Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/978, HAA 16/2023, HAA 16/2024 en HAA 16/2026
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 februari 2017 in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2] ,
[eiser 3]en
[eiser 4] ,
[eiser 4] ,
[eiser 5]en
[eiser 6] ,
[eiser 6] ,
allen te [woonplaats] ,
hierna te noemen eisers,
(gemachtigde: mr. L.I. Boes),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad,verweerder
(gemachtigden: T.P. Machiels, mr. F.P. Brouwer en mr. T.E.P.A. Lam).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de schoolvereniging voor Onderwijs op Grondslag van Vrije Persoonlijkheidsvorming, te Zaandijk.
de schoolvereniging voor Onderwijs op Grondslag van Vrije Persoonlijkheidsvorming, te Zaandijk.
Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een basisschool en een kinderdagverblijf (hierna: het bouwplan) op het perceel Koperslagerstraat 2 te Zaandijk (het perceel).
Bij besluit van 14 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2017.
Eisers zijn verschenen, bijgestaan door mr. A.C.J. Klaver. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens derde-partij is verschenen [derde partij] .
Overwegingen
1. Op 3 juni 2014 heeft vergunninghouder een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van het bouwplan op het perceel. Het perceel ligt binnen de bebouwde kom.
2.1
Volgens het geldende bestemmingsplan “Oud-Zaandijk” heeft het perceel de bestemming “Maatschappelijke doeleinden”.
In artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften is bepaald dat de gronden op de plankaart aangewezen voor maatschappelijke doeleinden (M) zijn bestemd voor maatschappelijke voorzieningen.
In artikel 10, tweede lid, van de planvoorschriften is bepaald dat op deze gronden ten behoeve van de bestemming uitsluitend mogen worden gebouwd:
a. hoofdgebouwen;
b. bijgebouwen;
c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
In artikel 10, derde lid, van de planvoorschriften is bepaald dat voor het bouwen als bedoeld in het tweede lid, de volgende bepalingen gelden:
a. de hoogte c.q. goot- of boeiboordhoogte van gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde mag niet meer bedragen dan aangegeven op de plankaart;
b. ter plaatse van de aanduiding “maximaal bebouwingspercentage” is ten hoogste het op de plankaart aangegeven bebouwingspercentage toegestaan. Indien geen maximum bebouwingspercentage is aangegeven, geldt een maximum bebouwingspercentage van 100%.
c. ter plaatse van de op de plankaart opgenomen aanduiding “z” (zonder gebouwen) zijn uitsluitend bouwwerken, geen gebouw zijnde toegestaan tot een hoogte van maximaal 3 meter met uitzondering van vlaggenmasten waarvan de hoogte maximaal 6 meter mag bedragen.
2.2
Op de plankaart is aangegeven dat het maximaal bebouwingspercentage op het perceel 30% en de maximale goothoogte 10 meter bedraagt. Buiten het bouwvlak is met een “z” aangegeven dat hier geen gebouwen zijn toegestaan.
3. Het bouwplan is in strijd met artikel 10, derde lid, van de planvoorschriften. Zo overschrijdt de technische ruimte met een hoogte van 11,2 meter de maximale toegestane goothoogte van 10 meter met 1,2 meter. Verder wordt het maximale bebouwingspercentage van 30% overschreden nu het bebouwingspercentage 42% wordt. Ten slotte wordt 45 m² van het gebouw gebouwd buiten het bouwvlak op de aanduiding “z” zonder bebouwing.
4. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft verweerder bij primair besluit omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk” en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan”. Bij bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd.
Reguliere voorbereidingsprocedure
5. Eisers zijn het met dit besluit niet eens. Eisers stellen zich hierbij op het standpunt dat verweerder ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure heeft gevoerd. Eisers stellen dat er in dit geval geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk in de zin van artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het is een gebouw dat in zijn geheel moet worden beschouwd als hoofdgebouw. Er is geen bij het hoofdgebouw behorend bouwwerk aan te wijzen, terwijl dat onderscheid, dus hoofdgebouw versus bijbehorend bouwwerk, wel moet kunnen worden gemaakt, volgens eisers. Voor zover artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor al van toepassing zou zijn – hetgeen eisers betwisten – wordt in onderhavige zaak de bouw van een zodanig uitgebreid (hoofd)gebouw mogelijk gemaakt ten opzichte van dat wat het bestemmingsplan toelaat, dat niet meer kan worden gesproken van een uitbreiding van een hoofdgebouw. Er is sprake van een geheel buiten het geldende planologische regime vallende bouwmogelijkheid waarvoor artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor niet is bedoeld. Eisers stellen voorts dat verweerder evenmin met gebruikmaking van artikel 4, vierde lid, van bijlage II behorende bij het Bor vergunning had kunnen verlenen nu de overschrijding van het bouwplan niet kwalificeert als een uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard.
6. In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
In artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
In artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor is bepaald dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van die wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken in aanmerking komt een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
In artikel 1, eerste lid, van die bijlage is bepaald dat onder een bijbehorend bouwwerk wordt verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
7. De rechtbank overweegt in lijn met vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3069) dat op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor onder bijbehorend bouwwerk onder meer wordt verstaan een uitbreiding van een hoofdgebouw. Daarbij is geen beperking opgenomen, in die zin dat de uitbreiding functioneel of bouwkundig moet zijn te onderscheiden van de rest van het gebouw. Ook is niet de beperking opgenomen dat de uitbreiding betrekking moet hebben op een reeds bestaand gebouw. Uit de nota van toelichting bij bijlage II van het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 133-134) volgt verder niet dat een bijbehorend bouwwerk alleen bij (en niet op) een hoofdgebouw gerealiseerd kan worden.
8. Verweerder heeft toegelicht dat de totale bebouwde oppervlakte van de school 1390 m² bedraagt. Van deze oppervlakte is 45 m² gelegen op gronden met de aanduiding “z” zonder bebouwing. Met het bouwplan wordt het bestemmingsvlak, voor zover dat dus niet is aangeduid als “z” voor 42% bebouwd. Het maximale bebouwingpercentage binnen het bouwvlak wordt daarmee met 12 % overschreden. De overschrijding van de maximaal toegestane goothoogte met 1,2 meter ziet slechts op de technische ruimte. Het overige gedeelte van de school voldoet aan de maximale goothoogte van 10 meter. Verweerder stelt dat er gezien het voorgaande sprake is van uitbreiding van het hoofdgebouw, in dit geval de school.
9. De rechtbank is van oordeel dat het overgrote deel van het bouwplan wordt gerealiseerd binnen het bouwvlak en voldoet aan het bestemmingplan. Dit gedeelte van het bouwplan moet worden aangemerkt als het hoofdgebouw. Voor zover het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan (ongeveer 30% van het bouwplan) moet dit worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk. Dat dit bijbehorende bouwwerk functioneel of bouwkundig niet is onderscheiden van het hoofdgebouw, danwel dat het bijbehorend bouwwerk deels op het hoofdgebouw wordt gerealiseerd maakt dit, zoals de Afdeling in eerder genoemde uitspraak van 16 november 2016 heeft overwogen, niet anders. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het bouwplan niet kan worden aangemerkt als een uitbreiding van een hoofdgebouw en daarmee een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II, waarvoor ingevolge artikel 4, aanhef en eerste lid, van die bijlage omgevingsvergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo. De beroepsgrond van eisers slaagt niet.
10. Voor zover eisers hebben aangevoerd dat verweerder evenmin met gebruikmaking van artikel 4, vierde lid, van bijlage II behorende bij het Bor vergunning had kunnen verlenen nu de overschrijding van het bouwplan niet kwalificeert als een uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard, blijft deze beroepsgrond buiten bespreking. Immers reeds vanwege het bepaalde in artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II van het Bor heeft verweerder omgevingsvergunning kunnen verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo.
Belangenafweging:
11. Vervolgens komt de vraag aan de orde of verweerder in redelijkheid van de bevoegdheid omgevingsvergunning te verlenen gebruik heeft kunnen maken. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de beslissing om al dan niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid van verweerder zodat de rechter een besluit om al dan niet af te wijken van het bestemmingsplan terughoudend moet toetsen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4771).
12. Eisers stellen dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen. Het bouwplan zal straks dominant aanwezig zijn en de hoogte en omvang van het gebouw en de geringe afstand tot de huizen zal niet meer in verhouding zijn. Doordat om het gebouw een hek van twee meter hoog komt en er smalle ramen in het gebouw zullen worden geplaatst, zal het bouwplan de uitstraling van een gevangenis hebben. Verder zullen eisers geluidsoverlast ervaren van de technische ruimte op het dak en wordt hun privacy aangetast omdat straks van boven uit het gebouw in de woningen van eisers kan worden gekeken.
13. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan op 18 meter van bestaande woningen wordt gerealiseerd, daar waar het bestemmingsplan een gebouw op 17 meter afstand toestaat. Voor zover er wordt gebouwd op gronden waarop geen bebouwing is toegestaan heeft verweerder een bezonningsstudie laten uitvoeren. Op basis van de resultaten hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat de bebouwing hier acceptabel is. Het overschrijden van de bouwhoogte door de installatieruimte heeft verweerder acceptabel geacht doordat de afstand tot de dichtstbijzijnde woning 26 meter bedraagt. Daarbij heeft verweerder gesteld dat een beperkt verlies van uitzicht, privacy en dag- en zonlichttoetreding in een stedelijke (dichtbebouwde) omgeving tot de normale maatschappelijke risico’s behoort. Van een onevenredige aantasting van verlies aan privacy is hierbij niet gebleken.
14. De kern van de bezwaren van eisers lijkt erin gelegen dat met de realisering van het bouwplan een hoge muur voor hun huizen zal komen. Echter het bestemmingsplan voorziet reeds in bebouwing met een hoogte van tien meter op 17 meter afstand van hun woningen. Het bouwplan zal zelfs iets verder, namelijk op 18 meter van de bestaande woningen, worden gerealiseerd. Voor zover eisers bezwaren hebben tegen de aanwezigheid van deze muur en de negatieve effecten hiervan op hun woningen hadden zij bij de totstandkoming van het geldende bestemmingsplan hun bezwaren hiertegen naar voren moeten brengen. De bezwaren kunnen thans op dit punt niet in de weg staan aan de verlening van de omgevingsvergunning.
Voor zover eisers hebben aangevoerd geluidsoverlast te zullen ondervinden als gevolg van het bouwplan, hebben zij dit op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt danwel met stukken onderbouwd. De beroepsgrond slaagt reeds daarom niet.
Ter zitting hebben eisers aangevoerd dat het bouwplan dichter bij de weg komt te liggen waardoor er gevaar bestaat op verhoogde concentraties fijnstof. Deze beroepsgrond wordt eerst ter zitting naar voren gebracht. Wat er verder van deze beroepsgrond ook zij, is de rechtbank van oordeel dat de beroepsgrond te laat naar voren is gebracht. Deze beroepsgrond blijft daarom buiten beschouwing bij de beoordeling van het bestreden besluit.
Ter zitting hebben eisers verder naar voren gebracht dat het parkeeronderzoek niet goed is uitgevoerd. De metingen zijn niet op een representatief moment uitgevoerd, aldus eisers. Verweerder heeft deze beroepsgrond gemotiveerd verworpen in het bestreden besluit. Eisers hebben niet met redenen aangegeven waarom deze motivering onjuist is. De beroepsgrond slaagt derhalve niet.
Gezien het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten voor het bouwplan omgevingsvergunning te verlenen.
Alternatieven:
15. Eisers voeren aan dat er alternatieven zijn die (beter) in het bestemmingsplan passen en maken dat het gebouw een minder massieve indruk op de omgeving zal maken en minder overlast met zich zal brengen. Eisers stellen verder dat de ingang van de school in het bouwplan is gesitueerd aan de Lagedijk, hetgeen zeer gevaarlijk is omdat dit een drukke weg is met veel vrachtverkeer en streekbussen. De gepresenteerde alternatieven zorgen er volgens eisers voor dat de ingang van de school op een rustiger en dus (verkeers)veiliger plek komt.
16. De rechtbank overweegt in lijn met vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1680) dat, indien een bouwplan op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van medewerking kan nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van die alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
17. Gelet op hetgeen hiervoor onder 13 tot en met 14 is overwogen, is op voorhand niet gebleken dat de bezwaren tegen het bouwplan zodanig zwaarwegend zijn dat het bestaan van voormelde alternatieve locaties verweerder in redelijkheid had moeten nopen tot het weigeren van de gevraagde omgevingsvergunning.
Door eisers zijn verder geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat er na de realisering van het bouwplan een gevaarlijke verkeerssituatie ontstaat. De enkele stelling dat hiervan sprake is, is hiervoor onvoldoende. Reeds daarom kan niet geoordeeld worden dat alternatieven een verkeersveiliger situatie opleveren. Daarbij overweegt de rechtbank dat, mocht blijken dat er na realisering van het bouwplan een verkeersonveilige situatie ontstaat, het op de weg van verweerder ligt om verkeersmaatregelen te treffen die deze situatie ongedaan maakt. Dit biedt evenwel geen aanleiding om op voorhand te oordelen dat met de verwezenlijking van alternatieven een gelijkwaardig resultaat bereikt wordt met minder bezwaren.
Conclusie
18. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen meewerken aan het afwijken van het bestemmingsplan en de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
19. Het beroep is ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, mr. M.P. de Valk en mr. S. Mac Donald, leden, in aanwezigheid van mr. C. van Steenoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.