Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 17/4265
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2018 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. W.J.J. Lamers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerhugowaard, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H.M. Wesseling).
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiser om schadevergoeding afgewezen.
Eiser heeft, met instemming van verweerder, rechtstreeks beroep ingesteld tegen dat besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, waar eiser vervolgens op heeft gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2018. Daarbij zijn eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn partner, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam 1] en [naam 2] verschenen.
Overwegingen
1.1
Eiser werkte sinds [maand 1] 2006 bij de gemeente Heerhugowaard. Eerst via een uitzendbureau en per [maand 2] 2007 op basis van een tijdelijke arbeidsovereenkomst met verweerder. Per april 2009 was eiser in vaste dienst als [functie] voor 36 uur per week. Tot zijn takenpakket behoorde onder meer inname en vervoer van (grof)huishoudelijk afval.
1.2
Op 28 januari 2010 heeft eiser zich ziekgemeld wegens tinnitus. Uiteindelijk zijn partijen bij vaststellingsovereenkomst van 16 oktober 2015 overeengekomen dat eiser per 25 juli 2013 is ontslagen wegens arbeidsongeschiktheid, met een nabetaling van € 19.571,62.
1.3
Bij vonnis van 2 november 2016 is eiser door de civiele rechter niet-ontvankelijk verklaard in zijn vordering, onder verwijzing naar de bevoegdheid van de bestuursrechter. Vervolgens wees de rechtbank eiser naar aanleiding van zijn verzoek daartoe erop dat hij geen gebruik kan maken van de procedure in titel 8:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op 11 juli 2017 verzocht eiser verweerder alsnog om een schadeverzoek in behandeling te nemen.
2 Verweerder legt aan de afwijzing van het schadeverzoek ten grondslag dat – zou tinnitus al medisch objectiveerbaar zijn – eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de tinnitus door de werkzaamheden bij de gemeente is veroorzaakt. Zou dit wel zo zijn, dan neemt verweerder het standpunt in dat aan de zorgplicht is voldaan, dan wel dat sprake is van opzet of bewuste roekeloosheid van eiser.
3 Eiser betoogt dat hij als gevolg van zijn werk voor verweerder tinnitus heeft opgelopen. Voor wat betreft zijn diagnose verwijst hij in het bijzonder naar de rapportages van een KNO‑arts en een klinisch fysicus-neuroloog, werkzaam voor het Audiologisch Centrum Noord Holland. Laatstgenoemde arts diagnosticeert gehoorverlies aan beide zijden. Bovendien stelt hij vast dat eiser een 5 scoort op de Tinnitus Handicap Inventory, wat betekent dat eiser zijn tinnitus als catastrofaal ervaart. De KNO‑arts concludeert tot tinnituslasten aan beide zijden. Voor wat betreft de oorzaak wijst eiser op het type vuilniswagen waarmee hij destijds werkte. De zijladers met persluchtsysteem produceerden een geluidsniveau van (ruimschoots) 85 dB en 137 dB (piekgeluid). Omdat het laadsysteem van de vuilniswagens niet goed functioneerde, moest eiser als voorloper constant dicht bij de wagen in de buurt staan. Nu verweerder de wagens kort na een verzoek van eiser tot onderzoek naar het geluidsniveau van de wagens door een onafhankelijke partij heeft verkocht, heeft verweerder dergelijk onderzoek onmogelijk gemaakt. Het geluidsrapport van verweerder naar aanleiding van een intern onderzoek deugt niet volgens het externe bureau Greten Raadgevende Ingenieurs). Metingen door dit bureau laten zien dat bij een afstand van 2 meter (eiser stond dichterbij) tot een modernere vrachtwagen al geluidsniveaus van 85,3 dB en 117,1 dB (piekgeluid) worden gehaald. Gezien de werkomstandigheden van eiser, moeten die niveaus voor hem hoger hebben gelegen. Gelet daarop had gehoorbescherming door verweerder verplicht gesteld moeten worden. Nu verweerder dat heeft nagelaten, is niet aan de zorgplicht voldaan. Van opzet of bewuste roekeloosheid aan de kant van eiser is, naar hij betoogt, geen sprake. Voor alle werkzaamheden waarvoor verweerder gehoorbescherming verplicht voorschreef, heeft hij die ook gebruikt. Toen de tinnitusklachten opkwamen, is hij die bescherming ook tijdens zijn vuilophaaldiensten gaan dragen.
Juridisch kader
4.1.1
Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 21 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:240), heeft de (gewezen) ambtenaar, voor zover dit niet reeds voortvloeit uit de van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften, recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten alsmede voor het verrichten van de werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt (zorgplicht), of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
4.1.2
In de bewoordingen “in de uitoefening van zijn werkzaamheden” is volgens dezelfde rechtspraak tot uitdrukking gebracht dat er tussen de uitoefening van de werkzaamheden en de schade causaal verband moet bestaan. Een dergelijk verband wordt pas aanwezig geacht indien er een voldoende mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de werkomstandigheden van de betrokken ambtenaar de bij die ambtenaar aan het licht getreden ziekte daadwerkelijk hebben veroorzaakt. Het is aan de ambtenaar om dit aannemelijk te maken door feiten en omstandigheden aan te dragen waaruit blijkt dat van zo’n voldoende mate van waarschijnlijkheid sprake is.
4.1.3
Indien echter door een als onrechtmatige daad of wanprestatie aan te merken gedraging van verweerder in strijd met een norm die strekt tot het voorkomen van een specifiek gevaar ter zake van het ontstaan van schade, een risico ter zake van het ontstaan van die schade in het leven is geroepen en dit risico zich vervolgens verwezenlijkt, is daarmee het causaal verband tussen die gedraging en de aldus ontstane schade in beginsel gegeven, tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat de schade ook zonder dat handelen zou zijn ontstaan (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Hoge Raad van 23 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX7264 en van 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1008).
Schade
4.2
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of eiser schade heeft en beantwoordt die vraag bevestigend, omdat de tinnitusklachten van eiser – anders dan verweerder stelt – medisch geobjectiveerd zijn. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in het “Achtergronddocument bij de registratierichtlijn […] B002 Tinnitus”, opgesteld door het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten, staat dat tinnitus in een audiologisch centrum met het aanbieden van geluiden kan worden geobjectiveerd. De tinnitus moet een frequentie hebben van meer dan 3000 Hz (hoge suis of pieptoon) om het door blootstelling aan overmatig geluid te verklaren. De klinisch fysicus audioloog van eiser, verbonden aan een dergelijk centrum, heeft op 28 november 2010 bij eiser gehoorverlies van maximaal 60 dB bij 6000 Hz (rechts) en maximaal 50 dB bij 4000 Hz (links) en tinnitus gediagnosticeerd. De enkele, niet nader onderbouwde stelling van verweerder dat tinnitus uitsluitend kan worden vastgesteld aan de hand van de perceptie van eiser en reeds om die reden medisch niet kan worden geobjectiveerd, acht de rechtbank in het licht van het vorenstaande onvoldoende om tot een ander oordeel te komen.
Causaal verband
4.3.1
Eiser verwijst voor wat betreft het ontstaan van zijn klachten naar de omstandigheden waaronder hij zijn werk moest verrichten. Hij werkte – samengevat – met vuilniswagens met een hoge geluidswaarde vanwege het persluchtsysteem, waarvan bovendien het laadsysteem niet goed functioneerde. Op een werkdag als vuilophaler moest eiser gemiddeld 1400 vuilnisbakken begeleiden in dit laadsysteem, waarbij ze per 2 stuks werden geleegd. Als gevolg daarvan werd hij op die dagen 700 keer blootgesteld aan het piekgeluid van de vuilniswagen. Ook het geluidsniveau buiten de piekmomenten overschreed het maximaal toelaatbare niveau van 85 dB, aldus eiser.
4.3.2
De rechtbank stelt vast dat eiser niet met stukken heeft onderbouwd dat de vuilniswagens waarmee hij heeft gewerkt de geluidsniveaus van 85 dB en 137 dB (piekgeluid) hebben overschreden. Gelet op wat hierna wordt overwogen, is de rechtbank evenwel van oordeel dat dit eiser niet kan worden tegengeworpen.
4.3.3
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder niet (meer) in het bezit is van een zogenoemd geluidscertificaat van het type vuilniswagen waar eiser mee werkte. Ook het bedrijf dat destijds de vuilniswagens aan verweerder heeft geleverd, heeft aangegeven niet meer over deze gegevens te beschikken. Dat moet worden aangenomen dat de vuilniswagens de geluidsniveaus van 85 dB en 137 dB (piekgeluid) niet overschreden omdat verweerder deze anders niet zou hebben aangeschaft dan wel, bij aanschaf de bij overschrijding van die geluidsniveaus verplichte maatregelen had getroffen, acht de rechtbank onvoldoende om die conclusie van verweerder te volgen.
4.3.4
In het geluidsrapport van november 2010/maart 2011 van het interne onderzoek van verweerder naar de vuilniswagens, wordt geconcludeerd dat de dag- en weekdosis de norm niet overschrijdt. In het rapport van het externe bureau, welk bureau in opdracht van eiser en verweerder is ingeschakeld, is het geluidsrapport beoordeeld. Het externe bureau komt daarbij tot een aantal geconstateerde onvolkomenheden/omissies. Gelet daarop, acht het externe bureau het geluidsrapport een onvoldoende basis voor een gefundeerde beoordeling van het geluid op de werkplek in het kader van de Arbowetgeving.
4.3.5
Op 4 januari 2011 vond een gesprek plaats tussen eiser en verweerder. In het gespreksverslag dat de toenmalige gemachtigde van eiser van dat gesprek heeft gemaakt, staat dat de vuilniswagens waar eiser mee heeft gewerkt er in mei 2010 uit zijn gegaan en dat deze sindsdien in de opslag staan. Verweerder zal nagaan in welke staat de vuilniswagens verkeren en of het mogelijk is om een extern bedrijf in te schakelen om objectieve metingen te laten verrichten. Op 11 april 2011 informeert eiser schriftelijk naar de stand van zaken rondom deze afspraak. Verweerder betwist niet dat een schriftelijke reactie naar aanleiding van zowel de aanvankelijke afspraak als de herinnering daaraan, is uitgebleven. Op 11, 15 en 29 maart 2011 zijn de vuilniswagens door verweerder geleverd aan een derde partij. Op 17 maart 2011 heeft verweerder dit gemeld aan zijn gemachtigde. Op zitting is nader toegelicht dat verweerder daarbij het verzoek heeft gedaan de gemachtigde van eiser hierover te informeren. Die informatieverstrekking heeft, naar tussen partijen niet in geschil is, nooit plaatsgevonden.
4.3.6
Op grond van wat onder 4.3.3 en 4.3.4 is weergegeven, is de rechtbank van oordeel dat er geen (betrouwbare) informatie over de geluidsniveaus van de desbetreffende vuilniswagens beschikbaar is. Op grond van wat onder 4.3.5 is weergegeven, is de rechtbank van oordeel dat verweerder het eiser bovendien onvoldoende mogelijk, zo niet onmogelijk heeft gemaakt om onafhankelijk onderzoek naar de geluidsniveaus van de vuilniswagens te laten verrichten terwijl bij verweerder bekend was dat eiser dit wilde laten doen. De rechtbank is voorts van oordeel dat dit gebrek aan informatie voor rekening en risico van verweerder moet komen.
4.3.7
Gelet op het vorenstaande heeft eiser met wat hij heeft aangevoerd, binnen zijn mogelijkheden, voldoende aannemelijk gemaakt dat hij bij de uitvoering van zijn werkzaamheden veelvuldig is blootgesteld aan geluidsniveaus van meer dan 85 dB en 137 dB (piekgeluid). Hierbij acht de rechtbank van belang dat in het rapport van het externe bureau op basis van geluidsmetingen wordt geconcludeerd dat reeds bij een modernere vuilniswagen op een afstand van 2 meter geluidswaarden van 85,3 dB en 117,1 dB (piekgeluid) worden gemeten. Verweerder erkent voorts dat het laadsysteem van de vuilniswagens waarmee eiser werkte niet goed functioneerde, zodat ervan uitgegaan mag worden dat eiser regelmatig op een zeer korte afstand van de vuilniswagen stond. Hiermee heeft verweerder gehandeld in strijd met geluidsnormen die bedoeld zijn om gehoorschade te voorkomen en zodoende het risico tot het ontstaan van dergelijke gehoorschade in het leven geroepen. Nu die gehoorschade zich vervolgens heeft verwezenlijkt, is het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen van verweerder en de aldus ontstane schade in beginsel een gegeven, tenzij verweerder aannemelijk maakt dat die gehoorschade ook zonder dat handelen zou zijn ontstaan. Hierin is verweerder niet geslaagd. Daarbij acht de rechtbank van belang dat in het journaal van de huisarts van eiser staat dat hij zich eerst in april 2009, tweeëneenhalf jaar nadat hij bij verweerder is gaan werken, heeft gemeld met tinnitusklachten. Deze klachten zijn in oktober dat jaar onderkend door de KNO-arts en in november 2010 door de klinisch fysicus‑audioloog gediagnosticeerd. Dat de schade van eiser het gevolg is van zijn eerdere werkzaamheden als technicus acht de rechtbank in het licht van de aard van die werkzaamheden zeer onwaarschijnlijk.
Zorgplicht / opzet of bewuste roekeloosheid
4.4.1
Nu eiser het verband tussen zijn schade en zijn werkzaamheden voldoende aannemelijk heeft gemaakt, ligt de bewijslast bij verweerder om aan te tonen dat hij aan de op hem rustende zorgplicht heeft voldaan dan wel, dat sprake is van opzet of bewuste roekeloosheid van eiser.
4.4.2
Op grond van het Arbeidsomstandighedenbesluit moet de werkgever bij werkzaamheden in een lawaaiige werkomgeving, afhankelijk van de frequentie en het geluidsniveau, gehoorbescherming verplicht voorschrijven. Niet in geschil is dat verweerder gehoorbescherming weliswaar ter beschikking had gesteld, maar niet verplicht had voorgeschreven. Reeds nu onduidelijk is welk geluidsniveau de vrachtwagens precies produceerden, is verweerder er niet in geslaagd om aan te tonen dat hij aan de op hem rustende zorgplicht heeft voldaan.
4.4.3
Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat met het dragen van aangemeten otoplastieken, waar eiser sinds zijn tijdelijke aanstelling bij verweerder over beschikte, een demping van 30 dB kan worden bereikt. Nu onduidelijk is aan welke geluiden eiser met welke frequentie precies is blootgesteld, kan niet worden vastgesteld of eiser met het dragen van bescherming de tinnitusklachten had kunnen voorkomen. Derhalve kan in het midden blijven of eiser deze bescherming altijd heeft gedragen. Ook opzet of bewuste roekeloosheid van eiser heeft verweerder niet aangetoond.
5. Op grond van al het vorenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep gegrond is en het primaire besluit moet worden vernietigd. De rechtbank beschikt over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal daarom worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het schadeverzoek van eiser te beslissen.
6. Verder veroordeelt de rechtbank verweerder tot het vergoeden van de door eiser in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor zowel het indienen van het beroepschrift als het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 501,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het schadeverzoek van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Ramondt, voorzitter, en mr. M.P.E. Oomens en mr. E.G. van Roest, leden, in aanwezigheid van E.A.D. Horn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.