Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/4368
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 januari 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem,
(gemachtigde: mr. Y. Pijnaker).
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op eisers verzoek om verstrekking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Dit bezwaar heeft verweerder bij besluit van 25 augustus 2016 (het bestreden besluit) gegrond verklaard in die zin, dat alsnog een afschrift is verstrekt van de e-mail van 4 februari 2016 van 15:47 uur. Het primaire besluit heeft verweerder voor het overige gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Van verweerder is een verweerschrift ontvangen.
De rechtbank heeft het beroep behandeld op de zitting van 5 oktober 2017.
Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] .
Overwegingen
1. Bij brief van 18 februari 2016 heeft eiser verweerder met een beroep op de Wob
gevraagd om hem de volgende stukken te verstrekken:
alle documenten betreffende de communicatie over de zaak [naam 1] tussen de gemeente Haarlem en het Openbaar Ministerie, de Rijksrecherche, de Regionale Politie, de Nationale Ombudsman, het Haarlems Dagblad en Ymere;
alle documenten betrekking hebbend op de beoordeling van de onderzoekswaardigheid door Meldpunt Integriteit, inclusief externe communicatie hierover;
alle overige documenten die zijn gebruikt en opgesteld ter voorbereiding of evaluatie van de besprekingen van onderhavige zaak in de raadscommissies, inclusief de vergadering van de commissie bestuur van 25 februari 2016.
2. Met het primaire besluit heeft verweerder op het verzoek gereageerd door te stellen;
dat de onder a. gevraagde documenten, voor zover aanwezig, zijn verstrekt;
dat eiser per e-mail van 21 april 2016 het advies van het Meldpunt Integriteit aan de directeur van de gemeente Haarlem van verweerder heeft ontvangen en dat verstrekking van alle andere interne correspondentie wordt geweigerd omdat het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad;
dat eiser per mail van 21 april 2016 documenten heeft ontvangen betrekking hebbend op de besprekingen van de zaak [naam 1] in de verschillende raadscommissies en dat er geen verdere stukken zijn.
3.1
In bezwaar heeft eiser zich gekeerd tegen het niet openbaar maken van de interne correspondentie, als bedoeld in overwegingen 1b en 2b van deze uitspraak.
3.2
De bezwaarcommissie heeft na kennisname van de geheime stukken gesteld dat de documenten met persoonlijke beleidsopvattingen terecht niet aan eiser zijn verstrekt. Verweerder heeft daarom het primaire besluit in zoverre gehandhaafd. Omdat de email van 4 februari 2016 van 15.47 geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat is deze alsnog aan eiser verstrekt.
4. In beroep heeft eiser - kort samengevat - tegen het bestreden besluit naar voren gebracht dat er geen aanleiding is om de namen van de drie bij het Meldpunt Integriteit betrokken ambtenaren te anonimiseren en dat het anonimiseren én het niet verstrekken van persoonlijke beleidsopvattingen in het licht van artikel 11, tweede lid, van de Wob dubbelop is. Daarnaast betoogt eiser dat de documenten ook feitelijke informatie moeten bevatten, die wel moet worden verstrekt.
5. Verweerder heeft er in beroep op gewezen dat het Meldpunt Integriteit geen toestemming heeft gegeven voor openbaarmaking van de in de e-mails opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen, dat de e-mails daarnaast (bijna) geen feitelijke gegevens bevatten en dat die feitelijke gegevens binnen het interne beraad zodanig nauw verweven zijn met persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is om die van elkaar te scheiden. Daarbij heeft verweerder gesteld dat bij de aanduiding van de e-mails de namen van de verzenders/ontvangers terecht zijn geanonimiseerd, omdat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in dit geval prevaleert boven openbaarmaking van de namen.
6. Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege indien het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Op grond van artikel 11, eerste lid van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Op grond van het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Uit artikel 1, onder f van de Wob volgt dat onder persoonlijke beleidsopvatting dient te worden verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
8. De rechtbank stelt vast dat de omvang van het geschil zich beperkt tot de vraag of verweerder de openbaarmaking van de nog niet openbaar gemaakte interne correspondentie van (of met de leden van) het Meldpunt Integriteit terecht heeft geweigerd.
9. Verweerder heeft afschriften van de interne correspondentie van het Meldpunt Integriteit aan de rechtbank doen toekomen met een beroep om geheimhouding toe te passen als bedoeld in artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het betreft de volgende stukken;
- e-mail van A. aan B. van 4 februari 2016, 13:29 uur;
- e-mail van C. aan D. en A. van 4 februari 2016, 14:57 uur;
- e-mail van A. aan F. van 4 februari 2016, 17:25 uur;
- e-mail van F. aan C. van 8 februari 2016, 17:20 uur, met een e-mail van C. aan het MI. van 8 februari 2016, 17:05, het door F. uitgebrachte advies bij e-mail van 8 februari 2016, 11:08 en een e-mail van F. van 5 februari 2016, 10:59;
- e-mail van MI. aan D. van 10 februari 2016, 14:02;
- e-mail van A. aan F. en C. van 11 februari 2016, 11:28 uur.
11. De rechtbank heeft eiser toestemming gevraagd om de geheime stukken, die eiser niet kent, te mogen gebruiken bij de beoordeling van eisers beroep. Eiser heeft de rechtbank deze toestemming gegeven.
12.1
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van genoemde e-mails. De rechtbank is van oordeel dat deze e-mails zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob, omdat in die e-mails opvattingen worden geuit, voorstellen worden gedaan en conclusies worden getrokken. De rechtbank benadrukt hierbij dat persoonlijke beleidsopvattingen ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob zijn uitgezonderd van openbaarmaking omdat "ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc.. Zij moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren" (Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13).
12.2
Voor zover in de e-mails daarnaast feitelijke gegevens zijn opgenomen (in headers of anderszins), zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze van de persoonlijke beleidsopvattingen te scheiden.
12.3
Anders dan eiser kennelijk meent, is artikel 11, eerste lid, van de Wob imperatief gesteld, en volgt uit deze bepaling dat, voor zover geoordeeld is dat sprake is van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten, openbaarmaking daarvan dient te worden geweigerd.
De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3478).
12.4
Verweerder heeft, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, een discretionaire bevoegdheid om toch informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot de persoon herleidbare vorm of, in het geval degene die deze opvattingen heeft geuit zich erachter heeft gesteld, in tot de persoon herleidbare vorm. Toepassing van deze bevoegdheid kan de rechtbank slechts marginaal toetsen. De rechtbank is van oordeel dat weigering om aan artikel 11, tweede lid van de Wob toepassing te geven, niet onredelijk kan worden geacht. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat slechts een klein aantal ambtenaren een rol speelt bij het Meldpunt Integriteit, zodat de kans dat beleidsopvattingen ondanks anonimiseren toch te herleiden zijn tot personen, niet heel klein moet worden geacht.
12.5
De stelling van eiser dat verweerder bij de omschrijving van de e-mails ten onrechte is overgegaan tot anonimisering van de namen van afzender(s) en ontvanger(s) treft evenmin doel. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3225) waarin de Afdeling heeft overwogen dat waar het gaat om beroepshalve functioneren van ambtenaren, het belang van eerbiediging van hun persoonlijke levenssfeer slechts in beperkte mate aan openbaarmaking in de weg staat, maar ook dat dit anders ligt, indien het de namen van ambtenaren betreft. Namen zijn persoonsgegevens en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer kan zich tegen het openbaar maken daarvan verzetten. Als de ambtenaar niet uit hoofde van zijn functie in de openbaarheid treedt, zoals nu aan de orde, mag verweerder het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de ambtenaar daarom zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarmaking van de initialen. Dat eiser heeft aangegeven de namen van de ambtenaren van de integriteitscommissie reeds te kennen, doet hier niet aan af. Openbaarmaking volgens de Wob geschiedt niet alleen jegens eiser, maar jegens een ieder.
12.6
Dat eiser in beroep kennis heeft kunnen nemen van het door F. uitgebrachte advies als bedoeld in de omschrijving van de e-mail van F. aan C. van 8 februari 2016 van 17:20 maakt dit niet anders, omdat verweerder dit stuk in beroep abusievelijk zonder daarbij een beroep te doen op geheimhouding heeft overgelegd als onderdeel van het door de rechtbank op de voet van artikel 8:42, eerste lid, van de Awb opgevraagde zaaksdossier. Deze vergissing betekent echter niet dat verweerder het standpunt heeft verlaten dat openbaarmaking van dit stuk op grond van het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de Wob dient te worden geweigerd. De rechtbank volgt hierin verweerder en overweegt daartoe dat eiser in zijn rol als partij in dit geding weliswaar kennis heeft kunnen nemen van dit stuk. Echter, zoals al in overweging 12.5 is overwogen, geschiedt openbaarmaking volgens de Wob niet alleen jegens eiser, maar jegens iedereen.
13. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder terecht heeft besloten om de in overweging 9 genoemde e-mails (met bijlagen) niet openbaar te maken.
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. de Valk, voorzitter, mr. A.C. Terwiel-Kuneman en mr. drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 januari 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.