Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/2598
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 18 mei 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: A. Beuker-Tilstra),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen, verweerder
(gemachtigden: H. de Ruiter en H. de Haan).
Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het vervoersbudget van eiseres met ingang van 1 april 2016 beëindigd.
Bij besluit van 3 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 februari 2017. Eiseres is verschenen bij haar gemachtigde. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres, geboren [geboortedag] 1927, ontvangt van verweerder al langdurig een vervoersvoorziening vanwege haar lichamelijke beperkingen ten gevolge van progressieve artrose. Deze voorziening ontvangt zij vanaf 1 januari 2004 in de vorm vervoersbudget voor maximaal 2000 kilometer per jaar. Eiseres maakt gebruik van een eigen auto, waarmee zij haar sociale contacten onderhoudt, boodschappen doet en artsen en therapeuten bezoekt.
1.2.
Op 30 oktober 2015 heeft verweerders consulent wijkteam [naam] tijdens een huisbezoek een keukentafelgesprek gevoerd met eiseres. In het daarvan opgemaakte verslag staat met betrekking tot het vervoersbudget vermeld dat de kinderen van eiseres het vervoer verzorgen en er dus op deze manier in de vervoersbehoefte van eiseres wordt voorzien. Verweerder heeft vervolgens onder verwijzing naar op het nieuwe beleid besloten zoals weergegeven onder procesverloop.
2. Het bestreden besluit gaat over de beëindiging van de vervoersvoorziening met ingang van 1 april 2016. Verweerder stelt zich op het standpunt dat onder het regime van de Wet maatschappelijke ondersteuning van 2015 (Wmo 2015) de mogelijkheid om een financiële tegemoetkoming te verstrekken voor een maatwerkvoorziening er niet (meer) is. Dit is, aldus verweerder, een bewuste keuze van de wetgever geweest. Maatwerkvoorzieningen kunnen onder de Wmo 2015 alleen nog worden verstrekt in natura of in de vorm van een persoonsgebonden budget. Verweerder heeft daarom het beleid inzake het vervoersbudget en (rolstoel)taxivergoeding onder vigeur van de Wmo 2015 gewijzigd. Verweerder heeft bij eiseres geen problemen geconstateerd ten aanzien van het verplaatsen binnen de regio. Zij is in staat auto te rijden en kleine stukjes te lopen met haar rollator. Eiseres is met de auto waarover zij beschikt voldoende zelfredzaam en is in staat tot participatie. Dat eiseres het vervoersbudget nodig heeft om haar auto te kunnen blijven betalen, is niet gebleken nu zij nog over een auto beschikt. Het vervoersbudget is volgens verweerder ook niet bedoeld als autokostenvergoeding of een vorm van inkomensondersteuning, maar als oplossing van een vervoersprobleem. Eiseres is gezien het bezit van de auto als zelfredzaam aan te merken en heeft voor haar vervoer geen compensatie vanuit de gemeente nodig.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat de Wmo 2015 niet is veranderd wat betreft de begrippen zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie en dat verweerder nog steeds een rechtsplicht heeft om een voorziening te treffen ter compensatie van haar beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Voor inwerkingtreding van de Wmo 2015 ontving zij het vervoersbudget al in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) en die mogelijkheid bestaat ook onder de Wmo 2015.
Volgens eiseres heeft verweerder geen deugdelijk onderzoek gedaan naar haar vervoersbehoefte en de mogelijkheden om een beroep op anderen te doen. Zo heeft verweerder haar fysieke beperkingen niet onderzocht en is er geen medisch advies uitgebracht of ingewonnen. Haar beperkingen zijn alleen maar toegenomen. Verder zijn de kinderen van eiseres, anders dan verweerder doet voorkomen in het verslag van het keukentafelgesprek, haar kinderen niet in staat in haar dagelijkse vervoersbehoefte te voorzien.
Verweerder heeft bovendien geen navraag gedaan naar haar financiële gegevens, zodat ook om deze reden het besluit onvoldoende is onderbouwd.
Eiseres is op zich volledig afhankelijk van anderen. Verweerder heeft nagelaten een maatwerkvoorziening te treffen. Dit is in strijd met de Wmo 2015, de Verordening maatschappelijke ondersteuning Schagen 2015 en de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning Schagen 2015.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Niet in geschil is dat eiseres slecht kan lopen, niet kan fietsen en dat zij voor lokaal vervoer geen gebruik kan maken van het openbaar vervoer. . Ook is tussen partijen niet in geschil dat eiseres gebruik kan maken van een auto en dat zij daarmee in haar lokale vervoersbehoefte kan voorzien. Eiseres beschikt over een auto, maar stelt zich deze alleen te kunnen veroorloven met het vóór inwerkingtreding van de Wmo 2015 toegekende PGB. Partijen houdt verdeeld of eiseres onder deze omstandigheden zelfredzaam is in haar vervoersbehoefte.
4.2.
Gemeenten zijn op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen. Indien uit onderzoek van de gemeente blijkt dat (aanvullende) ondersteuning van de gemeente nodig is, beslist de gemeente – binnen de grenzen van wat daarover in het plan en de verordening bedoeld in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 is vastgelegd – tot verstrekking van een maatwerkvoorziening, die bijdraagt aan het realiseren van een situatie waarin de burger in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie (zie onder meer uitspraak van de CRvB van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402).
4.3.
De volgende bepalingen uit de Wmo 2015 zijn daarbij van belang.
Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het ondersteunen van de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving. Een maatwerkvoorziening wordt, voor zover hier van belang, gedefinieerd als een op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen. Participatie wordt gedefinieerd als het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer.
Artikel 1.2.1 van de Wmo 2015 bepaalt – voor zover van belang – dat een ingezetene van Nederland in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit een door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is, te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 bepaalt – voor zover van belang – dat het college na een melding van behoefte aan ondersteuning een onderzoek uitvoert. Het vierde lid onder a tot en met g bepaalt wat door het college dient te worden onderzocht. Daartoe behoren in ieder geval a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren betrokkene en
b. de mogelijkheden om op eigenkracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt beslist, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.3.6, eerste lid van de Wmo 2015 bepaalt dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een persoonsgebonden budget verstrekt dat hem in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
4.4.
De rechtbank leidt uit bovengenoemde bepalingen af dat op grond van de Wmo 2015 op verweerder nog steeds de compensatieplicht, zoals voorheen opgenomen in artikel 4 van de Wmo uit 2007 (Wmo 2007), rust en dat deze compensatieplicht ook inhoudt dat vervoersbeperkingen door verweerder dienen te worden gecompenseerd. Ook de wetsgeschiedenis bevat geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wetgever op dit punt heeft willen breken met de Wmo 2007. De rechtbank onderkent dat in de Wmo 2015 de financiële tegemoetkoming niet meer expliciet als een voorziening ter voldoening aan de compensatieplicht is opgenomen, zoals voorheen in artikel 5 van de Wmo 2007. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat verweerder niet gehouden is om uitvoering te geven aan de hierboven bedoelde compensatieplicht als daaraan slechts kan worden voldaan in de vorm van een financiële compensatie; de mogelijkheid van een pgb bestaat immers nog altijd.
4.5.
Op grond van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 dient verweerder een onderzoek te doen naar aanleiding van een melding van behoefte aan ondersteuning. Naar het oordeel van de rechtbank is dit onderzoek in het geval van eiseres onvoldoende geweest. Verweerder heeft immers op grond van de enkele omstandigheid dat eiseres over een auto beschikt geconcludeerd dat zij voldoende zelfredzaam heeft. Echter, niet alleen dient te worden onderzocht wat de beperkingen en behoeften van eiseres zijn wat betreft haar zelfredzaamheid (voor zover in geschil), maar ook de capaciteit van een betrokkene om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Dit volgt uit de uitspraak van de CRvB van 2 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1145) in een vergelijkbare situatie, waarbij de CRvB overigens de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 oktober 2013, waarnaar verweerder ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verwezen, heeft vernietigd. Hoewel deze uitspraak is gedaan onder de werking van de Wmo zoals deze voor 1 januari 2015 gold, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het standpunt dat dit onder de Wmo 2015 anders zou zijn. De tekst noch de wetsgeschiedenis van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 leiden immers tot de slotsom dat de Wmo 2015 noopt tot een minder verstrekkende onderzoeksplicht dan voortvloeit uit artikel 4 van de Wmo 2007.
Verweerder had daarom, gelet op de in deze zaak niet in geschil zijnde beperkingen en behoeften van eiseres, waarbij voorts vaststaat dat eiseres middels haar eigen auto in staat is om te voorzien in haar eigen (lokale) vervoersbehoefte, moeten onderzoeken of zij feitelijk in staat is daartoe van dit vervoermiddel gebruik te maken, gelet op de extra kosten die het bezit en het gebruik van een auto met zich brengen. De omstandigheid dat eiseres een auto bezit en daarin kan rijden, betekent immers nog niet dat daarmee in haar vervoersbehoefte is voorzien als zij zich dat financieel niet kan veroorloven. Kortom, onderzocht moet worden of eiseres de financiële ruimte heeft om een dergelijke voorziening te kunnen bekostigen. Is dat niet of niet geheel het geval dan kan niet worden geconcludeerd dat de betrokkene voldoende is gecompenseerd. Of de eigen auto in dit geval een maatwerkvoorziening is, is daarom niet te beantwoorden zonder dat een onderzoek naar de financiële mogelijkheden van eiseres is gedaan waarbij ook haar financiële lasten zijn betrokken.
4.6.
Nu verweerder heeft nagelaten te onderzoeken of eiseres in financiële zin zelfredzaam is, is de rechtbank van oordeel dat het onderzoek als bedoeld in artikel 2.3.2. van de Wmo 2015 waartoe verweerder gehouden is, onvoldoende is geweest. Met de enkele verwijzing naar de mogelijkheid om bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet middels aan te vragen voor de gebruikskosten van de auto, miskent verweerder zijn compensatieplicht in het kader van de Wmo 2015.
4.7.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen in rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5 is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit berust op onvoldoende onderzoek en een gebrekkige motivering en dat het besluit wegens strijd me de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen stand houden.
5.1.
Met het oog op een (mogelijke) finale beslechting van het geschil kan de rechtbank op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen zal verweerder daarbij in het bijzonder een onderzoek moeten doen naar de mogelijkheden van eiseres om zelf te kunnen voorzien in de kosten die het bezit en het gebruik van de eigen auto met zich brengen. Verweerder zal naast de kosten van de auto verder ook het inkomen en het uitgavenpatroon van eiseres, waaronder de vaste lasten en wellicht de extra lasten als gevolg van haar aandoening, alsmede haar spaargeld, in beeld moeten brengen. Verweerder zal vervolgens moeten beoordelen of in het licht van die informatie het noodzakelijk is om eiseres verder te compenseren met bijvoorbeeld een financiële ondersteuning. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
5.2.
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
5.3.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de schadevergoeding, proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Auwerda, voorzitter, en mr. E.G. van Roest en
mr. dr. R. Stijnen, leden, in aanwezigheid van mr. H.H. Riemeijer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 mei 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
..