Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/2092
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 november 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: M.H. van Raay),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hollands Kroon, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam 1] en [naam 2], te [woonplaats] , gemachtigde: mr. Th.C.J. Kaandorp.
[naam 1] en [naam 2], te [woonplaats] , gemachtigde: mr. Th.C.J. Kaandorp.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden in verband met rookoverlast van de houtkachel van de derde-partij afgewezen.
Bij besluit van 28 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 3 juli 2017 heeft de derde-partij een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 september 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door B. van Yperen en P. [naam 4] . Derde-partij is verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. Bij brief van 2 december 2016 heeft eiser een handhavingsverzoek ingediend bij verweerder. Eiser, die schuin achter de derde-partij woonachtig is, stelt ernstige rookoverlast en geurhinder te ervaren als gevolg van de houtkachel van de derde-partij. Met het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen. Er zijn tussen 8 december 2016 en 10 januari 2017 diverse controles uitgevoerd en in geen van de gevallen kon rookoverlast of geurhinder door verweerder worden geconstateerd.
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Daarbij is verweerder afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften, die adviseerde het bezwaar gegrond te verklaren, omdat er te weinig controles zijn uitgevoerd, de uitgevoerde controles onzorgvuldig zijn uitgevoerd en omdat er geen nader onderzoek is gedaan bij eiser om na te gaan op welke momenten de hinder en overlast worden ondervonden, zodat de controles hierop afgestemd konden worden. Verweerder stelt dat hij op basis van de uitgevoerde controles op verschillende tijdstippen voorafgaand aan het primaire besluit voldoende zorgvuldig onderzoek heeft gedaan. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) stelt verweerder dat vijf controles voldoende zijn om het besluit op te baseren. Op de hoorzitting is voorts een toelichting gegeven door de toezichthouder met betrekking tot de wijze van controleren, alsmede met welke directe buren de toezichthouder nog meer contact heeft gehad over deze kwestie. Gelet op de negen controles die uiteindelijk hebben plaatsgevonden, waarbij geen zichtbare rook uit de schoorsteen is waargenomen en geen rookoverlast is geconstateerd, en nu geen van de buren heeft aangegeven overlast te ervaren van de houtkachel van de derde-partij, meent verweerder dat hij van handhaving kon afzien.
3. Eiser heeft aangevoerd dat verweerder jegens zijn inwoners een zorgplicht heeft, onder meer betreffende hun gezondheid. Op basis mede hiervan heeft de Afdeling geoordeeld dat er voor een bestuursorgaan beginselplicht tot handhavend optreden bestaat. Bij overtreding is verweerder verplicht om handhavend op te treden, aldus eiser. Op basis van het rapport ‘Woodsmoke health effects: a review’ van Luke P. Naeher, alsmede een groot aantal andere bronnen die eiser heeft aangehaald, stelt eiser dat houtrook schadelijk is voor de gezondheid en minstens vijf kankerverwekkende bestanddelen bevat. Volgens eiser stookt de derde-partij reeds jarenlang op een dusdanige manier dat hij gemiddeld acht maanden per jaar stankoverlast ervaart in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Eiser ondervindt hier ook gezondheidsklachten van, die volgens hem verband houden met de houtrook. Het veroorzaken van schade aan de gezondheid is een aantasting van de onschendbaarheid van de persoon als bedoeld in artikel 3 van Pro de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, en de derde-partij handelt daarmee aldus in strijd, volgens eiser. Dat het rookafvoerkanaal voldoet aan het Bouwbesluit is irrelevant, omdat verkeerd stookgedrag nog steeds tot overlast kan leiden. Daarbij komt dat de ultrafijnstof die volgens eiser bij het stoken vrijkomt niet waarneembaar is met het oog, zodat de controles die verweerder heeft uitgevoerd onvoldoende zorgvuldig zijn geweest. Eiser wijst in dit verband op de Toolkit ‘Houtstook door particulieren, hoe voorkom je overlast?’ van het ministerie van Infrastructuur & Milieu, waarin aan gemeenten wordt geadviseerd om bij klachten een bouwkundige én milieukundige benadering te hanteren. Volgens eiser is zijn klacht uitsluitend bouwkundig beoordeeld en bovendien is niet gebleken dat de toezichthouder deskundig is op het gebied van milieukunde. De toezichthouder is ook niet onafhankelijk op dit gebied volgens eiser, nu uit een verklaring van de familie [naam 3] blijkt dat de toezichthouder zelf fervent houtstoker is. Derhalve kunnen zijn verklaringen volgens eiser niet aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd. Voorts heeft verweerder evenmin het hout dat door de derde-partij wordt gestookt onderzocht. Het hout is afkomstig uit Duitsland en bevat mogelijk radioactief materiaal als overblijfsel van de kernramp in Tsjernobyl. Bovendien stelt eiser dat het hout niet volgens de richtlijnen wordt opgeslagen, zodat het zeer twijfelachtig is of het hout wel voldoende droog is voor het stoken. Ook in aantal zijn de controles onvoldoende, nu er ook rechtspraak van de Afdeling bekend is waarbij meer dan vijf controles als onvoldoende werd aangemerkt. Verweerder had in contact moeten treden met eiser en moeten nagaan wanneer de overlast precies plaatsvindt, zodat dit had kunnen worden meegenomen in de controles. Eiser wijst erop dat er bij houtrook sprake is van een piekbelasting en dat op de piekmomenten had moeten worden gemeten, ook in de woning van eiser en op zijn terras. Dat buren hebben aangegeven geen overlast te ervaren is volgens eiser niet representatief, nu de buren mogelijk wel overlast ervaren maar dit niet durven aan te geven, om ruzie met de derde-partij te voorkomen. Nu artikel 7.22 van het Bouwbesluit een restbepaling betreft en een normering van de overlast niet gegeven wordt, schept dit ruimte om ruimhartig te handhaven, aldus eiser. Ten onrechte heeft verweerder niet onderzocht of er handhavend opgetreden kan worden - ook niet op grond van de Wet milieubeheer, op grond waarvan het verboden is om afval te verbranden - en voorts is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die nopen tot het afzien van handhavend optreden. Volgens eiser weegt het belang van de volksgezondheid en met name de gezondheid van de direct omwonenden zwaarder dan het belang van de derde-partij. Hoewel de Wet Aanpak Woonoverlast ten tijde van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden, meent eiser dat verweerder in de geest daarvan had kunnen optreden, door de derde-partij handhaving aan te zeggen zodra die wet in werking zou zijn getreden.
In een aanvullend beroepschrift heeft eiser aangevoerd dat uit de gegrondverklaring van zijn bezwaar tegen de vaststelling van de WOZ-waarde van zijn woning blijkt dat de gemeente de rookoverlast die eiser ervaart, heeft erkend. Eiser verzoekt de rechtbank dan ook om verweerder te gelasten om per direct een volledig en onvoorwaardelijk stookverbod op te leggen aan de derde-partij onder oplegging van een last onder dwangsom. Desalniettemin verzoekt eiser de rechtbank toch om een oordeel over de gestelde overlast in het kader van de gezondheid, nu verweerder heeft gesteld dat er geen algemeen aanvaard inzicht bestaat betreffende de schadelijke effecten van houtrook.
4. Op grond van artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012, is het, onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde, verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt.
5. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:444) zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.1
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of in het onderhavige geval sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift, in dit geval artikel 7.22 van het Bouwbesluit. In dit kader is relevant de vraag of het gebruik van de houtkachel door de derde-partij tot gevolg heeft dat op een hinderlijke en of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid.
6.2
Voor het gebruik van houtkachels en haarden ontbreekt landelijke regelgeving. Zoals de Afdeling herhaaldelijk heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2226) bestaan er geen algemeen aanvaarde inzichten over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. De Wet milieubeheer, in het bijzonder bijlage 1 van die wet, die grenswaarden bevat voor fijnstof (PM10 en PM2,5), geeft evenmin uitsluitsel daarover.
6.3
Voor de beantwoording van de vraag of sprake is van het op hinderlijke of schadelijke wijze verspreiden van stank of rook heeft een toezichthouder in dienst van verweerder diverse controles uitgevoerd. Toezichthouder [naam 4] heeft toegelicht dat de onderhavige locatie ligt op de route die hij vrijwel dagelijks rijdt van en naar het werk. Hoewel hij daarbij ook meerdere keren is uitgestapt om te kijken of een rookgeur kon worden waargenomen en of er rook uit de schoorsteen kwam van de derde-partij – hetgeen nimmer het geval was – vervat [naam 4] deze beschouwingen niet onder zijn officiële controles. De controles die hij op locatie heeft gedaan, waren zowel bij eiser thuis, als op het adres van de derde-partij en door ter plaatse een ronde te maken. In het rapport van [naam 4] over deze controlebezoeken valt te lezen dat op 8 december 2016 een controle plaatsvond op het adres van de derde-partij. [naam 4] heeft daarbij vastgesteld dat het rookkanaal en de -afvoer geheel aan het Bouwbesluit voldoen en dat in het rookkanaal nog een katalysator zit, die de afvoergassen wat filtert. De haard brandde op dat moment en volgens [naam 4] werd op een goede manier gestookt met volledige verbranding, omdat de ruitjes van de haard glashelder waren en niet beroet. Het gestookte hout bleek droog en onbehandeld. Tijdens controles op 21 december 2016 om 15.35 uur, 29 december 2016 om 8.15 uur en 11.00 uur, 9 januari 2017 om 10.00 uur en 17.00 uur en op 10 januari 2017 om 7.30 uur is voorts geen rookoverlast of geurhinder geconstateerd. Op 24 en 28 februari 2017 heeft [naam 4] telefonisch contact gehad met eiser en hem gevraagd op welke tijdstippen de overlast plaatsvindt en is afgesproken dat eiser belt wanneer hij overlast ervaart. Op 15 maart 2017 heeft eiser telefonisch overlast gemeld bij [naam 4] , die direct een controle heeft verricht op het adres van eiser. Uit de schoorsteen van de derde-partij was geen enkele damp waar te nemen. Er was een zéér lichte, maar zeker niet storende, houtlucht waarneembaar. Op 20 april 2017 is opnieuw telefonisch overlast gemeld door eiser bij [naam 4] , die een collega-toezichthouder heeft in geschakeld die direct naar het adres van eiser is gegaan. Wederom kon geen rookoverlast of geurhinder worden waargenomen. Bij controle op het adres van de derde-partij bleek de houtkachel helemaal koud te zijn en die was volgens de derde-partij die dag nog niet aan geweest.
6.4
Nu bij de door verweerder uitgevoerde controles niet is gebleken van enige overlast en verweerder verder geen klachten heeft ontvangen van buurtbewoners, behoefde verweerder in redelijkheid geen nader onderzoek te verrichten naar de gestelde overlast door houtrook. Dat zou anders zijn geweest indien verweerder enige, al dan niet door eiser aangedragen, op objectieve wijze vast te stellen aanwijzingen zou hebben ontvangen dat op hinderlijke wijze rook wordt verspreid. Het onderzoek van verweerder is weliswaar beperkt gebleven, maar daarmee bestaat, in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen, nog geen grond voor het oordeel dat verweerder daarmee onzorgvuldig onderzoek heeft gedaan. Dat de verlaging van de WOZ-waarde van de woning van eiser, nadat hij tegen die waarde bezwaar heeft gemaakt, verband houdt met houtrookoverlast, volgt de rechtbank niet. Uit de beslissing op bezwaar die eiser heeft overgelegd, waarbij de WOZ-waarde is verlaagd, blijkt geenszins dat houtrookoverlast redengevend is geweest voor die verlaging. Verweerder heeft zich dan ook op basis van het door hem verrichte onderzoek in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een voor de omgeving hinderlijke wijze van verspreiding van rook als bedoeld in artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit.
6.5
Ten aanzien van de vraag of op schadelijke wijze rook wordt verspreid als bedoeld in artikel 7.22, aanhef en onder a, van het Bouwbesluit, overweegt de rechtbank als volgt. Zoals vermeld in rechtsoverweging 6.2 bestaan er tot op heden geen algemeen aanvaarde inzichten over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook, afkomstig van gebruik van een houtkachel, schade aan de mens toebrengt. Nu er op dit punt geen algemeen aanvaarde inzichten bestaan, de afvoer van de houtkachel van de derde-partij voldoet aan de in het Bouwbesluit gestelde eisen en de (gezondheids)klachten van eiser niet zijn geobjectiveerd, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen afzien van het verrichten van nader onderzoek naar de schadelijke gevolgen van de verspreiding van rook als gevolg van het gebruik van de houtkachel. Daarbij is van belang dat, voor zover met nader onderzoek al kan worden vastgesteld aan welke oorzaak eventuele schadelijke gevolgen moeten worden toegerekend, dat onderzoek geen uitsluitstel kan geven over de vraag of de aantasting van de volksgezondheid zodanig dreigend is, dat daarmee met toepassing van artikel 7.22 van het Bouwbesluit behoort te worden opgetreden (zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4038). De omstandigheid dat eiser rapporten heeft overgelegd ter onderbouwing van zijn standpunt over de schadelijkheid van houtrook, maakt niet dat de lijn van de Afdeling, dat geen algemeen aanvaarde inzichten over de beantwoording van de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt, niet overeind kan blijven. Uit bijvoorbeeld een literatuurstudie van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, getiteld ‘Gezondheidseffecten van houtrook’, van 16 februari 2012 van de auteurs W.I. Hagens, A.J.P. van Overveld, P.H. Fischer, M.E. Gerlofs-Nijland en F.R. Cassee, blijkt dat er in de literatuur geen eenduidig beeld bestaat over de gezondheidseffecten van houtrook. Daarmee blijft overeind dat er geen sprake is van algemeen aanvaarde inzichten.
6.6
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder in redelijkheid tot het oordeel kunnen komen dat de derde-partij artikel 7.22 van het Bouwbesluit niet overtreedt, zodat hij niet op die grond tot handhaving diende over te gaan.
7. Nu aantasting van de gezondheid van eiser door het handelen van de derde-partij niet kan worden vastgesteld, noopt artikel 3 van Pro de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens evenmin tot handhavend optreden.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.B. Klaus, rechter, in aanwezigheid van R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 november 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.