ECLI:NL:RBNHO:2020:9264 - Rechtbank Noord-Holland - Voorlopige voorziening bouwstop wegens beroep op vertrouw...

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 20/3470

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen

[verzoekster] , te [woonplaats] , verzoekster

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel, verweerder

(gemachtigde: T. van Gorsel).

Procesverloop

Bij besluit van 10 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan verzoekster gelast de bouwwerkzaamheden op het perceel [perceel] (het perceel) te staken en gestaakt te houden totdat op een in te dienen aanvraag voor een legaliserende omgevingsvergunning positief is beslist, zulks op straffe van een dwangsom van € 25.000,- ineens.

Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar ingediend. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende opheffing van de bouwstop, zodat de aanbouw in ieder geval glas- en waterdicht kan worden gemaakt.

In verband met de uitbraak van het coronavirus heeft het onderzoek ter zitting met instemming van partijen op 23 juli 2020 plaatsgevonden met gebruikmaking van elektronische communicatiemiddelen. Verzoekster is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist.

2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

3. Verzoekster is eigenaar van het perceel [perceel] . Het perceel is gelegen binnen het bestemmingsplan “Den Burg” (het bestemmingsplan). Op de betreffende gronden rust de bestemming “Wonen- Aaneengebouwd”.

Naar aanleiding van een verzoek tot handhaving van een omwonende, heeft een toezichthouder tijdens een controle op 9 juli 2020 geconstateerd dat op het perceel van verzoekster een bijbehorend bouwwerk wordt gebouwd. Uit het bouwplan en de verklaringen van verzoekster volgt dat verzoekster het bouwwerk wil gaan gebruiken voor recreatief nachtverblijf/logies met ontbijt.

4. Verweerder heeft aan de bouwstop ten grondslag gelegd dat het bouwwerk niet vergunningvrij mag worden gebouwd op grond van artikel 2, aanhef en sub 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), omdat het voorgenomen gebruik functioneel niet ondergeschikt is aan het hoofdgebouw waarop de woonbestemming van kracht is.

Hoewel in het besluit ook is opgenomen dat het bouwwerk in strijd is met artikel 26.2.5 van het bestemmingsplan, is ter zitting door verweerder verklaard dat dit standpunt niet langer wordt gehandhaafd, omdat gebleken is dat het maximum te bouwen vierkante meters aan bijbehorende bouwwerken bij nader inzien niet wordt overschreden. Immers, inmiddels wordt ervan uitgegaan dat het totaal aan bijbehorende bouwwerken 73,32 m2 bedraagt. Ook heeft verweerder ter zitting laten weten dat het standpunt ten aanzien van de dakvorm niet langer wordt gehandhaafd.

5. Verzoekster doet een beroep op het vertrouwensbeginsel en voert aan dat zij voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden uitvoerig contact heeft gehad met de gemeente. Er is toegezegd dat 80 vierkante meter van het achtererf vergunningsvrij kon worden bebouwd en dat het gebruik voor logies met ontbijt in overeenstemming is met de bestemming. Er is expliciet verklaard dat er geen omgevingsvergunning nodig was voor de bouwwerkzaamheden en het gebruik. Ter onderbouwing heeft zij een e-mail overlegd van
9 januari 2019 van [naam 1] van het team Beleid en vergunningen en een e-mail van
1 maart 2018 van [naam 2] , klantenadviseur dienstverlening.

6. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt onderdeel uit van deze uitspraak.

De voorzieningenrechter overweegt als volgt.

7. Verzoekster stelt dat het spoedeisend belang van de voorlopige voorziening erin is gelegen dat door de bouwstop het bouwwerk niet wind- en waterdicht gemaakt kan worden, waardoor er schade ontstaat aan het houten frame van het bouwwerk, als gevolg van de weersomstandigheden. Zij verzoekt de rechtbank de bouwstop op te heffen zodat de aanbouw glas- en waterdicht gemaakt kan worden. Met toestemming van verweerder heeft zij het bouwwerk afgedicht met zeilen, maar dit is volgens haar niet voldoende om het bouwwerk te beschermen. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat op dit moment sprake is van een spoedeisend belang.

8. Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Daartoe wordt het volgende overwogen.

8.1.

Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, volgt dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in aansluiting op de in het kader van de in het omgevingsrecht ontwikkelde jurisprudentie drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.

8.2.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6882 volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.

8.3.

Verzoekster heeft ter onderbouwing van haar beroep op het vertrouwensbeginsel een e-mail overgelegd waarin door [naam 1] het volgende is geschreven aan verzoekster:

“De uitbreiding aan de achterzijde van de woning [perceel] past binnen het vergunningvrij bouwen. De aanbouw past binnen de regels van het bestemmingsplan Den Burg. Een omgevingsvergunning voor het plaatsen van deze aanbouw is niet nodig, ook het gebruik voor logies met ontbijt is in overeenstemming met de bestemming. Er moet een doorgang gemaakt worden van de bestaande berging naar het nieuwe gedeelte.”

8.4.

Ter zitting heeft verweerder erkend dat [naam 1] een concrete ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan waarbij verzoekster erop mocht vertrouwen dat dit juist was. Verzoekster heeft de relevante feiten en omstandigheden correct weergegeven (hetzelfde bouwplan is beoordeeld) en er is getoetst aan het huidige bestemmingsplan. De toezegging kan dan ook aan verweerder worden toegerekend, aldus verweerder.

Verweerder stelt echter dat de door [naam 1] gegeven informatie niet geheel meer juist is. In juni 2020 heeft verweerder namelijk de
Beleidsregels toepassing logies en ontbijt Texel 2020(hierna: de Beleidsregels) opgesteld die invulling geven aan artikel 26.4.1 aanhef en onder b van het Bestemmingsplan. Verweerder stelt dat het bouwplan hiermee in strijd is. Logies met ontbijt in een aangebouwd bijgebouw met een zelfstandige ingang is volgens artikel 2 onder Pro e van deze beleidsregel niet toegestaan. Deze Beleidsregels hadden verzoekster op andere gedachten moeten brengen en verzoekster had – zo begrijpt de rechtbank de stelling van verweerder – hieruit moeten concluderen dat de Beleidsregels aan het vergunningvrij bouwen in de weg stonden. Het algemeen belang en het belang van de derde, die om handhaving heeft verzocht, wegen volgens verweerder zwaarder dan het belang van verzoekster. Overigens sluit verweerder niet uit dat de gemeente schadeplichtig kan zijn voor zover deze zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen.

8.5.

De voorzieningenrechter overweegt dat de Beleidsregels pas zijn gepubliceerd op 16 juni 2020. Verzoekster was toen al begonnen met de bouwwerkzaamheden, die volgens [naam 1] vergunningvrij konden worden gerealiseerd.

Wat hier verder van zij, de voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen van verzoekster in de weg staan. Hoewel het belang dat is gediend bij handhaving zwaar weegt is de voorzieningenrechter van oordeel dat dit algemene belang niet opweegt tegen de belangen van verzoekster bij voortzetting van de bouwwerkzaamheden. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat – anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld – uit Ad 1 onder c van de Beleidsregels (pagina 2/4) volgt dat logies met ontbijtfunctie in een aangebouwd bijbehorend bouwwerk mag worden gerealiseerd. Ook neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat, voor zover de bouwplannen al in strijd zijn met de nieuwe beleidsregels, omdat er sprake is van een zelfstandige ingang, deze zelfstandige ingang van het bijgebouw op een later moment alsnog kan worden verwijderd.

9. Gelet op al het voorgaande wijst de voorzieningenrechter de gevraagde voorziening toe, in die zin dat het besluit van 10 juli 2020 wordt geschorst. Dit leidt ertoe dat de bouwwerkzaamheden mogen worden hervat.

10. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, omdat verzoekster zich niet heeft laten bijstaan door een rechtsbijstandverlener. Er is wel aanleiding om te bepalen dat het betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,- door verweerder zal worden vergoed.

Beslissing

De rechtbank

- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe en schorst het besluit van 10 juli 2020;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. L. van Broekhoven, griffier.

Deze uitspraak is gedaan op 4 augustus 2020. Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:21

Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 5:25

1. De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.

2 De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.

3 Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd.

4 De kosten van voorbereiding van bestuursdwang zijn ook verschuldigd, voor zover als gevolg van het alsnog uitvoeren van de last geen bestuursdwang is toegepast.

5 Tot de kosten van bestuursdwang behoren tevens de kosten van vergoeding van schade ingevolge artikel 5:27, zesde lid.

6 Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1.Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

Bijlage II Bor

Artikel 2

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:

1°. 5 m,

2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en

3°. het hoofdgebouw,

b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:

1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:

maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;

2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,

Artikel 3

Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m,

b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,

c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en

d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;

2. een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. niet hoger dan 5 m, en

b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2;

Bestemmingsplan Den Burg

1.24

bijbehorend bouwwerk:

uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd en met de aarde verbonden bouwwerk met een dak;

1.77

logies met ontbijt:

het bieden van de, ten opzichte van het wonen ondergeschikte, mogelijkheid tot recreatief nachtverblijf en ontbijt aan personen die hun hoofdverblijf elders hebben;

Artikel 26 Wonen Pro - Aaneengebouwd

26.1

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Wonen - Aaneengebouwd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. a. woonhuizen, eventueel in combinatie met een beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis, mantelzorg en logies met ontbijt, en bijbehorende bouwwerken;

b. b. vrijstaande bijbehorende bouwwerken in de vorm van een recreatief opstal, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - recreatief opstal';

met daaraan ondergeschikt:

c. c. kleinschalige duurzame energiewinning;

d. d. wegen en paden;

e. e. water;

met de daarbijbehorende:

f. f. parkeervoorzieningen;

g. g. tuinen, erven en terreinen;

h. h. onderdoorgang, ter plaatse van de aanduiding 'onderdoorgang';

i. i. andere bouwwerken.

26.2.5

Bijbehorende bouwwerken

Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken gelden de volgende regels:

a. a. bijbehorende bouwwerken, in de vorm van een recreatief opstal, zullen uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - recreatief opstal';

b. b. de bijbehorende bouwwerken zullen, behoudens het bepaalde in lid 26.2.2, ten minste 3,00 m achter de naar de weg gekeerde gevel(s) van het hoofdgebouw dan wel het verlengde daarvan worden gebouwd, tenzij de bestaande afstand minder bedraagt, in welk geval de afstand ten minste de bestaande afstand zal bedragen;

c. c. de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken zal per hoofdgebouw ten hoogste 80 m² bedragen, exclusief de oppervlakte genoemd in 26.2.5 onder d, tenzij de bestaande gezamenlijke oppervlakte meer bedraagt, in welk geval de oppervlakte ten hoogste de bestaande gezamenlijke oppervlakte zal bedragen;

d. d. de oppervlakte van een vrijstaand bijbehorend bouwwerk in de vorm van een recreatief opstal zal ten hoogste 70 m² bedragen, tenzij de bestaande oppervlakte meer bedraagt, in welk geval de oppervlakte ten hoogste de bestaande oppervlakte zal bedragen;

e. e. de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken zal per hoofdgebouw ten hoogste 50% van het achtererf bedragen, tenzij de bestaande oppervlakte meer bedraagt, in welk geval de gezamenlijke oppervlakte ten hoogste de bestaande oppervlakte zal bedragen;

f. f. de oppervlakte van een bijbehorend bouwwerk zal ten hoogste de oppervlakte van het hoofdgebouw bedragen, tenzij de bestaande oppervlakte meer bedraagt, in welk geval de oppervlakte ten hoogste de bestaande oppervlakte zal bedragen;

g. g. de goothoogte van een aangebouwd bijbehorend bouwwerk zal ten hoogste de bouwhoogte van de eerste verdiepingsvloer plus 0,25 m van het woonhuis bedragen;

h. h. de goothoogte van een vrijstaand bijbehorend bouwwerk zal ten hoogste 3,00 m bedragen, tenzij de bestaande goothoogte meer bedraagt, in welk geval de goothoogte ten hoogste de bestaande goothoogte zal bedragen;

i. i. de dakhelling van een bijbehorend bouwwerk zal ten hoogste 60° bedragen, tenzij de bestaande dakhelling meer bedraagt, in welk geval de dakhelling niet meer dan de bestaande dakhelling zal bedragen;

j. j. de bouwhoogte van een bijbehorend bouwwerk zal ten hoogste 6,00 m bedragen en ten minste 0,50 m lager zijn dan de bouwhoogte van het hoofdgebouw, tenzij de bestaande bouwhoogte meer bedraagt, in welk geval de bouwhoogte ten hoogste de bestaande bouwhoogte zal bedragen;

k. k. per hoofdgebouw zullen ten hoogste twee vrijstaande bijbehorende bouwwerken worden gebouwd, exclusief recreatieve opstallen.

26.4

Specifieke gebruiksregels

26.4.1

Toegestaan gebruik

In overeenstemming met deze bestemming is:

a. a. het ondergeschikt gebruik van gedeelten van het woonhuis en/of de bijbehorende bouwwerken voor de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsmatige activiteit, met inachtneming van de volgende voorwaarden:

1.1.

de beroeps-/bedrijfsvloeroppervlakte bedraagt ten hoogste 80 m²;

2. 2. er mogen alleen niet-uitstekende, niet-verlichte reclame-uitingen van beperkte omvang aan het woonhuis worden aangebracht;

b. b. het ondergeschikt gebruik van gedeelten van een woonhuis voor logies met ontbijt, met inachtneming van de volgende voorwaarden:

1. er worden ten hoogste 6 slaapplaatsen in maximaal 3 slaapkamers ingericht;

c. c. het gebruik van bijbehorende bouwwerken voor recreatieve bewoning in een recreatieve opstal, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - recreatief opstal'.

26.4.2

Strijdig gebruik

Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:

a. a. het gebruik van de gronden en bouwwerken voor verblijfsrecreatieve doeleinden anders dan logies met ontbijt;

b. b. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van bedrijfsdoeleinden, anders dan een beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis;

c. c. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel;

d. d. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van horecadoeleinden;

e. e. het gebruik van een woonhuis voor meer dan één woning;

f. f. het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken voor bewoning;

g. g. het gebruik van gronden voor de opslag van schroot, afbraak- en bouwmaterialen, anders dan ten behoeve van de uitvoering van krachtens de bestemming toegelaten bouwactiviteiten en werken en werkzaamheden;

h. h. de stalling en opslag van aan het oorspronkelijk gebruik onttrokken voer-, vaar- of vliegtuigen;

i. i. het storten van puin en afvalstoffen;

j. j. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van een seksinrichting.

26.5

Afwijken van de gebruiksregels

Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:

het bepaalde in lid 26.4.2 onder f in die zin dat vrijstaande bijbehorende bouwwerken worden gebruikt als tijdelijk zelfstandige woonruimte ten behoeve van mantelzorg, mits:

1. de dringende sociale, verzorgings- of sociaal medische redenen worden aangetoond door een deskundig arts of een medisch specialist;

2. 2. de afstand van het vrijstaande bijbehorende bouwwerk tot het woonhuis ten hoogste 20,00 m bedraagt, tenzij de feitelijke situatie op het achtererf dit niet toelaat en het woongenot, de ontwikkelingsmogelijkheden en de gebruiksmogelijkheden van omliggende gronden niet worden beperkt, in welk geval de afstand van het vrijstaande bijbehorende bouwwerk tot het woonhuis ten hoogste 50,00 m bedraagt;

3. 3. in geval de noodzaak voor de tijdelijk zelfstandige woonruimte niet meer aanwezig is, het vrijstaande bijbehorende bouwwerk binnen drie maanden na beëindiging van de bewoning weer ongeschikt wordt gemaakt voor bewoning.