Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/6668
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 augustus 2021 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. Jong),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder
(gemachtigde: mr. F.P. Brouwer).
Procesverloop
In het besluit van 26 november 2019 (primair besluit) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een restaurant genaamd ‘ [naam 1] !’ op het adres [adres 1] .
In het besluit van 5 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit met aanpassing van de motivering in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 6 juli 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, samen met de voorzitter van de Vereniging van Eigenaren (VvE), [naam 2] . Eiseres is bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en E. Kluiskens en L.J. van Diest.
Overwegingen
1. Eiseres woont op het adres [adres 2] , dat gesitueerd is boven het voornoemde restaurant in hetzelfde pand. Eiseres vreest overlast van het restaurant, reden waarom zij beroep heeft ingesteld.
2 Ter plaatse van het perceel geldt de beheersverordening ‘Zaandam Oud West’. In deze beheersverordening is het bestemmingsplan ‘Zaandam Oud West’ van overeenkomstige toepassing verklaard. Het perceel waarop het restaurant is gelegen heeft de bestemming ‘Gemengde doeleinden’. Deze bestemming staat een restaurant niet toe. Verweerder heeft desalniettemin een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4, negende lid van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). In de ‘Beleidsregels afwijken bestemmingsplannen en beheersverordeningen Wabo Zaanstad 2010’ is bepaald dat het gebruik van de afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4, derde tot en met tiende lid, van Bijlage II van het Bor per geval wordt beoordeeld.
3.1
Verweerder acht het project planologisch en stedenbouwkundig inpasbaar omdat het restaurant de levendigheid van de [straat] vergroot dat als aanloopstraat onderdeel is van het kernwinkelgebied ‘Zaandam Centrum’. Verder heeft ‘Adviesbureau [naam 3] ’ in opdracht van vergunninghouder een geluidsonderzoek uitgevoerd op 9 september 2020. Daaruit blijkt dat de geluidsoverdracht bij maximale bezetting van het restaurant voldoet aan de voorwaarden van afdeling 2.8 van het Activiteitenbesluit. Wat betreft het parkeren heeft verweerder het voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat de parkeergelegenheid voor bezoekers van het restaurant in parkeergarage de Rozenhof is gelegen. Fietsen kunnen gestald worden in de openbare ruimte. Ook is het restaurant voorzien van een afzuiginstallatie welke is verbonden met een afvoerkanaal dat langs de gevel loopt met een afvoerpijp van twee meter boven het dak waardoor omwonenden hier geen overlast van zullen hebben. Tenslotte wordt de voedselveiligheid, hygiëne en eventuele handhaving ten aanzien van de horeca door de NVWA voldoende gewaarborgd.
3.2
Eiseres is van mening dat verweerder niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor een restaurant aan de [adres 1] . De vestiging van een restaurant, zeker in combinatie met de functie voor het bezorgen en/of afhalen van etenswaren, tast haar woon- en leefklimaat onaanvaardbaar aan. De vestiging van een restaurant in het betreffende pand brengt allereerst rook- en stankoverlast met zich en het risico op ongedierte. Verder heeft verweerder geen rekening gehouden met de afhaal- en/of bezorgservice van het restaurant, wat een grotere verkeersaantrekkende werking met zich brengt. Ook leidt het afhalen ertoe dat er een lange rij wachtenden voor de deur staat, met geluidsoverlast tot gevolg. Ten slotte heeft eiseres gewezen op de late openingstijden, waardoor de overlast zich niet beperkt tot winkeltijden, maar voortduurt tot diep in de nacht.
Bovendien stelt eiseres zich op het standpunt dat voor de wijziging van de bestemming van het winkelpand naar restaurant toestemming nodig was van de VvE en dat deze toestemming ontbreekt.
4 Het wettelijk kader is voor de leesbaarheid vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De rechtbank overweegt als volgt.
5 De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo behoort tot de bevoegdheden van verweerder, waarbij verweerder beleidsvrijheid heeft en de rechter terughoudend moet toetsen. Dat wil zeggen dat de rechter zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Voor het toepassen van de voornoemde bepaling is geen goede ruimtelijke onderbouwing, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo, vereist, zij het dat het besluit wel deugdelijk gemotiveerd moet zijn en dat daaruit moet blijken van een afweging van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.
Parkeren
6.1
Eiseres voert aan dat verweerder bij het verlenen van de omgevingsvergunning ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de afhaal- en/of bezorgservice van het restaurant. Volgens eiseres parkeren bezoekers die eten komen afhalen niet in de parkeergarage, maar direct voor het restaurant, omdat de parkeergarage voor het afhalen te ver weg gelegen is en niet bij het restaurant is aangegeven dat een parkeergarage in de buurt is. Eiseres ervaart hinder van dubbelparkeerders.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het afhalen een ondergeschikt onderdeel van de functie restaurant is. Verweerder stelt zich op het standpunt dat vanwege de ondergeschiktheid van het afhalen dit is verdisconteerd in de parkeernorm die geldt voor het restaurant en aan deze norm, die overeenkomstig de Uitvoeringsnota Parkeren Zaanstad 2016 is bepaald volgens het principe van ‘oud voor nieuw’, wordt voldaan. Tenslotte kan de afstand naar de parkeergarage verklaard worden omdat het centrum een wandelgebied is en het de bedoeling is dat mensen zo min mogelijk met de auto komen.
6.3
De rechtbank acht van belang dat verweerder een vergunning heeft verleend voor een restaurant. Niet is gebleken dat de omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend voor een afhaalrestaurant. De rechtbank is daarom met verweerder van oordeel dat de afhaalfunctie ondergeschikt is aan de restaurantfunctie en dat de afhaalfunctie verdisconteerd is in de parkeernorm. Verder is het begrijpelijk dat het restaurant zich in verband met de coronamaatregelen meer/uitsluitend gericht heeft op de afhaal- en/of bezorgservice. Omdat de coronamaatregelen inmiddels versoepeld zijn zal dit in de huidige situatie anders zijn. Desalniettemin kan de rechtbank eiseres volgen dat voor zover ook in de huidige situatie sprake is van een bezorg- en/of afhaalservice, een dergelijke horecagelegenheid een ander ‘parkeerbeeld’ zal geven, namelijk meer kortstondig parkeren, maar ook hier geldt dat bezoekers van de afhaalservice dienen uit te wijken naar de parkeergarage. Indien dit niet of onvoldoende gebeurt dan kan een actiever handhavingsbeleid van verweerder wenselijk zijn. Ook voor het foutparkeren (het dubbelparkeren) geldt dat dit een handhavingskwestie is. De beroepsgrond slaagt niet.
Geluidsoverlast
7.1
Eiseres voert verder aan dat het uitgevoerde geluidsonderzoek theoretisch is en dat daarin geen rekening is gehouden met de situatie zoals deze zich in de praktijk voordoet. Bovendien is het onderzoek uitgevoerd toen het restaurant wegens de coronamaatregelen gesloten was. Eiseres ervaart geluidshinder van (onder andere) het koken, de bezoekers en het schuiven van stoelen.
7.2
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het geluidsonderzoek zorgvuldig is uitgevoerd en dat het niet is gebaseerd op metingen, maar op berekeningen. De resultaten zijn daarom niet anders als het restaurant geopend is. Verder was voorheen in het pand een winkel gevestigd, wat ingevolge de bestemming was toegestaan. Volgens verweerder is in een winkel eveneens sprake is van geluid door bezoekers en het schuiven van meubels. Uit het geluidsonderzoek blijkt dat het restaurant geen onaanvaardbare geluidsoverlast met zich brengt.
7.3
De rechtbank kan de redenering van verweerder volgen. Op basis van de resultaten van het geluidsrapport wordt ook in het ergste geval (‘worst-case benadering’), dus bij maximale bezetting van het restaurant, aan de geluidsvoorwaarden ingevolge het Activiteitenbesluit voldaan. Indien eiseres zich niet kan verenigen met deze resultaten dan had het op haar weg gelegen om een contra-expertise in te brengen. Omdat eiseres dat niet heeft gedaan is de rechtbank van oordeel dat het door verweerder ingebrachte geluidsonderzoek als uitgangspunt dient. Nu uit dit rapport niet blijkt van onaanvaardbare geluidshinder slaagt deze beroepsgrond niet.
7.4
Eiseres heeft voorts nog aangevoerd dat zij geluidsoverlast ervaart van mensen die voor de ingang van het restaurant praten en wachten. De rechtbank verwijst naar artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit, waarin is bepaald dat bij het bepalen van het maximale geluidsniveau het geluid als gevolg van het komen en gaan van bezoekers bij inrichtingen waar uitsluitend of in hoofdzaak horeca-activiteiten plaatsvinden buiten beschouwing blijft. Verweerder heeft hiermee dan ook geen rekening hoeven houden bij vergunningverlening.
Geur- en stankoverlast
8.1
Eiseres wijst erop dat het (nieuwe) afzuigsysteem van het restaurant vooralsnog geringe invloed op de geurhinder heeft gehad. Eiseres verwijst naar de door haar overgelegde foto’s van het dakterras/balkon waaruit blijkt dat de afvoer niet ver boven het hekwerk uitsteekt. Volgens eiseres had verweerder in de omgevingsvergunning aanvullende voorschriften moeten opnemen om geurhinder te voorkomen.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het afzuigsysteem voldoet aan artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling en dat in de omgevingsvergunning in beginsel geen verdergaande eisen kunnen worden gesteld. Volgens verweerder kunnen na een handhavingstraject, waarbij eventueel wordt geconstateerd dat sprake is van geurhinder, in samenwerking met de omgevingsdienst wel aanvullende maatregelen worden opgelegd maar dat is nu (nog) niet aan de orde.
8.3
De rechtbank is van oordeel dat, nu er geen aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat niet wordt voldaan aan de Activiteitenregeling, verweerder in redelijkheid heeft kunnen constateren dat geen sprake is van onaanvaardbare geurhinder of stankoverlast voor de omgeving. De beroepsgrond slaagt niet. Indien eiseres desalniettemin van opvatting is dat sprake is van onaanvaardbare geurhinder dan kan zij een verzoek om handhaving doen. Ingevolge artikel 3.103, vierde lid, van de Activiteitenregeling kan het bevoegde gezag, indien nodig, maatwerkvoorschriften opleggen.
Openingstijden en ongedierte
9 Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de overlast tot diep in de nacht voortduurt, omdat het restaurant tot 01:00 uur doordeweeks en tot 03:00 uur in het weekend geopend is. Ter zitting is vastgesteld dat deze gestelde openingstijden onjuist zijn. Uit de aan het restaurant verleende exploitatievergunning volgt dat het restaurant maximaal tot 00:00 uur geopend mag zijn. Uit het rapport van het geluidsonderzoek blijkt echter dat het restaurant om 22:30 uur sluit en de keuken om 21:30 uur. Weliswaar zijn deze openingstijden ruimer dan was toegestaan voor de detailhandel die het bestemmingsplan toestaat, dit maakt echter niet dat verweerder daarom geen vergunning heeft kunnen verlenen. Verweerder heeft voldoende uiteengezet dat een restaurant op deze locatie, rekening houdend met alle belangen, inpasbaar is.
Voorts oordeelt de rechtbank dat de vrees voor ongedierte ter zitting is weggenomen door verweerder. Ter zitting heeft verweerder aangegeven streng op te treden tegen overlast door het onjuist achterlaten van vuilnis en ander afval en heeft eiseres opgeroepen contact op te nemen, indien er desondanks vuilnis of afval onjuist wordt gedeponeerd.
Privaatrechtelijke belemmering?
10.1
Tenslotte voert eiseres aan dat in de overeenkomst van de VvE is bepaald dat voor wijziging van de bestemming van winkelpand naar restaurant toestemming van de eigenaren vereist is. Volgens eiseres is daarom sprake van een evident privaatrechtelijke belemmering en had het op de weg van verweerder gelegen om na te gaan of toestemming verleend zou worden door de VvE.
10.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering omdat hij in het beroepschrift van eiseres leest dat er geen VvE is. Eveneens heeft verweerder daarover niets in bezwaar heeft gehoord.
10.3
De rechtbank overweegt dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder meer de uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1274, voor het oordeel door de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo in de weg staat, slechts aanleiding is wanneer deze privaatrechtelijke belemmering een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. Ter zitting is door eiseres toegelicht dat de bewoners van de appartementen in het pand samen een VvE hebben maar dat de ‘hoofd VvE’, namelijk tussen de bewoners van de appartementen en de (ver)huurder van het voorgaande winkelpand waar nu het restaurant zit, ten tijde van het bestreden besluit slapend was. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een evident privaatrechtelijke belemmering, omdat ten tijde van het bestreden besluit geen actieve VvE bestond en de burgerlijk rechter zich daar nog niet over heeft uitgelaten. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
11 Gezien al het voorgaande kon verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II van het Bor, de gevraagde omgevingsvergunning verlenen. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Het beroep is ongegrond.
12 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2021.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Bestemmingsplan ‘Zaandam Oud West’
Artikel 9 luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. De gronden op de plankaart aangewezen voor Gemengde Doeleinden zijn bestemd voor:
op de begane grond:
wonen;
detailhandel
dienstverlening
(…)
Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit)
Artikel 2.18 luidt, voor zover van belang, als volgt:
(…)
3 Bij het bepalen van het maximaal geluidsniveau (LAmax), bedoeld in artikel 2.17, 2.17a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing het geluid als gevolg van:
a. het komen en gaan van bezoekers bij inrichtingen waar uitsluitend of in hoofzaak horeca-, sport- en recreatieactiviteiten plaatsvinden;
(…)
Artikel 3.132 luidt als volgt:
Bij het bereiden van voedingsmiddelen wordt ten behoeve van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.
Activiteitenregeling milieubeheer (de Activiteitenregeling)
Artikel 3.103 luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Ten behoeve van het voorkomen, dan wel, voor zover dat niet mogelijk is, het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder als bedoeld in artikel 3.132 van het besluit, worden afgezogen dampen en gassen van het bereiden van voedingsmiddelen als bedoeld in artikel 3.130, onder b, c en d, van het besluit die naar de buitenlucht worden geëmitteerd:
ten minste twee meter boven de hoogste daklijn van de binnen 25 meter van de uitmonding gelegen bebouwing afgevoerd; of
geleid door een doelmatige ontgeuringsinstallatie.
(…)
4 Het bevoegd gezag kan indien blijkt dat de geurhinder een aanvaardbaar niveau overschrijdt vanwege het slecht functioneren van de ontgeuringsinstallatie, onvoldoende verspreiding van afgezogen dampen, geuremissies die niet via de afzuiging worden afgevoerd of incidentele geurpieken, in aanvulling op het eerste lid, overeenkomstig artikel 2.7a, derde lid, van het besluit, maatwerkvoorschriften stellen met betrekking tot:
de uitvoering van het onderhoud van een ontgeuringsinstallatie als bedoeld in het eerste lid;
de situering van het emissiepunt;
het voorkomen of beperken van diffuse geuremissies; of
het beperken van incidentele geurpieken tot specifieke tijdstippen.
(…)
Uitvoeringsnota Parkeren Zaanstad 2016 (de parkeernota)
Paragraaf 3.3 luidt, voor zover van belang, als volgt:
Het toepassen van het principe ‘oud voor nieuw’ wil zeggen dat de opgave om parkeerruimte te realiseren alleen wordt bepaald op basis van de toename van de parkeervraag. Oud voor nieuw is dus alleen van toepassing als er al bestaande vraag is, bijvoorbeeld bij functiewijziging.