Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 17/2866 en HAA 17/2867
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 september 2018 in de zaken tussen
de naamloze vennootschap Liander N.V., te Arnhem,
(gemachtigden: mr. C.L. Klapwijk en mr. V. van Ahee),
eiseres
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. J.A.C.M. Nielen, O. Beltman en J. Gerritsen).
Procesverloop
HAA 17/2866
Bij besluit van 30 november 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder een verzoek van eiseres om nadeelcompensatie gedeeltelijk afgewezen.
Bij op 12 mei 2017 verzonden besluit (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit I onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
HAA 17/2867
Bij besluit van 6 december 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder een verzoek van eiseres om nadeelcompensatie gedeeltelijk afgewezen.
Bij op 12 mei 2017 verzonden besluit (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar
van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit II onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld.
In beide zaken
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2018. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden, P.J. van Hoven en C.S. Haarbos. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1.1
Verweerder heeft bij besluit van 22 februari 1996 aan (een van) de rechtsvoorgangers van eiseres algemene vergunning, onder algemene en bijzondere voorschriften, verleend op grond van artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening Noord-Holland, voor het leggen en laten liggen van leidingen met de daarbij behorende installaties in en op provinciale wegen.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de bij de vergunning behorende algemene voorschriften (hierna: de algemene voorschriften) rust, indien het afdelingshoofd wijziging in de plaats, afmetingen of samenstelling van de krachtens de vergunning aanwezige werken of voorwerpen nodig acht, op de houder van de vergunning de verplichting op eerste aanschrijving van appellant en binnen een daarbij gestelde termijn de wijziging op eigen kosten uit te voeren zonder aanspraak op schadeloosstelling.
1.2
Bij brieven van 18 april 2013 en 30 mei 2013 heeft verweerder eiseres verzocht haar midden- en laagspanningskabels bij de rotonde Wogmeer te Spierdijk onderscheidenlijk die in de nabijheid van de Oostergouw aan te passen in verband met de voorgenomen aanpassingen aan de N23 Westfrisiaweg.
1.3
Bij brieven van 6 september 2016 en 15 juli 2016 heeft eiseres verzoeken om nadeelcompensatie ingediend bij verweerder in verband met de kosten die zij heeft gemaakt vanwege het verleggen van kabels bij de rotonde Wogmeer onderscheidenlijk het verleggen van kabels bij de Oostergouw.
1.4
Bij het primaire besluit I heeft verweerder € 9.440,71 aan nadeelcompensatie van de gevraagde € 12.279,23 aan eiseres toegekend. Bij het primaire besluit II heeft verweerder
€ 22.593,62 van de gevraagde € 40.716,57 aan nadeelcompensatie aan eiseres toegekend.
€ 22.593,62 van de gevraagde € 40.716,57 aan nadeelcompensatie aan eiseres toegekend.
2. Bij de bestreden besluiten I en II heeft verweerder, mede onder verwijzing naar een advies van de Hoor- en adviescommissie van 20 april 2017, de primaire besluiten I en II onder aanvulling van de motivering gehandhaafd. Volgens verweerder bestaat geen recht op nadeelcompensatie voor het verleggen van kabels binnen beheergebied.
3. In geschil is of verweerder terecht de verzoeken om nadeelcompensatie heeft afgewezen voor zover deze zien op de kosten die zijn gemaakt vanwege het verleggen van kruisende kabels en leidingen binnen beheergebied van de provincie Noord-Holland.
4.1
Verweerder heeft, zoals hij ter zitting desgevraagd nader heeft toegelicht, de verzoeken om nadeelcompensatie beoordeeld aan de hand van de “Schadevergoedingsregeling verlegging kabels en leidingen buiten beheergebied van de Provincie Noord-Holland” (de Schadevergoedingsregeling) en die regeling daarbij als een integrale beleidsregel beschouwd, zowel voor wat betreft het maken van kosten vanwege het verleggen van kabels en leidingen binnen als buiten beheergebied. De toelichting behorende bij de Schadevergoedingsregeling inzake het verleggen van kabels en leidingen binnen beheergebied met daarin opgenomen het uitgangspunt “leggen/liggen om niet en verleggen om niet” dient volgens verweerder als onderdeel van de Schadevergoedingsregeling te worden beschouwd. Verweerder heeft daartoe aangevoerd dat genoemd uitgangspunt voor de totstandkoming van de Schadevergoedingsregeling in 2005 al bestendige praktijk was en is meegenomen in de regeling en dat, naar eiseres ook niet heeft weersproken, naar betrokkenen ook altijd is gecommuniceerd dat dit uitgangspunt onderdeel uitmaakt van de regeling. Bovendien heeft Nuon als rechtsvoorganger van eiseres kennis genomen van de Schadevergoedingsregeling alsmede van de toelichting. In 2005 is door Nuon bezwaar gemaakt tegen de regeling, waarbij het, zoals verweerder verder ter zitting heeft uiteengezet, met name ging om het voornoemde uitgangspunt.
4.2
De rechtbank volgt verweerder in diens voornoemde standpunt en gaat er aldus van uit dat de Schadevergoedingsregeling inclusief de daarbij behorende toelichting als een integrale beleidsregel als bedoeld in artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is te beschouwen. De Schadevergoedingsregeling is dus van toepassing op de verzoeken om nadeelcompensatie (ook) voor zover deze betrekking hebben op de in geding zijnde kosten die zijn gemaakt wegens het verleggen van kabels en leidingen binnen beheergebied.
5.1
Eiseres betoogt dat het in de Schadevergoedingsregeling neergelegde beleid inzake vergoeding van kosten die zijn gemaakt wegens het verleggen van kabels en leidingen binnen beheergebied onredelijk is. Niet deugdelijk is gemotiveerd volgens eiseres waarom er met het uitgangspunt “leggen/liggen om niet en verleggen om niet” voor is gekozen het verleggen van alle soorten kabels en leidingen, zowel de langsliggende als de kruisende, op voorhand uit te sluiten van het recht op nadeelcompensatie als deze kabels en leidingen zijn gelegd op basis van een algemene vergunning. Het kan niet zo zijn dat een bepaalde categorie kabels en leidingen op voorhand systematisch van nadeelcompensatie wordt uitgesloten. In de Nadeelcompensatieregeling verleggen kabels en leidingen in en buiten rijkswaterstaatswerken en spoorwerken 1999 (NKL 1999), waarvan de Schadevergoedingsregeling inhoudelijk is afgeleid, is, net als in den lande, wel een onderscheid gemaakt tussen dit soort kabels.
5.2
Verweerder heeft in de bestreden besluiten I en II de keuze voor het uitgangspunt “leggen/liggen om niet en verleggen om niet” zoals dat is neergelegd in de Schadevergoedingsregeling uiteengezet. Volgens verweerder volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1440, dat voornoemd uitgangspunt ter bepaling van nadeelcompensatie gehanteerd kan worden. De Afdeling heeft, aldus verweerder, het uitgangspunt niet onredelijk bevonden en heeft het uitgangspunt evenmin in strijd met het evenredigheidsbeginsel als opgenomen in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb geacht. Volgens verweerder ligt in het uitgangspunt een belangafweging besloten. Het belang van verweerder is op basis van zijn publieke taak gelegen in het beheersbaar houden van de maatschappelijke kosten voor de aanleg of reconstructie van provinciale wegen. De kosten voor het verleggen van kabels en leidingen moeten in verhouding staan tot de kosten van de aanleg en reconstructie van een weg. Het belang van kabel- en leidingexploitanten als eiseres is erin gelegen op een zo efficiënt mogelijke manier en tegen zo laag mogelijke kosten te exploiteren. Het uitgangspunt brengt met zich dat de kabelexploitant geen precariorechten of andere rechten verschuldigd is voor het leggen/liggen. Daartegenover staat dat verweerder geen kosten voor het verleggen betaalt. Deze kostenverdeling leidt volgens verweerder tot een voorspelbaar beeld met een kostenbesparend effect voor beide partijen.
5.3
De rechtbank stelt voorop dat verweerder beleidsvrijheid toekomt bij het op basis van artikel 4:81, eerste lid, van de Awb vaststellen van beleidsregels met betrekking tot de hem toekomende bevoegdheid te beslissen op verzoeken om nadeelcompensatie. Hieruit vloeit voort dat de bestuursrechter de invulling van die bevoegdheid door verweerder terughoudend moet toetsen.
5.4
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het in de Schadevergoedingsregeling opgenomen uitgangspunt “leggen/liggen om niet en verleggen om niet” onredelijk is. De rechtbank neemt hierbij het volgende in aanmerking.
De Afdeling heeft in genoemde uitspraak van 27 augustus 2003 reeds geoordeeld dat het uitgangspunt als zodanig niet onredelijk is. Ten tijde van deze uitspraak van de Afdeling bestond de NKL 1999 al. Verweerder was naar het oordeel van de rechtbank, gelet op diens beleidsvrijheid, niet gehouden de inhoud van de NKL 1999 integraal over te nemen in de Schadevergoedingsregeling, ook al heeft de NKL 1999 daarvoor als uitgangspunt gediend.
Voorts heeft verweerder met diens onder 5.2 weergegeven uiteenzetting naar het oordeel van de rechtbank deugdelijk gemotiveerd waarom voor het uitgangspunt is gekozen.
5.5
Het betoog van eiseres slaagt niet.
6.1
Eiseres betoogt voorts dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb op basis waarvan verweerder van het in de Schadevergoedingsregeling neergelegde uitgangspunt “leggen/liggen om niet en verleggen om niet” had behoren af te wijken. Verweerder had volgens eiseres niet kunnen volstaan met een enkele verwijzing naar het in de Schadevergoedingsregeling neergelegde beleid. Verweerder had, gelet op wat landelijk aanvaardbaar is geacht alsmede gelet op het evenredigheids- en egalitébeginsel, dienen te motiveren waarom hij de kosten voor het verleggen van de kruisende kabels en leidingen volledig bij eiseres laat. Verweerder heeft ten onrechte niet alle relevante omstandigheden van het voorliggende geval betrokken bij zijn belangenafweging. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
Het feit dat sprake is van kosten die zijn gemaakt vanwege het verleggen van kruisende kabels vormt volgens eiseres een bijzondere omstandigheid. Op eiseres rust(te) een wettelijke verplichting in het kader van het beheer van de netten in het voor haar vastgestelde gebied de netten aan te leggen, te herstellen, te vernieuwen of uit te breiden. Het staat eiseres niet vrij zelf te kiezen of en waar zij al dan niet kabels en leidingen aanlegt. Van risicoaanvaarding en voorzienbaarheid aan de zijde van eiseres is dan ook geen sprake.
Daarnaast heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom de schade waarvan vergoeding wordt verzocht volledig binnen het normaal maatschappelijk risico valt.
6.2
Verweerder stelt zich in de bestreden besluiten I en II op het standpunt dat geen aanleiding bestaat af te wijken van zijn beleidsregel op grond van artikel 4:84 van de Awb. Uit de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2003 volgt volgens verweerder dat nog een aanvullende belangenafweging moet worden verricht, ook al is het uitgangspunt “leggen/liggen om niet en verleggen om niet” als zodanig niet onredelijk. Verweerder heeft een aanvullende belangenafweging verricht en daarbij de aspecten voorzienbaarheid van de noodzaak tot verleggen, het tijdstip waarop de noodzaak zich aandiende en de hoogte van de kosten betrokken. Die aspecten noodzaken volgens verweerder niet tot afwijking van zijn beleid.
Volgens verweerder was de verlegging van kabels en leidingen op de onderhavige locatie voorzienbaar voor eiseres op het moment dat zij in 2008 eigenares werd van het netwerk. Al sinds 2000 waren er planologische plannen voor de opwaardering van de N23, de Westfrisiaweg, in voorbereiding. De mate van voorzienbaarheid is daarnaast volgens verweerder om twee redenen nog groter. Ten eerste omdat in de algemene voorschriften van de vergunning van 22 februari 1996 is bepaald dat de kosten van verlegging gedragen dienen te worden door de vergunninghouder. Ten tweede omdat het beleid op grond waarvan de kosten steeds door de vergunninghouder betaald dienen te worden sinds decennia vigeert en door de rechtsvoorgangers van eiseres is geaccepteerd.
Wat betreft het tijdstip waarop de noodzaak zich aandiende, heeft verweerder betoogd dat dit tijdstip niet vooraf exact kenbaar hoefde te zijn omdat voor eiseres al geruime tijd voorzienbaar was dat de ligging van het netwerk aanpassing behoefde op grond van in voorbereiding zijnde plannen. Het uiteindelijke tijdstip waarop de concrete noodzaak tot verlegging zich aandiende vormt voor verweerder dan ook geen omstandigheid die noodzaakt tot afwijking van het uitgangspunt.
Wat betreft de hoogte van de kosten heeft verweerder betoogd dat de kabels rond de locatie Oostergouw er al bijna twintig jaar en die rond de locatie Wogmeer er al bijna veertig jaar liggen, zodat de liggingsduur ervan niet als kort kan worden aangemerkt. Daarbij is volgens verweerder gesteld noch gebleken dat de kosten van verlegging in dit specifieke geval beduidend hoger zijn dan kosten die normaliter met verleggen zijn gemoeid. Voorafgaand aan de verzoeken om te verleggen van 18 april 2013 en 30 mei 2013 heeft vooroverleg plaatsgevonden tussen verweerder en eiseres dat ertoe heeft geleid dat een technische oplossing is vastgesteld tegen de laagst mogelijke kosten. Voorafgaand aan de verzoeken om nadeelcompensatie heeft nog een overleg plaatsgevonden, maar ook tijdens dat overleg is niet gebleken van en is ook niet gesteld dat sprake is van bijzondere kosten.
6.3
De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar genoemde uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, dat het bestuursorgaan alle omstandigheden van het geval dient te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Het lag hierbij primair op de weg van eiseres om (uiterlijk in de bezwaarfase) bijzondere omstandigheden naar voren te brengen, zodat verweerder die omstandigheden bij zijn beslissing op bezwaar kon betrekken. Het was vervolgens aan verweerder om een afweging te maken.
6.4
De rechtbank stelt vast dat verweerder overeenkomstig genoemde uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2003 in het kader van de vraag of er aanleiding bestond op grond van artikel 4:48 van de Awb van zijn beleid af te wijken een nadere belangenafweging heeft verricht en bij diens motivering om niet af te wijken de aspecten heeft betrokken die de Afdeling in haar uitspraak heeft benoemd.
Afgezet tegen de door verweerder gegeven motivering is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. De omstandigheid dat het gaat om het verleggen van kruisende kabels betreft geen bijzondere omstandigheid. Datzelfde geldt voor de omstandigheid dat, zoals eiseres eerst ter zitting heeft aangevoerd, het uitsluitend eiseres is die binnen de provinciegrenzen met het nadeelcompensatiebeleid van verweerder inzake kruisende kabels wordt geconfronteerd.
Die twee omstandigheden zijn altijd aan de orde voor eiseres en niet uitsluitend in het concrete geval.
6.5
Ook dit betoog van eiseres slaagt niet.
7. De beroepen zijn ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter,
mr. E.B. de Vries - van den Heuvel en mr. E.I. Terborg-Wijnaldum, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
4 september 2018.
mr. E.B. de Vries - van den Heuvel en mr. E.I. Terborg-Wijnaldum, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
4 september 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.