Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/2812
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2022 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser, wettelijk vertegenwoordigd door [naam 1],
(gemachtigde: mr. G. Meesters),
en
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V., verweerder
(gemachtigde: mr. S. Gezer).
Procesverloop
In het besluit van 22 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de zorgovereenkomst tussen [eiser] en zijn moeder [naam 1] en de daarbij behorende zorgbeschrijving afgekeurd.
In het besluit van 2 april 2020 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
In het besluit van 16 december 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit, onder aanpassing van de motivering, nogmaals ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2022 met toepassing van artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet COVID-19 Justitie en Veiligheid met behulp van een beeldverbinding (Skype) op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en zijn moeder. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mevrouw [naam 2].
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiser is gediagnosticeerd met autisme, een licht verstandelijke beperking met een matige beperking op de zelfredzaamheid en een angststoornis. Zijn beide ouders zijn benoemd als wettelijke vertegenwoordigers. Zij hebben daarnaast ook altijd (een deel van) de zeer intensieve zorg voor eiser op zich genomen. Daarbij werd professionele zorg ingeschakeld indien nodig. Sinds augustus 2015 is professionele zorg ingeschakeld voor de invulling van de dagbesteding van eiser op zorgboerderij stichting [stichting]. Deze zorg werd vanuit het persoonsgebonden budget (pgb) betaald. De dagbesteding is per 1 september 2019 gestopt, omdat de eigenaresse van stichting [stichting] is geëmigreerd. De ouders van eiser hebben toen besloten dat moeder de dagbesteding van eiser op zich zou nemen en daarvoor uit het pgb betaald zou worden.
1.2.
Op 26 juli 2019 hebben de ouders een zorgbeschrijving en zorgovereenkomst op naam van de moeder van eiser bij de Sociale Verzekeringsbank (SVB) ingediend. Vervolgens is het primaire besluit genomen. De afkeuring van verweerder rust op de grond dat er bij de combinatie van de functie van wettelijke vertegenwoordiger en zorgverlener sprake zou kunnen zijn van belangenverstrengeling.
1.3.
Op de hoorzitting tijdens de bezwaarfase heeft de gemachtigde van eiser gewezen op de ‘Aanbevelingen Mentorschap’ die zijn vastgesteld door het Landelijk Overleg Vakinhoud Civiel en Kanton & Toezicht (LOVCK&T) op 2 december 2019 (Aanbevelingen 2019). Verweerder heeft op de hoorzitting aangegeven dat de Aanbevelingen 2019 geen harde regels zijn en dat zij niet zomaar hun beleid kunnen aanpassen. Verweerder heeft het primaire besluit vervolgens in het bestreden besluit I gehandhaafd. Daarbij is mede verwezen naar de artikelen 1:435, zesde lid, aanhef en onder g en 1:452, zesde lid, aanhef en onder c, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Hieruit volgt dat een “direct betrokken of behandelend hulpverlener” niet tot bewindvoerder danwel mentor kan worden benoemd.
1.4.
Tijdens de beroepsprocedure heeft verweerder op 22 juli 2021 aan eiser laten weten dat het beleid is gewijzigd. Met het nieuwe beleid is het mogelijk om naast wettelijke vertegenwoordiger ook als zorgverlener op te treden, mits er is voldaan aan de volgende twee voorwaarden:
- De wettelijke vertegenwoordiger of gewaarborgde hulp levert maximaal 20 uur per week zorg aan de budgethouder. En wordt hiervoor betaald uit het pgb. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat dit inkomen niet het hoofdinkomen is van de wettelijke vertegenwoordiger of gewaarborgde hulp.
- Er is nog een andere zorgverlener buiten het gezin betrokken bij de zorg. Dit mag zowel een zorgverlener zijn die wordt betaald uit het pgb, als een zorgverlener via ‘zorg in natura’.
1.5.
Verweerder heeft op 16 december 2021 een nieuwe beslissing op bezwaar (het bestreden besluit II) genomen. Omdat niet wordt voldaan aan het voornoemde beleid, heeft verweerder het bezwaarschrift opnieuw ongegrond verklaard.
Het standpunt van verweerder
2. Verweerder baseert besluit II op de volgende standpunten:
2.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 3.3.3, vierde lid, Wet langdurige zorg (Wlz) voorschrijft dat het pgb uitsluitend wordt toegekend, indien naar het oordeel van het Zorgkantoor met het pgb op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit. Gelezen in samenhang met het Besluit langdurige zorg (Blz), de Regeling langdurige zorg (Rlz) en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft dit verweerder de bevoegdheid om een pgb te weigeren, respectievelijk goedkeuring aan de zorgovereenkomst te onthouden, indien er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat met het pgb niet op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit. Nu het de plicht (en bevoegdheid) van verweerder is om te toetsen of met het pgb op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit, heeft verweerder automatisch ook de bevoegdheid om beleid vast te leggen om uitvoering hieraan te geven.
2.2.
Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat er concrete, op de subsidieontvanger betrekking hebbende aanwijzingen bestaan dat het pgb in de toekomst niet op een doelmatige wijze zal worden benut en/of kwaliteit van de verleende zorg niet goed zal zijn, indien degene die het pgb beheert tevens zorgverlener is, tenzij de zorgverlener maximaal 20 uur per week zorg verleent en er een andere zorgverlener is betrokken bij de zorgverlening. Anders is er volgens verweerder een gegronde reden om aan te nemen dat met het pgb van de budgethouder niet op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit, omdat zijn enige zorgverlener tevens het pgb beheert, terwijl redelijkerwijs mag worden vermoed dat die zorgverlener zijn hoofdinkomsten uit het pgb verkrijgt, zonder dat er enige andere vorm van controle/toezicht op de besteding van het pgb c.q. de kwaliteit van de geleverde zorg van buitenaf is. Daarbij is van belang dat artikel 3.3.3, vierde lid, Wlz een preventieve weigeringsgrond bevat. De doelmatigheid van eerdere zorg of het eerdere gebruik van het pgb door eiser spelen geen rol.
2.3.
Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat wanneer een wettelijke vertegenwoordiger ook zorgverlener is, dit de belangen uit de verschillende functies verstrengelt. De verantwoordelijkheid voor de administratie en de financiën liggen bij dezelfde persoon als de verantwoordelijkheid voor het leveren van kwalitatief goede zorg. Er is dan een feitelijke belangenverstrengeling en er ontbreekt onafhankelijke controle. Dit brengt een risico op onrechtmatigheid, kwalitatief ontoereikende zorg en/of ondoelmatige zorg met zich mee, wat juist zoveel als redelijkerwijs mogelijk vermeden moet worden.
2.4.
Verweerder verwijst daartoe naar een uitspraak van het gerechtshof Den Haag van 19 september 2018 (ECLI:NL:GHDHA:2018:2621). In deze zaak erkent het Hof dat belangenverstrengeling een reële mogelijkheid is en oordeelt dat het aanbeveling verdient om de functies van zorgverlener en wettelijke vertegenwoordiger te scheiden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat dit aantoont dat beide functies tot een belangenverstrengeling leiden.
Het standpunt van eiser
3.1.
Eiser voert aan dat uit de Aanbevelingen 2019 blijkt dat het verbod om als mentor of als bewindvoerder tevens direct betrokken of behandelend hulpverlener te zijn in beginsel alleen geldt voor professionele zorgverleners. Het gaat hierbij niet om de situatie waarbij een familielid bewindvoerder of mentor is en ook zorg verleent in het kader van het pgb. De combinatie mag ook alleen beëindigd worden als de combinatie in deze specifieke situatie onwenselijk is. Er is op geen enkele wijze gebleken dat het onwenselijk is dat de moeder van eiser zowel zijn wettelijk vertegenwoordiger als zijn zorgverlener vanuit het pgb is. Er is ook geen aanwijzing dat de zorg niet veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verleend door zijn moeder. Daarnaast bestaan er geen aanwijzingen dat er geen verantwoorde zorg geleverd wordt of het pgb misbruikt wordt. Ten slotte zijn er voldoende controlemogelijkheden aanwezig.
3.2.
Eiser voert voorts aan dat verweerder de wetsartikelen 1:434 en 1:452 van het BW in zijn geheel moet meenemen in de beoordeling, en niet slechts het zesde lid. In deze artikelen staat namelijk ook dat bij voorkeur een familielid als wettelijk vertegenwoordiger wordt benoemd. De jurisprudentie die hierover bestaat is gebundeld in de Aanbevelingen 2019 en deze had verweerder dus niet zomaar naast zich neer mogen leggen.
3.3.
Eiser doet ook een beroep op een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 maart 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:2301) waarin de rechter in een soortgelijke zaak heeft bepaald dat het belang van eiser bij het kunnen afnemen van zorg door zijn ouders die tevens zijn wettelijke vertegenwoordigers zijn zwaarder weegt dan het belang van verweerder bij controle op een juiste besteding van het pgb. Daarnaast stelt eiser zich met een beroep op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 juli 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:3596) op het standpunt dat verweerder niet de voorwaarde mag stellen dat er maximaal 20 uur zorg geleverd mag worden door de moeder van eiser of dat er een externe zorgverlener moet zijn.
Het oordeel van de rechtbank
4.1.
Het beroep tegen het bestreden besluit I wordt op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb mede gericht geacht tegen het bestreden besluit II. Eiser heeft geen belang meer bij een oordeel over het beroep tegen besluit I, zodat het beroep daartegen niet-ontvankelijk verklaard zal worden.
4.2.
In artikel 3.3.3, vierde lid aanhef en onder a van de Wlz is neergelegd dat verweerder een pgb verleent indien naar het oordeel van het zorgkantoor op doelmatige wijze zal worden voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 3.3.3, vierde lid, aanhef en onder a, geen grondslag biedt om op voorhand een pgb te weigeren vanwege vrees voor belangenverstrengeling in de situatie waarin een ouder zowel zorgverlener als bewindvoerder is. Evenmin volgt uit de parlementaire geschiedenis van de Wlz dat het de bedoeling van de wetgever is geweest het mogelijk te maken om een categorale weigeringsgrond te hanteren in geval er mogelijk sprake is van (het gevaar van) belangenverstrengeling. Uit de parlementaire geschiedenis van deze bepaling volgt ook dat het bestuursorgaan moet beschikken over concrete, op de subsidieontvanger betrekking hebbende aanwijzingen die het oordeel kunnen dragen dat zich waarschijnlijk een intrekkingsgrond zal voordoen. Het enkel bestaan van een zeker risico dat zich een van de situaties van artikel 4:35, eerste lid, van de Awb zal voordoen, is onvoldoende voor een weigering.
4.4.
Dit oordeel over artikel 3.3.3, vierde lid van de Wlz betekent dat verweerder aan dat artikel ook geen bevoegdheid kan ontlenen om beleidsregels vast te stellen waarin een ouder die zowel zorgverlener als bewindvoerder is, om dezelfde reden (vrees voor belangenverstrengeling) wordt gebonden aan voorwaarden die er feitelijk op neerkomen dat het pgb preventief wordt geweigerd.
Daarbij volgt de rechtbank verweerder niet in de stelling dat de passage “naar het oordeel van”, verweerder de bevoegdheid geeft om beleid(sregels) vast te stellen (op grond van artikel 4:81 van Pro de Awb). Naar het oordeel van de rechtbank geeft deze passage verweerder slechts de opdracht om te onderzoeken en beoordelen of er sprake is van het op ‘doelmatige wijze voorzien in toereikende zorg van goede kwaliteit’.
4.5.
De rechtbank stelt vast dat verweerder niet heeft gemotiveerd op grond van welke feiten en omstandigheden het pgb niet op een doelmatige wijze wordt benut, de kwaliteit van de verleende zorg niet goed is en het risico op belangenverstrengeling bestaat, als moeder zowel zorgverlener als bewindvoerder van eiser is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de zorgbehoefte van eiser en er is ook geen aanleiding om aan te nemen dat moeder deze zorg niet kan leveren. Dit is door verweerder ter zitting expliciet bevestigd.
Conclusie en gevolgen
5. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder aan het goedkeuren van de zorgovereenkomst tussen eiser en moeder niet de voorwaarden heeft mogen stellen dat er slechts 20 uur zorg verleend mag worden en dat er tevens een externe zorgverlener moet zijn. Daarvoor bestond geen wettelijke grondslag. Evenmin heeft verweerder de bevoegdheid om op grond van artikel 3.3.3, vierde lid, van de Wlz beleidsregels vast te stellen om eiser aan die voorwaarden te binden. Het beroep is daarom gegrond. Nu verweerder geen andere gronden heeft aangevoerd die in de weg zouden kunnen staan aan een goedkeuring van de zorgovereenkomst, bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door goedkeuring te verlenen aan de zorgovereenkomst tussen eiser en moeder.
6. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.
7. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 541,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.600,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit I niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit II gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit II;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II, wat inhoudt dat goedkeuring wordt verleend aan de zorgovereenkomst tussen [eiser] en [naam 1];
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.600,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.