweerder gelet op de artikelen 2.7, 2.10, tweede lid en 7.7 van de Ew heeft opgenomen in de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiering museale instellingen (hierna: de Regeling).

3. Bij besluit van 20 maart 2016, gepubliceerd in de Staatscourant op 31 maart 2016 (Stcrt. 2016, nr. 16041) heeft verweerder de Regeling gewijzigd in die zin dat in artikel 3.4 van de Regeling – welk artikel bij vaststelling van de Regeling was gereserveerd – afzonderlijke subsidieplafonds zijn vastgesteld voor 29, met een wettelijke taak belaste, museale instellingen. Voor eiseres is het subsidieplafond vastgesteld op een jaarlijks bedrag van ten hoogste
€ 1.700.888,00.

4. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit waarbij de Regeling is gewijzigd, voor zover dit betreft het voor haar vastgestelde subsidieplafond. Eiseres kan zich niet verenigen met de hoogte van het subsidieplafond. Zij stelt dat dit bedrag onvoldoende is om haar wettelijke taak uit te voeren. Zij voert aan dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de specifieke omstandigheden en feiten die gelden ten aanzien van Teylers Museum. Er kan dan ook niet gesproken worden van een gelijke behandeling ten opzichte van andere (rijks)musea. Zij verwijt verweerder inconsistent beleid en bestuur.

Verweerder heeft de bezwaren van eiseres inhoudelijk behandeld en deze bezwaren vervolgens ongegrond verklaard en het besluit van 20 maart 2016 in stand gelaten.

5. De rechtbank zal allereerst ambtshalve beoordelen of het besluit van 20 maart 2016 tot wijziging van de Regeling vatbaar is voor bezwaar en beroep. Ter beoordeling ligt voor de vraag of het besluit een algemeen verbindend voorschrift is of een concretiserend besluit van algemene strekking.

6. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kan geen bezwaar of beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift.

Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel is, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.

7. Zowel verweerder als eiseres bestrijden niet dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is.

Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat het besluit van 20 maart 2016 evenwel appellabel is nu het om de concrete invulling gaat van artikel 4:25, tweede lid, van de Awb. Per museale instelling is immers een concreet subsidieplafond vastgesteld. Verweerder verwijst ter onderbouwing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:AZ54941) waarin geoordeeld is dat een besluit waarbij een subsidieplafond is vastgesteld een besluit van algemene strekking, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, is. Dat verweerder zich op dit standpunt stelt en ook heeft beoogd een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit te nemen blijkt uit zijn brief van 24 februari 2016, waarmee hij reageert op de zienswijze van verzoekster op het voorgenomen subsidieplafond. In deze brief geeft verweerder het volgende aan: “Deze regeling is een besluit dat voor alle rijksmusea geldt en waartegen u als individueel museum bezwaar kunt maken”.

Ook eiseres stelt zich op het standpunt dat er bezwaar openstaat tegen het besluit van 20 maart 2016 tot wijziging van de Regeling. Zij stelt dat het besluit materieel geduid moet worden. Nu het een concreet tot verzoekster gericht besluit behelst waartegen zij zienswijzen heeft kunnen indienen en verweerder de vaststelling van het subsidieplafond net zo goed in een apart besluit had kunnen vatten, dient het besluit van 20 maart 2016 aangemerkt te worden als concretiserend besluit van algemene strekking waartegen bezwaar en beroep open staat.

8. De rechtbank stelt vast dat het besluit van 20 maart 2016 een wijziging betreft van de Regeling, zijnde een ministeriële regeling. Deze wijziging bestaat uit het toevoegen van een nieuw artikel 3.4 aan die Regeling, waardoor dat artikel een onderdeel is geworden van deze Regeling. De vraag ligt voor of dit besluit moet worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank is van oordeel dat dat het geval is.

Het normstellende karakter van de oorspronkelijke Regeling van 5 januari 2016 is niet in geschil en ook de rechtbank gaat hiervan uit. Nu het nieuwe artikel 3.4 een onderdeel is geworden van de Regeling, deelt zij het karakter daarvan en is daarom een onderdeel van een algemeen verbindend voorschrift. Een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van
3 januari 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:AZ54941) kan verweerder niet baten, nu in dat geval sprake was van een apart besluit tot vaststelling van een subsidieplafond, terwijl in dit geval het subsidieplafond een onderdeel van de Regeling is.

Ook overigens stelt de rechtbank vast dat de invoering van de subsidieplafonds in artikel 3.4 van de Regeling dient te worden aangemerkt als invoering van zelfstandige normen. In de Erfgoedwet noch in de Regeling zelf zijn namelijk voorliggende zelfstandige normen opgenomen ten aanzien waarvan artikel 3.4 een toepassing naar plaats, tijd of object inhoudt. Dat in artikel 3.4 van de Regeling per museale instelling een subsidieplafond is vastgesteld doet aan het voorgaande niet af. Nu artikel 3.4 van de Regeling een zelfstandige norm bevat die zich leent voor herhaalde toepassing, is sprake van een algemeen verbindend voorschrift.

9. Omdat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, stond tegen het besluit tot wijziging van de Regeling geen bezwaar open. Gelet hierop heeft verweerder het bezwaar van eiseres ten onrechte ontvankelijk geacht en inhoudelijk behandeld. Verweerder had het bezwaar niet-ontvankelijk dienen te verklaren.

10. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard.

11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€ 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. B. Veenman, voorzitter, en mr. D.M. de Feijter en
mr. W.B. Klaus, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.