Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/430
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2021 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.G.J. Maas-Cooymans),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. R.T. de Grunt en drs. T. Herkink).
Procesverloop
Bij op 3 december 2020 verzonden besluit (het bestreden besluit) heeft verweerder aan eiseres een nieuwe, de gehele inrichting omvattende omgevingsvergunning (revisievergunning) verleend voor het veranderen van haar inrichting gelegen aan de [inrichting] (de inrichting). Voorts heeft verweerder bij dit besluit (ambtshalve) maatwerkvoorschriften gesteld voor de inrichting.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 25 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, R.J. Eikholt, R.J. Hand en J.J.T.A. Stupers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1. Eiseres drijft een inrichting voor de opslag, overslag en behandeling van vloeibare koolwaterstoffen (gevarenklasse K0 tot en met K4), vloeibare organische chemicaliën en niet eetbare oliën. De af- en aanvoer van de brandbare vloeistoffen vindt plaats met behulp van zee- en binnenvaartschepen. Jet-fuel (kerosine) wordt via een pijpleiding verpompt naar Schiphol. Tevens wordt via een pijpleiding ruwe olie vanaf de Noordzee aangevoerd.
Ook worden in de inrichting gasvormige koolwaterstoffen in de gevarenklasse K0 overgeslagen. Deze vloeistoffen worden niet opgeslagen maar direct vanuit het aanleverend vaartuig tijdens het verpompen vermengd met de te verladen benzinecomponenten.
De inrichting bestaat onder meer uit een tankenpark voor de opslag van brandbare vloeistoffen en een installatie voor dampterugwinning.
Ten behoeve van de inrichting zijn eerder bij besluit van 30 november 2005 een revisievergunning en bij besluiten van 7 mei 2007, 16 april 2008 en 18 november 2009 veranderingsvergunningen op grond van de Wet milieubeheer (Wm) verleend. Voorts zijn bij besluit van 14 november 2011 ambtshalve voorschriften van de vergunning gewijzigd op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
De inrichting is een type C inrichting en valt deels onder algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en deels onder de vergunningplicht van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
Revisievergunning (artikel 2.6 Wabo)
Voorschriften hoofdstuk 2 “Acceptatie”
2.1
Eiseres bestrijdt, zoals zij ter zitting desgevraagd heeft verduidelijkt, de aan de vergunning verbonden voorschriften 2.1.5-c, 2.1.5-d, 2.1.5-e, 2.1.7 (waarvan met name de onderdelen 4 en 5) en 2.1.8. Volgens eiseres zijn die voorschriften in strijd met het systeem van vergunningverlening en strekken deze niet tot bescherming van het milieu. Het moeten naleven van deze voorschriften leidt tot een aanzienlijke en onevenredige beperking van de bedrijfsvoering, vermindert de flexibiliteit en kan effect hebben op de relatie met klanten en de werkwijze die met hen is overeengekomen. Het is niet mogelijk aan een omgevingsvergunning voorschriften te verbinden die eisen stellen aan acties jegens en communicatie met klanten van eiseres. De aanvraag bevat bovendien al alle informatie over de stoffen die eiseres inneemt. Eiseres heeft uitsluitend aangevraagd die stoffen te mogen accepteren en op te slaan in installaties die daarvoor geschikt zijn en daar heeft zij ook haar onderhoudsprogramma op gericht. Als gevolg van de voorschriften vindt een extra controle plaats. Stoffen die op basis van de omgevingsvergunning niet zijn toegestaan dient eiseres af te stoten. Het gaat te ver om verweerder daarover elke keer te moeten informeren. Voor het voorschrijven van de voorschriften bestaat, anders dan bij bijvoorbeeld het Acceptatie- en verwerkingsbeleid inzake afvalstoffen, geen wettelijke grondslag. Ook de verwijzing door verweerder naar de “Richtlijn Productacceptatie” van april 2019 van de Vereniging van Nederlandse tankopslagbedrijven (VOTOB) gaat volgens eiseres niet op, omdat de VOTOB niet heeft bedoeld acceptatiebeleid voor te laten schrijven in omgevingsvergunningen.
2.2
Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat het vanuit milieuoogpunt van belang is dat de inrichting beschikt over juiste en adequate informatie over de stoffen die zij op de inrichting ontvangt en dat eiseres daartoe dient te beschikken over een acceptatiebeleid. Het acceptatiebeleid omvat procedures met betrekking tot acceptatie en controle op de binnen de inrichting gebrachte brandbare vloeistoffen. Hiermee sluit verweerder aan bij de door de VOTOB, bij welke organisatie eiseres is aangesloten, uitgegeven “Richtlijn Productacceptatie”. Hoewel de aard van de brandbare vloeistoffen eenduidig in de aanvraag is vastgelegd, kan, aldus verweerder, de samenstelling van een bepaalde vloeistof binnen bepaalde grenzen variëren. Om de risico’s van variatie in brandbare stoffen te beheersen is het wenselijk dat eiseres duidelijk aangeeft welke vloeistoffen onder welke voorwaarden worden geaccepteerd. Indien een vloeistof niet aan de vooraf gestelde criteria voldoet mag deze niet door de inrichting worden ingenomen.
Eiseres moet, omdat zij geen eigenaar is van de vloeistoffen die zij opslaat, uit kunnen gaan van de productinformatie die door haar klanten wordt aangeleverd. Uit gegevens van VOTOB blijkt echter dat informatie in door klanten aangeleverde Safety Data Sheets wel eens te wensen over laat. Met het acceptatiebeleid kan eiseres de controle houden over de aard en samenstelling van de brandbare vloeistoffen die binnen de inrichting worden gebracht.
Ter zitting heeft verweerder erkend dat de in voorschrift 2.1.8 voorgeschreven eis dat door een klant reeds binnen de inrichting gebrachte stoffen moeten worden teruggenomen indien uit de steekproefsgewijze controle blijkt dat de stof niet overeenkomt met de door de klant verstrekte gegevens, de reikwijdte van de omgevingsvergunning te buiten gaat omdat naleving van dit deel van het voorschrift de medewerking van derden verlangt. Verweerder heeft de rechtbank verzocht het bestreden besluit voor zover het dit deel van het voorschrift betreft te vernietigen.
2.3
Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, voor zover van belang, worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. (…)
Op grond van artikel 2.14, eerste lid en onder a, van de Wabo betrekt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval:
(…)
5°.de mogelijkheden tot bescherming van het milieu, door de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting of het mijnbouwwerk kan veroorzaken, te voorkomen, of zoveel mogelijk te beperken, voor zover zij niet kunnen worden voorkomen; (…).
2.4
In het bestreden besluit is in paragraaf 2 “Bodem” van de voorschriften, voor zover van belang, het volgende vermeld:
“2.1.5 Van de stoffen of mengsels die binnen de inrichting zijn gebracht, worden minimaal de volgende gegevens verzameld:
(…)
c. Eigenaar en plaats en verblijf van de stof of het mengsel voorafgaande aan het transport naar de inrichting;
d. Transporteur van de stof of het mengsel en uniek kenmerk van transportmiddel;
e. De procesroute van de stof of mengsel binnen de inrichting (op- en overslag, butaniseren, additiveren).
(…)
2.1.7
Het acceptatiebeleid voorziet in een steekproefsgewijze controle van de brandbare vloeistoffen of mengsels.
1. Steekproefsgewijze controle geschiedt door monsterneming en analyse in lijn met de gegevens die in de acceptatieprocedure zijn verkregen.
2. Vergunninghouder vergelijkt de analyseresultaten van de steekproeven met de gegevens die door de klant zijn verstrekt.
3. Herhaling van de steekproeven van een product of mengsel is afhankelijk van de uitkomst van de risicobeoordeling op afwijking van de criteria voor productparameters of de gegevens die door de klant zijn overlegd.
4. De klant wordt geïnformeerd over het plaatsvinden van de steekproef en de uitkomst van de analyseresultaten.
5. De monsterneming en de analyse geschiedt door een onafhankelijke en daartoe geaccrediteerde deskundige of instelling.
2.1.8
Indien uit de steekproefsgewijze controle blijkt dat de brandbare vloeistof of mengsel niet overeenkomst met de door de klant verstrekte gegevens dient de lossing te worden geweigerd, dan wel indien de brandbare vloeistof of mengsel reeds binnen de inrichting is gebracht, zo spoedig mogelijk door de klant te worden teruggenomen. Het bevoegd gezag dient onverwijld op de hoogte te worden gesteld van de afwijking van de uitkomst van de steekproefsgewijze analyse met de door de klant verstrekte gegevens.”
2.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op zichzelf bevoegd is van eiseres een acceptatiebeleid te verlangen inzake brandbare vloeistoffen en mengsels. Gelet op artikel 2.22 van de Wabo dienen dat acceptatiebeleid en de voorschriften die in dat kader worden gesteld wel te strekken tot bescherming van het milieu. Ook de richtlijn van de VOTOB, bij welke organisatie eiseres is aangesloten, kan op zichzelf als kader bij het stellen van voorschriften met betrekking tot het acceptatiebeleid worden gebruikt.
Verweerder heeft gesteld dat inzicht in de aard en samenstelling van stoffen en mengsels noodzakelijk is in het belang van de bescherming van het milieu. Verweerder heeft er in dit kader op gewezen dat de door klanten aangeleverde productinformatie namelijk wel eens te wensen over laat, zodat acceptatiebeleid het mogelijk maakt controle te houden over de aard en samenstelling van stoffen en mengsels die binnen de inrichting worden gebracht. Variatie in brandbare stoffen zonder dat hierin inzicht bestaat brengt volgens verweerder namelijk risico’s met zich. Eiseres heeft dit als zodanig niet bestreden.
De rechtbank is gelet hierop van oordeel dat uitsluitend voorschriften die het gewenste specifieke inzicht in de aard en samenstelling van brandbare vloeistoffen bewerkstelligen in het belang van de bescherming van milieu kunnen worden gesteld. Van de voorschriften die eiseres heeft aangevochten, met uitzondering van de voorschriften 2.1.7-1, 2.1.7-2, 2.1.7-3 en de zinsnede “Indien tot en met geweigerd” van voorschrift 2.1.8, vermag de rechtbank niet in te zien hoe deze bijdragen aan genoemd doel. Verweerder heeft niet deugdelijk onderbouwd dat en waarom de voorschriften die genoemd inzicht niet verschaffen zijn gesteld met het oog op de bescherming van het belang van het milieu. De voorschriften brengen, zoals eiseres (ter zitting) heeft gesteld, de nodige administratieve lasten met zich voor haar zonder dat duidelijk is (geworden) hoe de voorschriften bijdragen aan het beperken van en onderkennen van variaties in brandstoffen. Sommige van die voorschriften raken bovendien de wijze van omgang tussen eiseres en haar klanten en grijpen daarmee (mogelijk) in in privaatrechtelijke verhoudingen en gaan daarmee naar het oordeel van de rechtbank de reikwijdte van vergunningverlening te buiten.
2.6
De beroepsgrond slaagt. Het beroep is reeds hierom gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover het betreft de vergunningvoorschriften 2.1.5-c, 2.1.5-d, 2.1.5-e, 2.1.7-4, 2.1.7-5 en 2.1.8 voor wat betreft het gedeelte na het woord “geweigerd”.
Voorschriften 5.1.2 en 5.1.3
3.1
Eiseres betoogt voorts dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom het nodig is de voorschriften 5.1.2 en 5.1.3, welke eiseres ertoe verplichten vierjaarlijks energieonderzoek te verrichten, aan de vergunning te verbinden. Op eiseres rust die verplichting namelijk al op grond van de Tijdelijke regeling implementatie artikelen 8 en 14 van de Richtlijn energie-efficiëntie. Een reeds rechtstreeks voor eiseres geldende verplichting kan niet ook nog via een vergunning aan haar worden opgelegd.
3.2
Verweerder erkent in het verweerschrift dat hij de voorschriften 5.1.2 en 5.1.3 ten onrechte aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. Sinds 1 juli 2019 is de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland het bevoegd gezag geworden met betrekking tot het beoordelen van uitgevoerde energie-audits en de in dat kader uitgevoerde energiebesparende maatregelen. Verweerder kan sindsdien aan een omgevingsvergunning alleen nog voorschriften verbinden waarin de verplichting is opgenomen om energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder daadwerkelijk uit te voeren. Zulks heeft verweerder met voorschrift 5.1.1 gedaan. Verweerder heeft verzocht een nieuw voorschrift 5.1.2 in de plaats te laten treden van de voorschriften 5.1.2 en 5.1.3. Voorschrift 5.1.2 komt dan te luiden: “Vergunninghouder registreert welke energiebesparende maatregelen binnen de inrichting zijn getroffen. Een overzicht hiervan is beschikbaar voor de toezichthouder.” Eiseres heeft ter zitting desgevraagd verklaard zich met dit door verweerder nieuw voorgestelde voorschrift 5.1.2 te kunnen verenigen.
3.3
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit komt ook voor vernietiging in aanmerking voor zover het de voorschriften 5.1.2 en 5.1.3 betreft. De rechtbank zal in dit verband zelf in de zaak voorzien door het nieuwe voorschrift 5.1.2 aan het bestreden besluit te verbinden en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde voorschriften 5.1.2 en 5.1.3.
Voorschrift 6.1.3
4.1
Eiseres betoogt dat verweerder haar bij voorschrift 6.1.3 ten onrechte heeft verplicht alle bestaande tankputbodems uiterlijk 1 januari 2035 te voorzien van een vloeistofkerende voorziening. Volgens eiseres is wat betreft de tankputbodems geen sprake van een “bestaande situatie met vloeistofkerende voorziening” als bedoeld in 2.3.9 van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29:2016 (PGS29:2016), maar van een “bestaande situatie waarbij de tankput niet vloeistofkerend is” als bedoeld in datzelfde voorschrift. Dit omdat eiseres niet eerder dan bij het bestreden besluit is verplicht de tankputbodems vloeistofkerend te maken. Op grond van voorschrift 2.3.9 van de PGS29:2016 kan verweerder dan volgens eiseres niet van haar verlangen dat zij die voorziening wat betreft de bestaande tankputbodems treft. Uit de laatst voor het bestreden besluit verleende vergunning van 2011 (ambtshalve wijziging) volgt uitsluitend dat eiseres verplicht is haar plan van aanpak te volgen en dat de vergunningvoorschriften 2.3, 2.4 en 2.7 uit eerder verleende vergunningen zijn vervallen. Verweerder heeft op 5 augustus 2014 ingestemd met het plan van aanpak dat is opgesteld in het kader van een PGS 29-implementatietraject. In dat plan van aanpak is opgenomen dat het vloeistofkerend uitvoeren van de tankputbodems niet realistisch is. Besluitvorming over voorschrift 39 van de PGS29:2008 (de voorloper van voorschrift 2.3.9 van de PGS29:2016) is destijds uitgesteld in afwachting van de resultaten van een TNO-onderzoek dat, zo heeft verweerder toegezegd, richtinggevend zou worden geacht. Bij dat onderzoek is voorgesorteerd op de PGS 29:2016 en bleken de voorschriften uit de PGS 2008 en 2005 niet leidend te zijn.
Daarnaast heeft eiseres voor 9 miljoen een groot project uitgevoerd waarbij de riolering is aangepast en nieuwe systemen in de bodem zijn aangebracht. Indien eiseres aan voorschrift 6.1.3 zou moeten voldoen zou dit er, los van de kosten die dat met zich brengt, toe leiden dat het rioleringssysteem weer moet worden uitgegraven en als afgeschreven kan worden beschouwd.
4.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat wat betreft de tankputbodems sprake is van een “bestaande situatie met vloeistofkerende voorziening” als bedoeld in voorschrift 2.3.9 van de PGS29:2016. Dit omdat eiseres volgens hem bij vergunning voorafgaand aan het bestreden besluit verplicht is gesteld wat betreft de tankputbodems een vloeistofkerende voorziening te treffen. Verweerder stelt dat die verplichting voortvloeit uit voorschrift 1.3.2 van de ambtshalve wijzigingsvergunning uit 2011. Daarin is voorgeschreven dat eiseres een plan van aanpak dient te overleggen met daarin de maatregelen die eiseres zal treffen op termijn om aan de voorschriften van de PGS29:2008 te voldoen, waaronder ook valt voorschrift 39 waarin is bepaald dat de tankputbodem vloeistofkerend moet zijn uitgevoerd. In het plan van aanpak is het vloeistofkerend maken van de tankputbodems echter niet als actie geconcretiseerd. Evenmin is daarin gebruik gemaakt van de mogelijkheid aan te tonen op welke wijze een vergelijkbaar beschermingsniveau wordt bereikt. Volgens verweerder volgt dan uit voorschrift 1.3.2 van de ambtshalve wijzigingsvergunning uit 2011 dat aan de eisen van de PGS29:2008, waaronder voorschrift 39, moet worden voldaan. Omdat voorschrift 2.3.9 van de PGS29:2016 volgens verweerder niet heel duidelijk is geformuleerd, heeft hij het wel geherformuleerd in voorschrift 6.1.3.
4.3.1
Op grond van artikel 2.14, eerste lid, onder c en onder 1°, van de Wabo neemt het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, bij die beslissing in ieder geval in acht dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.
Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder beste beschikbare technieken: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die – kosten en baten in aanmerking genomen – economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.
4.3.2
Op grond van artikel 9.2 van de Mor, voor zover van belang, houdt het bevoegd gezag (…) bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringeisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
In de bijlage behorende bij artikel 9.2 van de Mor: Nederlandse informatiedocumenten over BBT, zijn, voor zover ten tijde van het bestreden besluit van belang, de volgende documenten opgenomen:
(…)
- Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS), PGS 29: Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks (december 2016).
4.3.3
In voorschrift 2.3.9 van de PGS29:2016 versie 1.1 (december 2016) is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
Voor nieuwe situaties en bestaande situaties met vloeistofkerende voorziening geldt
dat de tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem vloeistofkerend moeten zijn.
Voor bestaande situaties waarbij de tankput niet vloeistofkerend is geldt dat de
vergunninghouder bij tankputten zonder vloeistofkerende voorziening binnen drie
maanden na in werking treding van de vergunning ter goedkeuring aan het bevoegd
gezag een risicostudie moet hebben verricht voor alle tankputten met daarin tanks
gebruikt voor de opslag van de prioritair gevaarlijke stoffen. Uitgangspunten zijn een
volledige belasting van de tankput conform de vereiste opvangcapaciteit en het
voorkomen van een blijvende bodemverontreiniging.
4.3.4
In het bestreden besluit is in paragraaf 6 “Bodem” van de voorschriften, voor zover van belang, het volgende vermeld:
“6.1.3. Voor nieuwe situaties geldt dat de tankputzijde van de putdijk en de tankputbodem vloeistofkerend moet zijn. Bestaande putdijken en tankputbodems dienen uiterlijk 1 januari 2035 te zijn voorzien van een vloeistofkerende voorziening. Indien echter een bodemsanering van de tankput plaatsvindt dient een dergelijke voorziening direct volgend op de sanering te worden aangebracht.”
4.4
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2516 volgt dat de term “bestaande situatie met vloeistofkerende voorziening” in voorschrift 2.3.9 van de PGS 29:2016 moet worden uitgelegd als de situatie zoals die volgens de vergunning is of moet zijn.
Beoordeeld moet dan ook worden of voor eiseres in een vergunning voorafgaand aan het bestreden besluit reeds de verplichting was opgenomen de ook thans nog bestaande tankputbodems te voorzien van een vloeistofkerende voorziening.
4.5
De rechtbank is, anders dan verweerder, van oordeel dat die verplichting niet voortvloeit uit voorschrift 1.3.2 van de voorafgaand aan het bestreden besluit geldende ambtshalve wijzigingsvergunning uit 2011. Uit dat voorschrift vloeit uitsluitend de verplichting voort voor eiseres om een plan van aanpak in te dienen waarin maatregelen worden beschreven die genomen moeten worden om te voldoen aan de voorschriften uit de PGS 29, zijnde toen nog (onder meer voorschrift 39 van) de PGS29:2008. Anders dan verweerder veronderstelt is het niet zo dat indien eiseres geen plan van aanpak zou indienen of als een ingediend plan van aanpak niet (geheel) zou worden goedgekeurd, op grond van voorschrift 1.3.2 van de vergunning uit 2011 voor eiseres de verplichting gold aan de PGS29:2008 te voldoen. Uit de voorschriften 1.3.2 en 1.3.3 van de vergunning uit 2011 in onderlinge samenhang bezien volgt naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend dat indien eiseres geen plan van aanpak zou indienen of als het door haar ingediende plan van aanpak niet (geheel) zou worden goedgekeurd, de voorschriften 2.3, 2.4 en 2.7 uit de toen vigerende vergunning uit 2005 niet zouden komen te vervallen, maar nog steeds gelding zouden hebben. Alsook dat indien een door eiseres ingediend plan van aanpak wel zou worden goedgekeurd, de inrichting conform dat goedgekeurde plan van aanpak in werking diende te zijn.
4.6
De rechtbank stelt vast dat eiseres naar aanleiding van de ambtshalve wijzigingsvergunning uit 2011 een plan van aanpak bij verweerder heeft ingediend. Hierin is, voor zover van belang, bij onderdeel 5.4.39, onder het kopje “Plan van aanpak” vermeld dat het voor bestaande tankputten niet realistisch is deze vloeistofkerend te maken conform de eis uit de PGS en dat voor eventuele nieuwbouw in de toekomst wel aan dit voorschrift zal worden voldaan. Voorts is onder datzelfde kopje onder “Status februari 2014” vermeld “(…)Voor het vloeistofkerend maken van de tankput bodems vindt overleg plaats in sectoraal verband (Votob).” Onder het kopje “Datum realisatie” is verder vermeld: “Vloeistofkerend maken putbodems: Nader te bepalen in Votob-verband”.
Bij brief van 5 augustus 2014 heeft verweerder gereageerd op het door eiseres ingediende plan van aanpak waarmee eiseres volgens hem invulling heeft gegeven aan de voorschriften 1.3.2 en 1.3.3 van de ambtshalve wijziging van 2011. Aangegeven is dat verweerder instemt met het door eiseres ingediende plan van aanpak en dat daarmee de in de vergunning van 2011 benoemde voorschriften van de PGS 29 bindend zijn voor de inrichting van eiseres, rekening houdend met de in het plan van aanpak gemaakte afspraken. Verweerder heeft in de brief voorts aangegeven dat over één onderwerp op een later tijdstip een besluit dient te worden genomen over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de eisen. Het betreft het vloeistofkerend maken van de tankputbodems, zoals voorgeschreven in voorschrift 39 van de PGS 29:2008. Hiervoor wordt het resultaat van een onderzoek van TNO richtinggevend, zo staat in de brief vermeld.
In het voortgangsverslag van eiseres “Update uitvoering Plan van Aanpak PGS29” van 24 november 2015 is onder nummer 3 “Vloeistofkerend maken bodem” onder het kopje “Gereed” vermeld “Nog nvt” en bij “Opmerkingen” “In Votob verband. Noodzaak om hoogte investeringen proportioneel te laten zijn. Mogelijke oplossingen via TNO-onderzoek” en bij “Stand van zaken” “Overleg met gedeputeerden” en “Bespreking Dura Vermeer over technische alternatieven”.
Partijen hebben ter zitting bevestigd dat er na deze update niets meer met het plan van aanpak is gedaan.
De rechtbank concludeert op grond van het bovenstaande dat het door eiseres ingediende plan van aanpak voor zover daarin het voorstel is opgenomen de bestaande tankputbodems niet te voorzien van een vloeistofkerende voorziening, niet door verweerder is goedgekeurd. Dit betekent dat de inrichting, gelet op voorschrift 1.3.3 van de vergunning uit 2011, op dit punt niet conform het plan van aanpak in werking diende te zijn, maar dat in zoverre voorafgaand aan het bestreden besluit de voorschriften 2.3, 2.4 en 2.7 uit de vergunning 2005 nog golden, omdat deze niet waren komen te vervallen.
Ook de bodemvoorschriften voor zover deze zien op de bestaande tankputbodems uit de vergunningen uit 2007, 2008 en 2009 hadden naar het oordeel van de rechtbank nog gelding voorafgaand aan het bestreden besluit, omdat deze voorschriften met de ambtshalve wijzigingsvergunning uit 2011 niet zijn vervangen.
4.7
Voor zover verweerder zich (subsidiair) op het standpunt heeft bedoeld te stellen dat voor eiseres in voorschrift 2.4 van de vergunning uit 2005 reeds de verplichting was opgenomen alle ook thans nog bestaande tankputbodems te voorzien van een vloeistofkerende voorziening, volgt de rechtbank verweerder ook niet in dat standpunt.
In voorschrift 2.4 van de vergunning uit 2005 is bepaald dat de bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in tanks behorende tot de klasse 1, 2 en 3 moet voldoen aan het gestelde in de hoofdstukken 2, 4, 5, 6, 7 en 8 van de richtlijn 9-3 van de Commissie Preventie van Rampen door Gevaarlijke stoffen (CPR), 1e editie 1984. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar voorschrift 4.2.4 van de CPR 9-3. Dat luidt als volgt:
“Beperken van bodem- en grondwaterverontreiniging. Het indringen van olieprodukten in de bodem kan worden beperkt door in geval van spillage (morsen) onmiddellijk water in de put te pompen (de olieprodukten drijven op). Bij een sterk doorlatende bodem is het mogelijk dat olieprodukten in de bodem dringen voordat deze door een waterlaag is bedekt. Met het oog daarop kan het noodzakelijk zijn om de bodem van de put met een moeilijk doorlaatbare laag (b.v. klei) af te sluiten. Eventueel verontreinigde grond dient zo spoedig mogelijk te worden verwijderd.”
“Beperken van bodem- en grondwaterverontreiniging. Het indringen van olieprodukten in de bodem kan worden beperkt door in geval van spillage (morsen) onmiddellijk water in de put te pompen (de olieprodukten drijven op). Bij een sterk doorlatende bodem is het mogelijk dat olieprodukten in de bodem dringen voordat deze door een waterlaag is bedekt. Met het oog daarop kan het noodzakelijk zijn om de bodem van de put met een moeilijk doorlaatbare laag (b.v. klei) af te sluiten. Eventueel verontreinigde grond dient zo spoedig mogelijk te worden verwijderd.”
De bodem ter plaatse bestaat blijkens het verweerschrift vanaf het maaiveld tot circa 6 meter beneden het maaiveld grotendeels uit zand, kleiig zand en veen en is daarom als (sterk) doorlatend aan te merken. Het aangehaalde voorschrift 4.2.4 van de CRP 9-3 bevat naar het oordeel van de rechtbank, zoals eiseres ter zitting ook heeft betoogd, in geval sprake is van zo een bodem slechts een richtlijn om de bodem van de put met een moeilijk doordringbare laag af te sluiten. In het voorschrift is niet de verplichting opgenomen de tankputbodem te voorzien van een vloeistofkerende voorziening.
4.8
Verweerder heeft verder niet gesteld, althans in ieder geval niet gemotiveerd, dat voor eiseres wat betreft de reeds bestaande tankputbodems op grond van de voorschriften 2.3 en 2.7 uit de vergunning uit 2005 en de bodemvoorschriften uit de vergunningen uit 2007, 2008 en 2009 voorafgaand aan het bestreden besluit de verplichting bestond deze te voorzien van een vloeistofkerende voorziening. En evenmin voor welke tankputbodems die verplichting bestond.
4.9
Op basis van het voorgaande kan niet worden vastgesteld dat voor eiseres in een vergunning voorafgaand aan het bestreden besluit reeds de verplichting was opgenomen alle ook thans nog bestaande tankputbodems te voorzien van een vloeistofkerende voorziening. Verweerder heeft gelet op voorschrift 2.3.9 van de PGS29:2016 aan eiseres die verplichting dan ook niet kunnen opleggen. De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit komt ook voor zover daarbij in voorschrift 6.1.3 aan bestaande tankputbodems eisen zijn gesteld voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb en strijd met voorschrift 2.3.9 van de PGS29:2016.
Maatwerkvoorschriften
Maatwerkvoorschrift 1 (nieuw)
5.1
Eiseres betoogt ten eerste dat artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit dat verweerder ten grondslag heeft gelegd aan maatwerkvoorschrift 1 geen grondslag biedt om maatwerkvoorschriften te stellen met betrekking tot potentiële Zeer Zorgwekkende Stoffen
(p)ZZS, zodat verweerder in zoverre niet bevoegd was tot het stellen van het maatwerkvoorschrift.
Ook met betrekking tot ZZS is verweerder volgens eiseres niet bevoegd tot het stellen van maatwerkvoorschriften omdat ook in zoverre niet aan de toepassingsvoorwaarden van genoemde bepaling uit het Activiteitenbesluit is voldaan. Zij voert daartoe aan dat in de considerans is bevestigd dat de emissies van ZZS van eiseres niet leiden tot een overschrijding van het verwaarloosbaar risico (VR) (dat als beleidsstreven geldt), dat uit een memo van Tauw blijkt dat zelfs sprake is van een ruime onderschrijding van het VR en het Maximaal Toelaatbaar Risico (MTR) en voorts dat geen sprake is van knelpunten inzake immissies. Verweerder heeft echter toch strengere eisen gesteld wat betreft de emissies ZZS vanwege de minimalisatieverplichting. De verwijzing naar die verplichting overtuigt echter niet, omdat deze verplichting ook al in het tweede lid van artikel 2.4 van het Activiteitenbesluit is opgenomen en voor eiseres rechtstreeks geldt. Bovendien nopen de technische kenmerken van de inrichting niet tot het stellen van het maatwerkvoorschrift. Het maatwerkvoorschrift is gesteld in verband met de hoge ZZS-gehaltes in de stoffen die in de installaties worden opgeslagen en houdt dus verband met de kenmerken van de stoffen en niet met de technische kenmerken van de installaties. Het Activiteitenbesluit kent ook overigens geen onderscheid tussen stoffen met een hoog of een laag ZZS-gehalte en daarnaast is het, aldus eiseres, niet gebruikelijk om de input van een inrichting te reguleren, maar is het gebruikelijk de gevolgen voor het milieu die optreden wegens het in werking zijn van een inrichting, de output, te reguleren. Afwijken van algemene regels die reeds gebaseerd zijn op BBT is alleen mogelijk als er iets bijzonders aan de hand is. Ook heeft verweerder zijn stelling dat gesloten tanks met dampverwerking BBT is niet onderbouwd, zodat onduidelijk is waar deze stelling op is gebaseerd.
Eiseres betoogt voorts dat verweerder is afgeweken van het document “Reductie VOS emissie Oiltanking” dat bij de aanvraag van de omgevingsvergunning is gevoegd. Daarin is verweerder uitgegaan van dampverwerking om emissies af te vangen als gevolg van daklandingen, terwijl in het bestreden besluit onder dampverwerking wordt verstaan “dampverwerking van de emissies uit de gehele dampruimte en niet alleen emissies ten gevolge van daklandingen”.
5.2.1
Verweerder erkent in het verweerschrift dat voor (p)ZZS geen maatwerkvoorschriften kunnen worden gesteld op grond van 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit.
5.2.2
Voor zover maatwerkvoorschrift 1 betrekking heeft op ZZS heeft verweerder in het bestreden besluit uiteengezet dat op grond van het Activiteitenbesluit voor ZZS een minimalisatieverplichting geldt met betrekking tot emissies naar de lucht en dat het op basis daarvan gerechtvaardigd is maatwerkvoorschriften te stellen, ook al leiden de emissies van eiseres niet tot een overschrijding van het VR en MTR. Er gelden geen specifieke strengere eisen voor de opslag van stoffen met een hoog ZZS gehalte. Volgens verweerder is het evenwel wenselijk om bij brandbare vloeistoffen die in de vloeistoffase 5% of meer ZZS bevatten extra maatregelen te nemen ter beperking van emissies. Verweerder baseert het maatwerkvoorschrift op de technische kenmerken van de installaties. Mede vanwege de grote (absolute) hoeveelheden ZZS-houdende stoffen die binnen de inrichting worden verwerkt acht verweerder het maatwerkvoorschrift in het belang van de bescherming van het milieu en in het belang van het voorkomen dan wel zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging.
In aanvulling hierop heeft verweerder in het verweerschrift ter onderbouwing van zijn stelling dat opslag van hoog ZZS in gesloten tanks met dampverwerking BBT is verwezen naar paragraaf 5.1.1.2 van de BREF op- en overslag. Daarin is bepaald dat toxische en carcinogene stoffen moeten worden opgeslagen in een vast dak tank onder dampverwerking. Hoewel deze BREF is bedoeld voor Richtlijn industriële emissies (RIE)-installaties, staat volgens verweerder vast dat de activiteiten binnen de inrichting van eiseres vergelijkbaar zijn met RIE-activiteiten. Vanaf 2006 wordt het als BBT beschouwd om toxische en carcinogene stoffen op te slaan in een zo gesloten mogelijk systeem om emissies te voorkomen.
Blijkens het van de aanvraag deel uitmakende rapport “Reductie VOS emissie Oiltanking” beschikt eiseres in de tankputten 2, 3, 5 en 8 over een aantal vast dak tanks dat in uiterlijk 2027 wordt aangesloten op de dampverwerkingsinstallatie. Daarmee voldoen die tanks dan aan BBT. Zo lang daarvan geen sprake is, zijn vanwege de technische kenmerken van de installatie aanvullende maatregelen vereist. De kenmerken van de stoffen (gehalte ZZS) in combinatie met de technische kenmerken van de installaties (gesloten tanks met dampverwerking) zijn bepalend voor de mogelijke ZZS emissies. Het Activiteitenbesluit is gericht op het beperken van luchtemissies zodat het logisch is dat daarin geen onderscheid is gemaakt tussen laag en hoog ZZS producten. Die laatste producten kunnen echter veel grotere milieueffecten hebben, aldus verweerder.
Verder stelt verweerder onder verwijzing naar de NvT bij de vierde tranche van het Activiteitenbesluit dat de afweging voor het opleggen van afwijkende eisen bij ZZS strenger kan uitpakken vanwege de minimalisatieverplichting die geldt voor ZZS.
5.3.1
Op grond van artikel 1.1, tweede lid, van het Activiteitenbesluit wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen ten aanzien van emissies naar de lucht, verstaan onder ZZS: stofcategorie van zeer zorgwekkende stoffen, onderverdeeld in de stofklassen ERS, MVP1 en MVP2.
Op grond van artikel 2.4, tweede lid, van het Activiteitenbesluit worden emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.
Op grond van artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit kan het bevoegd gezag, indien de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie daartoe aanleiding geven, als het belang van de bescherming van het milieu en het belang van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging zich daartegen niet verzetten, bij maatwerkvoorschrift voor de stofcategorie ZZS voor zover het betreft:
a. een inrichting type C, emissiegrenswaarden vaststellen die afwijken van de emissiewaarden, bedoeld in het vijfde lid, dan wel afwijken van de emissiewaarden in de tabellen 2.5 en 2.6 of de tijdelijk bij ministeriële regeling vastgestelde waarden als bedoeld in artikel 2.5, zesde lid, dan wel andere eisen stellen;
(…)
c. eisen stellen aan de emissies van diffuse bronnen.
5.3.2
Maatwerkvoorschrift 1 luidt:
“1.1 Vloeibare brandstoffen met een dampdruk van ≥ 1 kPa bij opslagtemperatuur en 5% of meer (p)ZZS in de vloeistoffase bevatten mogen uitsluitend worden opgeslagen in vast dak tanks met dampverwerking of, indien deze opslag niet mogelijk is, tot uiterlijk 1 januari 2028 ook in tanks met een inwendig drijvend dak of in tanks met een extern drijvend dak uitgerust met dubbele seals.
1.2
Het gehalte aan benzeen mag voor de te accepteren brandbare vloeistoffen in de vloeistoffase maximaal 50 massa % bedragen.”
5.4.1
Voor zover maatwerkvoorschrift 1 betrekking heeft op ZZS overweegt de rechtbank als volgt.
5.4.2
Verweerder heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de grondslag voor het opleggen van het maatwerkvoorschrift 1 vormen de “technische kenmerken van de betrokken installatie” alsmede dat het gaat om het stellen van “andere eisen” als bedoeld in artikel 2.4, achtste lid en onder a, van het Activiteitenbesluit.
Verweerder acht het, zo is in het bestreden besluit vermeld, wenselijk om bij brandbare vloeistoffen die in de vloeistoffase 5% of meer ZZS bevatten, extra maatregelen te treffen ter beperking van emissies. Dat die emissies niet leiden tot een overschrijding van het VR en MTR neemt volgens verweerder niet weg dat het gerechtvaardigd is strengere eisen te stellen voor de emissies, vanwege de minimalisatieverplichting die geldt voor ZZS. “In dit maatwerkvoorschrift baseren wij ons derhalve op de technische kenmerken van de installatie”, zo staat op pagina 38 in het bestreden besluit. Voorts overweegt verweerder op diezelfde pagina in het bestreden besluit het volgende: “Mede vanwege de grote (absolute) hoeveelheden potentieel ZZS-houdende stoffen die binnen de inrichting worden verwerkt achten wij deze maatregelen zowel in het belang van de bescherming van het milieu als in het belang van het voorkomen dan wel zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging.”
5.4.3
De rechtbank maakt uit het bestreden besluit op dat verweerder het maatwerkvoorschrift stelt vanwege de hoeveelheid ZZS die brandbare vloeistoffen kunnen bevatten. Daarmee vormt, zoals eiseres ook betoogt, de aard van de vloeistoffen de basis voor het maatwerkvoorschrift. Op eerdergenoemde pagina uit het bestreden besluit legt verweerder zelf uitdrukkelijk een link tussen de aard van de stoffen en de grondslag “technische kenmerken van de installatie” als bedoeld in artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank vermag echter, zonder nadere motivering van de zijde van verweerder, niet in te zien waarom de aard van de brandbare vloeistoffen als technisch kenmerk van de installatie is te beschouwen.
Verweerder heeft daarnaast niet gemotiveerd waarom hij het maatwerkvoorschrift nog aangewezen acht in het belang van de bescherming van het milieu, nu het niet meer ziet op (p)ZZS. Juist de grote hoeveelheden (p)ZZS-houdende stoffen die binnen de inrichting worden verwerkt vormden blijkens voornoemde aangehaalde passage uit het bestreden besluit immers de reden om het maatwerkvoorschrift te stellen.
5.4.4
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit is voor zover daarbij maatwerkvoorschrift 1 is gesteld genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. Het komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Mocht verweerder het te vernietigen maatwerkvoorschrift 1 opnieuw willen stellen dan stelt de rechtbank wat betreft BBT in dit verband nog het volgende vast. Eiseres heeft niet bestreden dat, hoewel de inrichting geen RIE-installatie betreft, daarop de BREF op- en overslag van toepassing is. Dit is ook vermeld in het document “Reductie VOS emissie Oiltanking” dat eiseres zelf bij de aanvraag heeft ingediend. Eiseres heeft evenmin bestreden dat gelet op die BREF het aansluiten van vast dak tanks op een dampverwerkingsinstallatie als BBT is te beschouwen, zoals verweerder heeft gesteld. Tussen partijen is niet in geschil dat bij het stellen van maatwerkvoorschriften BBT een rol speelt en dat de vast dak tanks die zich binnen de inrichting bevinden (nog) niet op een dampverwerkingsinstallatie zijn aangesloten.
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.496,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het betreft de vergunningvoorschriften 2.1.5-c, 2.1.5-d, 2.1.5-e, 2.1.7-4, 2.1.7-5, 2.1.8 voor wat betreft het gedeelte na het woord “geweigerd”, 5.1.2, 5.1.3 en 6.1.3 voor zover daarin aan bestaande tankputbodems eisen zijn gesteld en voor zover het betreft maatwerkvoorschrift 1 (nieuw);
- draagt verweerder op, indien hij de vernietigde voorschriften opnieuw wenst te stellen, dat te doen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- verbindt aan het bestreden besluit een nieuw voorschrift 5.1.2 dat luidt: “Vergunninghouder registreert welke energiebesparende maatregelen binnen de inrichting zijn getroffen. Een overzicht hiervan is beschikbaar voor de toezichthouder.” en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde voorschriften 5.1.2 en 5.1.3;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.496,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter,
mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van
mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
15 december 2021.
mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van
mr.W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
15 december 2021.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.