Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/881
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2021 in de zaak tussen
Vereniging Milieudefensie, uit Haarlem, eiseres
(gemachtigde: mr. M.E. Terhorst en K. van Broekhoven),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder
(gemachtigde: mr. C.C. Agtersloot en C. Eigenhuis).
Procesverloop
In het besluit van 4 augustus 2020 (primair besluit) heeft verweerder geweigerd om handhavend op te treden tegen het openstellen van de ijsbaan aan de IJsbaanlaan 2 in Haarlem in de zomerperiode.
In het besluit van 6 januari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres (de vereniging) tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
De vereniging heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 30 september 2021 op zitting behandeld. De vereniging heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
uitgangspunten
1.1
In Haarlem ligt een kunstijsbaan. Deze kunstijsbaan wordt geëxploiteerd door de Stichting Kunstijsbaan Kennemerland (de stichting). De kunstijsbaan bestaat uit een ovale vierhonderdmeterbaan met in het midden een baan van 30 bij 60 meter (de ijshockeybaan). In de vriesinstallatie worden onder meer ammoniak en kooldioxide (CO₂) gebruikt. De energie voor de vriesinstallatie haalt de stichting uit elektriciteit.
1.2
De stichting heeft in 2003 een vergunning aangevraagd. In 2004 heeft zij de aanvraag aangevuld en gewijzigd. Vervolgens heeft verweerder bij beschikking van 4 februari 2005 aan de stichting een revisievergunning verleend, op grond van de Wet milieubeheer (de milieuvergunning).
1.3
Sinds 1 oktober 2010 geldt de milieuvergunning als een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
1.4
In 2008 heeft de stichting bij verweerder een melding gedaan over voorgenomen grootschalige activiteiten in het zomerseizoen. Het gaat om maximaal 4 keer per jaar een rommelmarkt, maximaal 2 keer per jaar een (buitensport) beurs, maximaal 2 keer per jaar een auto/caravanbeurs, meubelshow en maximaal 4 keer per jaar een startlocatie voor bijvoorbeeld een loop-, wandel- of ander evenement waarbij de inrichting beperkt wordt gebruikt en het evenement zich voornamelijk buiten de inrichting afspeelt. Ook wordt daarin melding gedaan van diverse kleinschalige sportactiviteiten zoals jeu de boules, (beach)volleybal, bowlen en rolschaatsen. Verweerder concludeerde dat daarmee geen sprake was van een wijziging/verandering in de activiteiten die leidde tot andere of grotere nadelen voor het milieu dan al was vergund.
1.5
In 2018 heeft de stichting de installatie voor het maken van kunstijs vernieuwd. Verweerder heeft daarna bij brieven van 27 december 2018 en 27 februari 2019 aan de stichting meegedeeld dat door de vernieuwing de hoeveelheid ammoniak in de installatie onder de 1500 kg is gekomen. Dit betekent volgens verweerder dat de inrichting niet langer omgevingsvergunningplichtig is op grond van Bijlage 1, onderdeel C, categorie 2.7 aanhef en onder p van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het bedrijf is nu een type B bedrijf in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), zo deelt verweerder in de brieven mee.
1.6
Per 13 maart 2020 heeft de stichting de ijsbaan gesloten in verband met de toen geldende corona-maatregelen. De stichting heeft de ijshockeybaan vanaf 11 juli 2020 voor zes dagen per week opengesteld voor kunstschaatsen door kunstschaatsverenigingen en tijdens zomerkunstschaatskampen voor (top)sporters en jeugdigen. Om dit mogelijk te maken, heeft de stichting vanaf begin juli 2020 nieuw ijs aangebracht op de ijshockeybaan.
1.7
De vereniging heeft op 17 juli 2020 verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de opening van de ijsbaan voor schaatsen op kunstijs in de zomer. Verweerder heeft het verzoek afgewezen. De vereniging heeft daarna tevergeefs de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
procesbelang
2.1
De rechtbank moet eerst beoordelen of de vereniging procesbelang heeft bij haar beroep. Procesbelang is het belang dat de vereniging heeft bij de uitkomst van de procedure; dat wil zeggen wat zij concreet met haar beroep wil en kan bereiken. Van de bestuursrechter kan geen uitspraak worden gevraagd uitsluitend vanwege de principiële betekenis van het beroep. De vraag of er (nog) procesbelang is, wordt beoordeeld naar de stand van zaken op het moment van het beoordelen van het beroep.
2.2
Het handhavingsverzoek van de vereniging is gericht tegen opening van de ijsbaan voor schaatsen op kunstijs in de zomer. Daarmee richt het zich in feite tegen de openingsperiode van de ijsbaan. Vaststaat dat de stichting in de zomer van 2020 de ijshockeybaan heeft geopend voor schaatsen en daarvoor ijs heeft gemaakt. Ter zitting is gebleken dat de ijshockeybaan in de zomer van 2021 weliswaar niet open is gesteld voor schaatsen, maar dat de ijsbaan wel – anders dan voorgaande jaren – open is geweest voor schaatsen tot
7 mei 2021. Daarmee staat vast dat de stichting in 2020 en 2021 ruimere openingsperioden heeft gehanteerd dan voorheen. Niet is uit te sluiten dat de stichting ook in de toekomst ruimere openingstijden wil hanteren en verweerder over soortgelijke situaties zal moeten beslissen. Dit maakt dat de vereniging voldoende procesbelang heeft.
Toetsingskader
3.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3.2
De vereniging legt aan het handhavingsverzoek ten grondslag dat de milieuvergunning opening van de ijsbaan voor schaatsen op ijs in de zomer niet toestaat. Verweerder betoogde aanvankelijk dat de stichting onder het Activiteitenbesluit valt, maar dat ook de milieuvergunning nog geldt zolang die niet is ingetrokken. In beide gevallen is volgens verweerder geen sprake van een overtreding. Ter zitting heeft de gemachtigde verklaard dat bij een handhavingsverzoek alleen getoetst wordt aan de milieuvergunning, omdat het Activiteitenbesluit pas van toepassing wordt als de milieuvergunning is ingetrokken. Daarom dient inhoudelijk eerst de vraag te worden beoordeeld waaraan in dit geval getoetst moet worden, de milieuvergunning of het Activiteitenbesluit.
reikwijdte milieuvergunning
4.1
De milieuvergunning vindt zijn basis in de aanvraag van 8 juli 2003, zoals aangevuld in 2004. Zoals verweerder op de zitting heeft betoogd, worden de gegevens die in de aanvraag vermeld staan, gebruikt om te beoordelen of de vergunning verleend kan worden en zo ja, onder welke voorwaarden. De aanvraag maakt niet automatisch deel uit van de vergunning, maar in dit geval maakt de aanvraag – anders dan verweerder betoogt – daar wel deel van uit. Op bladzijde 24 van de milieuvergunning staat onder het kopje ‘besluit’ namelijk expliciet vermeld dat de aanvraag met de daarbij overgelegde stukken deel uitmaakt van de vergunning.
4.2
De aanvraag uit 2003 heeft betrekking op een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning voor een kunstijsbaan. In zowel de aanvraag van 8 juli 2003 als in de aanvulling uit 2004 is bij vraag 5f op het aanvraagformulier bij de opgave van de bedrijfstijden dan wel perioden dat de inrichting en de onderscheiden onderdelen daarvan in bedrijf zullen zijn het volgende opgenomen: “uitsluitend in de winterperiode van begin oktober tot half maart, zomers zeer incidenteel onderhoudswerk alleen daguren op werkdagen en in zomer incidenteel skeeleren”. Daarbij verwijst de stichting naar een bijlage getiteld “Overzicht evenementen op de ijsbaan in het winterseizoen”. Daaronder staat de tekst “Winterseizoen van begin oktober tot half maart” en daaronder staat een overzicht van evenementen. De bijlage sluit af met de tekst “Verder nog enige evenementen nader in te vullen tot een maximum van totaal 12 evenementen per jaar”. Uit dit alles blijkt dat ten tijde van de aanvraag de ijsbaan alleen open zou zijn voor schaatsen in het winterseizoen, meer concreet in de periode van begin oktober tot half maart. De ijsbaan is volgens de aanvraag en de bijlagen ook open in de zomer, maar niet voor schaatsen in de zomermaanden. In de melding uit 2008 wordt schaatsen ook niet genoemd. Omdat in de vergunning is opgenomen dat de aanvraag daar deel van uit maakt, ziet de vergunning wat het schaatsen betreft alleen op schaatsen in de aangevraagde periode en dus op de periode van begin oktober tot half maart. Hieruit volgt dat de vergunning wat het maken van ijs betreft, ook alleen ziet op die periode.
4.3
Zoals verweerder terecht stelt, is de vergunning zelf niet beperkt tot een bepaalde periode in het jaar. De hiervoor genoemde activiteiten zijn dat wel. De vergunning ziet alleen op schaatsen in de winter en opening voor andere activiteiten dan schaatsen in de zomer, niet ook op schaatsen in andere maanden dan die zijn genoemd in de aanvraag. Verweerder heeft dit miskend.
de betekenis van het Activiteitenbesluit in deze situatie
5.1
Het oordeel dat het zomerschaatsen en het maken van ijs daarvoor niet onder de milieuvergunning vallen, is in dit specifieke geval onvoldoende om te kunnen concluderen dat sprake is van een overtreding. De vereniging heeft immers niet bestreden dat de ijsbaan na wijziging van de koelinstallatie, een type B bedrijf is in de zin van het Activiteitenbesluit. Dit betekent dat voor de niet-vergunde activiteiten, meer specifiek voor de vraag of het zomerschaatsen en het maken van ijs daarvoor is toegestaan, gekeken moet worden naar de regels van het Activiteitenbesluit. Omdat de ijsbaan een type B bedrijf is, hoeft voor activiteiten die buiten de milieuvergunning vallen, geen wijziging van de vergunning te worden aangevraagd.
5.2
Verweerder betoogt dat het Activiteitenbesluit niet in de weg staat aan het maken van ijs in de zomerperiode en ook niet aan de opening van de ijsbaan voor schaatsen in die periode. Dit is door de vereniging niet bestreden. In zoverre is er dus geen sprake van een overtreding van een wettelijk voorschrift waartegen verweerder handhavend zou moeten optreden.
zorgplicht
6.1
Ter zitting heeft de vereniging naar voren gebracht dat op verweerder een zorgplicht rust. Volgens de vereniging handelt verweerder in strijd met die zorgplicht, door niet handhavend op te treden. Die zorgplicht komt volgens de vereniging voort uit verschillende grondslagen. Die grondslagen worden hierna ieder afzonderlijk besproken.
6.2
De vereniging wijst in de eerste plaats op een motie die door de gemeenteraad is aangenomen. Volgens de vereniging komt die motie erop neer dat de gemeenteraad verweerder heeft opgedragen om het schaatsen buiten de periode van 1 oktober tot half maart zoveel mogelijk te beperken. Door die motie naast zich neer te leggen, handelt verweerder in strijd met de zorgplicht, zo stelt de vereniging. Dit betoog kan haar niet baten. In dit beroep gaat het om de vraag of de stichting in strijd handelt met een wettelijk voorschrift door het openstellen van de ijsbaan voor schaatsen in de zomerperiode en zo ja, of verweerder daar dan handhavend tegen op zou moeten treden. De vraag of met de door de vereniging bedoelde motie op verweerder een zorgplicht rust en of verweerder daarmee in strijd handelt, valt buiten dat beoordelingskader.
6.3
In de tweede plaats wijst de vereniging op rechtspraak waarin CO₂-uitstoot centraal staat, zoals de Shell-uitspraak [1] . Deze verwijzing kan haar niet baten. In die uitspraak ging het om een civiele procedure waarin de vraag centraal stond of de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek was geschonden. In dit beroep gaat het om de afwijzing van een handhavingsverzoek en voormelde vraag valt buiten de omvang van dit geding. Of verweerder met de weigering om handhavend op te treden, onrechtmatig handelt jegens de vereniging is een civiele kwestie die niet ter beoordeling thuishoort in deze bestuursrechtelijke procedure.
6.4
De vereniging stelt zich in de derde plaats op het standpunt dat de weigering om handhavend op te treden, in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De vereniging heeft dit standpunt niet verder toegelicht. Daarom gaat de rechtbank daaraan voorbij.
conclusie
7.1
Verweerder is er ten onrechte vanuit gegaan dat het zomerschaatsen en het maken van ijs daarvoor, onder het bereik van de milieuvergunning vallen. Daarom is het beroep gegrond en wordt het bestreden besluit vernietigd.
7.2
De rechtsgevolgen van het bestreden besluit kunnen in stand blijven. De reden daarvoor is dat geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift waartegen verweerder handhavend zou moeten optreden.
kosten
8.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.
8.2
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op (1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 748,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 748,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 748,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. Steinhauser, voorzitter, en mr. M.P.E. Oomens en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 november 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.