ECLI:NL:RBNHO:2022:10450

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 21/5338

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 november 2022 in de zaak tussen

[naam bedrijf] B.V., uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. H.P. Verheijen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel, het college

(gemachtigde: mr. K. Rahimian ).

Inleiding

Op 8 maart 2021 heeft een toezichthouder van het college de kap-, zaag- en snoeiwerkzaamheden op het perceel [nummer 1] van eiseres bij wijze van spoedeisende bestuursdwang mondeling stilgelegd. In het besluit van 9 maart 2021 (primair besluit) heeft het college aan eiseres deze bestuursdwang schriftelijk bevestigd en daarnaast een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres moet de stilgelegde werkzaamheden daadwerkelijk stilgelegd houden en deze niet hervatten voordat een omgevingsvergunning is verleend voor deze activiteit, op straffe van een dwangsom van € 5.000, ineens.

In het besluit van 6 september 2021 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vertegenwoordigd door de heer [naam 1] en mevrouw [naam 2] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.

De rechtbank heeft de behandeling ter zitting geschorst om het college de gelegenheid te geven te reageren op de foto’s die namens eiseres ter zitting zijn getoond ter ondersteuning van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel. Deze foto’s heeft de rechtbank bij brief van 24 juni 2022 opgevraagd. Eiseres heeft de foto’s op 28 juni 2022 ingediend. Het college heeft op 30 juni 2022 gereageerd. Daarop heeft eiseres op 4 juli 2022 gereageerd. De rechtbank heeft vervolgens op 8 juli 2022 een termijn gesteld van vier weken waarbinnen partijen om een nadere zitting konden verzoeken. Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn gereageerd. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens op 9 augustus 2022 gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Dat betekent dat het besluit in stand blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Overwegingen

Feiten

1.1.

Eiseres is eigenaar van de percelen [nummer 1] en [nummer 2] aan de [adres 1] (a tot en met k) op Texel.

1.2.

Op de percelen zijn de bestemmingsplannen ‘Buitengebied Texel 2013’ (het bestemmingsplan) en ‘Reparatieplan Texel 2013’ (het reparatieplan) van toepassing. Op de gronden rusten de bestemmingen ‘Recreatie – verblijfsrecreatieve terreinen’ en ‘Waarde – Archeologie 4’ .

1.3.

Op 8 maart 2021 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat eiseres op haar perceel [nummer 1] kap-, zaag- en snoeiwerkzaamheden heeft laten verrichtten aan bomen en struiken. Daarop heeft het college besloten zoals in de inleiding verwoord.

Juridisch kader

2. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.

Waar gaat het over?

3. In geschil is of het college bevoegd is handhavend op te treden. Dat is het geval als sprake is van een overtreding doordat eiseres handelt in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.

Is sprake van een overtreding?

4.1.

Eiseres voert aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat geen omgevingsvergunning voor de kapwerkzaamheden nodig is en de kapwerkzaamheden geen bomen van een boomsingel betreffen. Eiseres geeft aan dat om te bepalen of sprake is van een overtreding, het vereist is dat eerst wordt uitgemaakt of de bomen, heesters en struiken deel uitmaken van de afschermende singel en of deze singel daar noodzakelijk is. Eiseres verwijst daarbij naar artikel 37.2.8 aanhef en onder c van de planregels. Het verbod op het kappen van bomen, heesters en struiken is vervolgens opgenomen in artikel 37.5.1 en de uitzonderingen daarop staan in artikel 37.5.2, aanhef en onder b van de planregels. Volgens eiseres volgt uit de volgorde van de artikelen dat geen vergunning vereist is als het gaat om het kappen van een oppervlakte tot 250 m² aan bomen, heesters en struiken, tenzij deze beplanting onderdeel uitmaakt van een afschermende singel.

Eiseres voert voorts aan dat het college onterecht stelt dat degene die van mening is dat een boomsingel niet noodzakelijk is, zich altijd tot het college moet wenden voor een kapvergunning. Uit de toelichting van het reparatieplan volgt volgens eiseres juist dat daar zonder meer twee uitzonderingen op zijn, namelijk terreinen die aan elkaar of aan een bos grenzen. In de onderhavige situatie, waarbij het recreatieterrein van eiseres grenst aan een ander recreatieterrein, geldt de plicht om een afschermende boomsingel van 7 meter breed te hebben en houden dus niet. Vanwege de interpunctie in de toelichting is alleen
“op andere wijze goed landschappelijk zijn ingepast”ter beoordeling aan het college. Eiseres verwijst daartoe ook nog naar de afsluitende zin in de brief van het college van 20 november 2013:
“Terreinen die ontstaan zijn onder het oude, nu nog geldende plan, en daarin geen verplichting hadden de afschermende windsingel van 7 meter te hebben en te houden, worden geacht te vallen onder de zinsnede “tenzij op andere wijze een goede landschappelijke inpassing is gewaarborgd”. Eiseres valt volgens haar onder deze “tenzij”- bepaling.

4.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 37.5.1 van de planregels een algemeen, zelfstandig toe te passen verbod op het kappen van bomen, heesters en struiken inhoudt. Dit verbod moet niet in samenhang worden bezien met artikel 37.2.8 aanhef en onder c van de planregels. Voor het kappen van bomen die deel uitmaken van een boomsingel zoals bedoeld in artikel 1.34 van de planregels, is een vergunning dan ook nodig, ongeacht de noodzakelijkheid van de boomsingel en de breedte ervan. De bomen die op 8 maart 2021 door eiseres werden gekapt, maakten deel uit van een boomsingel. Daarom geldt er een vergunningplicht voor de kapwerkzaamheden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de vraag of een boomsingel noodzakelijk is, ter beoordeling is aan het college.

4.3.

De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

4.3.1.

In artikel 2.1, eerste lid en onder b van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) staat dat het verboden is om, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald, zonder omgevingsvergunning werkzaamheden uit te voeren. Voor de bestemming ‘Recreatie – verblijfsrecreatieve terreinen’ zijn regels neergelegd in artikel 37 van Pro de planregels. In artikel 37.5.1 is neergelegd dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning bomen, heesters en struiken te verwijderen. Hieruit volgt dat eiseres een omgevingsvergunning nodig heeft voor de werkzaamheden die hier aan de orde zijn. Dat is alleen anders als de werkzaamheden vallen onder een uitzondering.

4.3.2.

In artikel 37.5.2 zijn de uitzonderingen op het bovenstaande verbod neergelegd, waaronder het verwijderen van bomen, heesters en struiken van ondergeschikte betekenis tot een gezamenlijke oppervlakte van 250 m², uitgezonderd de bomen, heesters of struiken die deel uitmaken van een afschermende singel. Met andere woorden, het verwijderen van (een deel van) een boomsingel, valt buiten de uitzondering op het verbod.

4.3.3.

Volgens artikel 1.34 van de planregels is een boomsingel
“een opgaande compacte beplanting van boomsoorten om of langs een terrein.”Uit deze definitie (“om of langs een terrein”) volgt dat een boomsingel een terrein afschermt. Het is de rechtbank gebleken uit het opnamerapport van toezicht van 8 maart 2021 en het verslag van de hoorzitting in bezwaar, dat aan de noordkant van en langs het recreatieterrein van eiseres een strook van 2500 m² (25 bij ±100 meter) aan bomen, heesters en / of struiken ligt.

Deze strook ligt op perceel [nummer 1] . Uit luchtfoto’s^[1]en de foto’s behorende bij het opnamerapport blijkt voorts dat deze beplanting compact van aard is. Daarmee voldoet de betreffende beplanting aan de definitie van een (afschermende) boomsingel. Daarom heeft eiseres een omgevingsvergunning voor de werkzaamheden nodig.

4.3.4.

De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of een omgevingsvergunning ook nodig is, in het geval het planten en in stand houden van een boomsingel niet noodzakelijk is. Daarover verschillen partijen van mening. Het gaat hier om de uitleg van de planregels. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie, zijn de op de verbeelding van een bestemmingsplan aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of werkzaamheden, in dit geval kapwerkzaamheden, in strijd zijn met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.^[2]

4.3.5.

Artikel 37.2 van de planregels bevat bouwregels. Artikel 37.2.8 heeft de titel ‘Terreininrichting’ en daarin zijn regels neergelegd over de inrichting van de verblijfsrecreatieve terreinen. Onderdeel van deze inrichting is dat aan de buitenkant van het terrein een afschermende boomsingel geplant en in stand gehouden moet worden, daar waar een boomsingel noodzakelijk is, met een minimale breedte van 7 meter, tenzij op andere wijze een goede landschappelijke inpassing is gewaarborgd. Artikel 37.2.8 is niet als uitzondering op artikel 37.5.1 in artikel 37.5.2. opgenomen. Dat betekent dat de in artikel 37.2.8 opgenomen regel eiseres niet ontslaat van de vergunningsplicht neergelegd in artikel 37.5.1. De wijziging van artikel 37.2.8 onder c in het reparatieplan maakt dat niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de planregels voldoende duidelijk. De (niet bindende) toelichtingen op het bestemmingsplan en het reparatieplan behoeven daarom geen bespreking.

Conclusie

4.4.

Het vorenstaande brengt met zich mee dat voor het verwijderen van de bomen, heesters en struiken op perceel [nummer 1] een omgevingsvergunning op grond van artikel 37.5.1 en onder a van de planregels nodig is. Van een uitzondering zoals bedoeld onder artikel 37.5.2 van de planregels is geen sprake. De werkzaamheden zijn zonder omgevingsvergunning verricht en dat betekent dat sprake is van een overtreding en het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.

4.5.

De beroepsgrond slaagt niet.

Is het besluit genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel?

5.1.

Eiseres beroept zich op het gelijkheidsbeginsel. Het college treedt wel handhavend op tegen haar, maar in andere gelijke gevallen wordt niet opgetreden tegen het kappen van boomsingels en wordt geen vergunningplicht gesteld.

Eiseres verwijst naar het rooien van de boomsingels aan de Zaandammerdijk tussen De Waal en De Koog en langs het fietspad aan het Waalenburgerdijkje. Ook verwijst eiseres naar een gebruiksovereenkomst tussen de gemeente Texel en Hoogelandt B.V. Volgens eiseres is daarin afgesproken dat bomen, struiken en planten van de boomsingel ten oosten van recreatiepark ‘De Nagtegaal’ konden worden verwijderd zonder omgevingsvergunning, ten behoeve van de gemeente en een milieustraat. Met betrekking tot de plicht tot het planten en in standhouden van een boomsingel van 7 meter breed, verwijst eiseres naar recreatieterreinen ‘De Buytenplaats’, ‘De Waalerburght’, ‘Villapark De Ruyterplaats’ en ‘Natuur Resort Cronulla’. Daar zijn geen boomsingels aanwezig en ook hiertegen wordt niet opgetreden. Als laatste verwijst eiseres naar een print van ‘google Earth’ van de Boodtlaan in De Koog , waaruit volgt dat er een boomsingel heeft gestaan tussen het fietspad en de autorijweg. Deze boomsingel is inmiddels volledig gerooid omstreeks februari 2022, terwijl er geen omgevingsvergunning of aanvraag daarvan is gepubliceerd.

5.2.

Het college stelt zich allereerst op het standpunt dat het hier gaat om het kappen van bomen en niet om de verplichting een boomsingel in stand te houden. Ten aanzien van drie door eiseres nader genoemde adressen stelt het college zich op het volgende standpunt:
a) De Buytenplaats ( [adres 2] )
Voor deze situatie is een bestemmingsplanprocedure gevoerd en daarbij is een beoordeling gemaakt van de landschappelijke inpassing.

b) De Waalerburght ( [adres 3] )
In dit geval is een omgevingsvergunning verleend voor nieuwe zomerwoningen, waarmee in het bestemmingsplan al rekening is gehouden. De situatietekening is onderdeel van de vergunning en is goedgekeurd. Daarmee is sprake van een goede landschappelijke inpassing.
c) De Nagtegaal ( [adres 4] )
Het college heeft geen bomen gekapt ten behoeve van de ondergrondse (vuil)containers. Op dit moment wordt onderzocht of ter plaatse inderdaad een boomsingel stond en of deze zonder vergunning is gekapt. Als dat zo is, treedt het college daar handhavend tegen op.

5.3.

Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel ligt het op de weg van degene die zich op het gelijkheidsbeginsel beroept om concrete gevallen te noemen waarin het bestuursorgaan volgens hem anders heeft gehandeld dan in zijn geval of zulk handelen heeft nagelaten. Verder moet diegene tot op zekere hoogte onderbouwen waarom die gevallen volgens hem op relevante punten zo overeenkomen met het zijne dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.^[3]

Met het college is de rechtbank van oordeel dat het hier gaat om het kappen van bomen zonder omgevingsvergunning, in strijd met artikel 37.5.1 van de planregels. Dat is niet hetzelfde als de verplichting een boomsingel te hebben en te houden op grond van artikel 37.2.8 en onder c van de planregels. Dat betekent dat de afwezigheid van boomsingels bij de recreatieterreinen ‘De Buytenplaats’ (a), ‘De Waalerburght’ (b), ‘Villapark De Ruyterplaats’ en ‘Natuur Resort Cronulla’ van een andere orde is dan in het onderhavige geval waar (een deel van) een aanwezige boomsingel gekapt werd. Dat sprake is van kappen van boomsingels op de genoemde locaties en het ontbreken van handhaving daarop door het college, is door eiseres niet gesteld. Daarom zijn dit geen gelijke gevallen.

Ten aanzien van ‘de Nagtegaal’ (c) is het college aan het onderzoeken of, net als bij eiseres het geval is, zonder omgevingsvergunning is gekapt en als dat zo is, zal er worden gehandhaafd. Dat betekent dat het weliswaar mogelijk is dat sprake is van gelijke gevallen, maar het college voornemens is deze gevallen ook gelijk te behandelen. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake.

De rechtbank stelt vervolgens vast dat het college heeft nagelaten specifiek op de voorbeelden ‘Zaandammerdijk’ en ‘de Boodtlaan in de Koog ’ te reageren, nadat het daartoe door de rechtbank in de gelegenheid is gesteld. De rechtbank is van oordeel dat dit leidt tot een motiveringsgebrek. De rechtbank ziet aanleiding om het motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te passeren, omdat aannemelijk is dat eiseres door dit motiveringsgebrek niet in haar belangen is geschaad. Uit de verbeelding behorende bij het bestemmingsplan blijkt de rechtbank namelijk reeds duidelijk dat geen sprake is van gelijke gevallen. Op de genoemde locaties aan de Zaandammerdijk en de Boodtlaan in de Koog is de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatieve terreinen’ niet van toepassing. Artikel 37 en Pro daarmee de artikelen 37.5.1 en 37.5.2 gelden daar dus niet.

5.4.

De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

6.1.

Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.

6.2.

De rechtbank ziet in de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb aanleiding om het college te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, beide met een waarde per punt van € 759,), bij een wegingsfactor 1. In totaal wordt € 1518, toegekend.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1518,.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.C. de Haan, rechter, in aanwezigheid van
mr.L.E. Hesselink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 november 2022.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5.11. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

3. Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.

Artikel 5.21

Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Artikel 5.31

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.

2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.

Artikel 5.32

1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.

2. Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.

3. (…)

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
(…)

Bestemmingsplan Buitengebied Texel 2013

Artikel 1 Begrippen Pro

In deze regels wordt verstaan onder:
(…)
1.34 boomsingel: opgaande compacte beplanting van boomsoorten om of langs een terrein.
(…)

Artikel 37 Recreatie Pro - Verblijfsrecreatieve terreinen

37.2.8

Terreininrichting

Voor de inrichting van het terrein gelden de volgende regels:

(…)

c. aan de buitenkant van het terrein moet een afschermende boomsingel geplant en in stand gehouden worden, met een minimale breedte van 7 meter.

37.4.3

Strijdig gebruik

Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:

(…)

d. het verwijderen van terrein afschermende beplanting, anders dan in de vorm van normaal onderhoud.

37.5

Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden

37.5.1

Algemeen

Het is verboden om zonder omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden uit te voeren:

a. het verwijderen of aanplanten van bomen, heesters en struiken;

(…)

37.5.2

Uitzonderingen

Bij de afweging van de hieronder genoemde omgevingsvergunning, is het Beeldkwaliteitsplan Buitengebied van de gemeente Texel, zoals opgenomen in Bijlage 5 in bijlagen bij de regels, steeds onderdeel van het toetsingskader.

Het bepaalde in artikel 37 lid Pro 5.1 is niet van toepassing op de volgende werken en werkzaamheden:

a. het normale onderhoud of het normale gebruik;

b. het verwijderen en aanplanten van bomen, heesters en struiken van ondergeschikte betekenis tot een gezamenlijke oppervlakte van 250 m², uitgezonderd de bomen, heesters of struiken die deel uitmaken van de afschermende singel;

c. de bestrijding van een aanwezige of dreigende calamiteit.

De omgevingsvergunning wordt alleen verleend indien de werken of werkzaamheden geen onevenredige, blijvende schade toebrengen aan de aanwezige landschappelijke of natuurlijke of bodemkundige waarden en geen onevenredige afbreuk doen aan de gebruiksmogelijkheden van de betrokken of omliggende gronden.

Reparatieplan Buitengebied Texel

Artikel 17 Recreatie Pro - Verblijfsrecreatieve terreinen (artikel 37)

De regels van de bestemming Recreatie - Verblijfsrecreatieve terreinen van het bestemmingsplan Buitengebied Texel 2013 van 12 juni 2013 worden gewijzigd danwel aangevuld zoals hierna is aangegeven. Behoudens onderstaande wijzigingen blijven de overige regels van artikel 37 ongewijzigd Pro van toepassing.

(...)

In sublid 37.2.8 wordt onder c (oud) geschrapt en vervangen door:

c. aan de buitenkant van het terrein moet een afschermende boomsingel geplant en in stand gehouden worden, daar waar een boomsingel noodzakelijk is, met een minimale breedte van 7 meter, tenzij op andere wijze een goede landschappelijke inpassing is gewaarborgd.

Bevoegdheid college tot handhaving bij kappen boomsingel zonder omgevingsvergunning