Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/2637
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 maart 2022 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A. van Deuzen),
en
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, verweerder
(gemachtigde: A.H. Beijer).
Procesverloop
In het besluit van 19 oktober 2012 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat de functie van [functie] is ingedeeld in de functiefamilie Advisering, functietypering ( Senior) Adviseur , schaal 12, van het Functiegebouw Rijk.
Eiser heeft op 28 november 2012 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I.
In het besluit van 22 april 2015 (het primaire besluit II) is aan eiser meegedeeld dat het primaire besluit I wordt ingetrokken en dat de functie van [functie] naar aanleiding van het gehouden functieonderzoek met ingang van 1 november 2012 opnieuw is ingedeeld in het Functiegebouw Rijk, te weten in de functiefamilie Project/Programmamanagement , functietypering Projectleider schaal 12 BBRA.
Op 1 mei 2020 heeft eiser beroep ingesteld tegen de fictieve weigering van verweerder om een beslissing op bezwaar te nemen.
Bij uitspraak buiten zitting van 4 september 2020 heeft de rechtbank het beroep van eiser niet ontvankelijk verklaard omdat het beroepsschrift onredelijk laat is ingediend.
Eiser heeft verzet ingesteld tegen deze uitspraak.
Bij uitspraak van 7 december 2020 heeft de rechtbank het verzet en het beroep gegrond verklaard en verweerder opgedragen binnen acht weken na de uitspraak een beslissing op bezwaar te nemen.
In het besluit van 28 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft het beroep op 2 maart 2022 met behulp van een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Daarnaast zijn aan de zijde van verweerder verschenen functiedeskundige [naam 1] , voormalig leidinggevende van eiser [naam 2] en HRM-adviseur [naam 3] .
Overwegingen
Wat ging aan deze procedure vooraf?
1.1.
Eiser was werkzaam als [functie] . Verweerder heeft het primaire besluit I genomen naar aanleiding van de invoering van het Functiegebouw Rijk.
1.2.
Naar aanleiding van het bezwaar tegen het primaire besluit I zou een hoorzitting plaatsvinden op 7 maart 2013. Deze hoorzitting is uitgesteld omdat verweerder en eiser overeenkwamen eerst een functieonderzoek uit te voeren. Het Expertisecentrum Organisatie en Personeel (EC O&P) heeft vervolgens op 20 maart 2015 geadviseerd dat de functie [functie] ingedeeld dient te worden in de functiefamilie project/programmamanagement, functietypering projectleider, in schaal 12. In het primaire besluit II is de indeling van eiser per 1 november 2012 herzien in overeenstemming met het functieonderzoek. Eiser heeft zijn bezwaar gehandhaafd, waardoor het bezwaar van rechtswege wordt geacht (mede) te zijn gericht tegen het primaire besluit II.
1.3.
Op 21 september 2016 spraken partijen af dat eiser, zijn leidinggevende en een formatieadviseur eerst gezamenlijk tot een accordering van een samenstel van werkzaamheden zouden komen, zodat op basis daarvan de waardering van de functie zou kunnen plaatsvinden. Om deze reden is de geplande hoorzitting niet doorgegaan. Vervolgens is de heer [naam 1] als externe adviseur belast met het opnieuw beschrijven van de werkzaamheden van eiser. Op 13 juni 2018 heeft de heer [naam 1] een conceptbeschrijving opgesteld van het samenstel van werkzaamheden. Eiser is hierbij verzocht om aanvullingen op de tekst te plaatsen zodat deze verwerkt kunnen worden. Eiser en de heer [naam 1] zijn het vervolgens niet eens geworden over de opgedragen werkzaamheden in 2012. Per e-mail van 19 december 2018 heeft de heer [naam 1] aan eiser aangegeven dat hij de opdracht/het dossier heeft teruggegeven aan het Rijksvastgoedbedrijf, gelet op het feit dat het niet is gelukt tot overeenstemming/instemming te komen over het samenstel van werkzaamheden.
1.4.
Per e-mail van 13 december 2019 heeft de gemachtigde van eiser aangegeven dat van een éénzijdige vaststelling van de beschrijving van de werkzaamheden geen sprake kan zijn. Volgens hem moet verweerder de functiebeschrijving die eiser zelf heeft opgesteld accepteren, of deze voorleggen aan de Commissie van Advies Bezwaren Functiewaardering (CABF). Verweerder heeft per e-mail van 13 januari 2020 gereageerd dat eiser zelf heeft aangegeven dat hij het gesprek niet meer wil aangaan en dat later die maand een besluit zal worden genomen.
1.5.
Partijen wisselden daarna nog diverse berichten uit over de inschakeling van de CABF. Op 23 januari 2020 stelt verweerder dat een besluit op bezwaar dient genomen te worden op basis van het advies van een bezwarencommissie. Eiser heeft vervolgens op 10 maart 2020 voorgesteld om weer om tafel te gaan, maar verweerder heeft hier ondanks meerdere verzoeken niet meer op gereageerd. Eiser heeft vervolgens op 1 mei 2020 beroep ingesteld tegen de fictieve weigering een besluit te nemen.
1.6.
In september en oktober 2020 hebben partijen verschillende emailberichten uitgewisseld over de bevoegde bezwaarcommissie om te adviseren over het bezwaar van eiser. Verweerder heeft op 6 oktober 2020 uiteengezet dat een bezwaar met betrekking tot de functiebeschrijving voorgelegd dient te worden aan de Bezwarenadviescommissie personele aangelegdenheden (de bezwaaradviescommissie). In datzelfde bericht heeft verweerder aangegeven dat het bezwaar van eiser mogelijk eind oktober 2020 op een hoorzitting zou kunnen worden behandeld. Op 13 oktober 2020 heeft de gemachtigde van eiser gereageerd dat hij de appointering van de hoorzitting met belangstelling tegemoet ziet. Verweerder heeft vervolgens op 19 oktober 2020 aangegeven dat de hoorzitting in oktober 2020 niet doorgaat en dat de activiteiten van de bezwaaradviescommissie in principe eind oktober beëindigd zullen worden, maar dat incidenteel nog bijeengekomen zal worden om bezwaarzaken af te handelen. Verweerder heeft vervolgens geen nieuwe datum geprikt voor een hoorzitting bij de bezwaaradviescommissie.
1.7.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 7 december 2020 is verweerder opgedragen alsnog een beslissing op bezwaar te nemen. In het indelingsadvies van 25 januari 2021 heeft de heer [naam 1] geconcludeerd dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor indeling van de functie [functie] als project-/programmamanager in schaal 12. Verweerder heeft hierop het bestreden besluit genomen.
De standpunten van partijen
2. Partijen zijn verdeeld over zowel het samenstel van werkzaamheden van eiser als de waardering daarvan. Volgens eiser is het vastgestelde samenstel van werkzaamheden incorrect en is het onderzoek daarnaar onzorgvuldig verricht, onder andere omdat geen hoorzitting heeft plaatsgevonden en het CABF niet is ingeschakeld. Eiser vordert bovendien immateriële schadevergoeding omdat verweerder de redelijke termijn heeft overschreden voor het nemen van een beslissing op bezwaar.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat weliswaar geen hoorzitting heeft plaatsgevonden, maar dat eiser daar zelf mee heeft ingestemd. Bovendien is hij niet in zijn belangen geschaad doordat geen hoorzitting heeft plaatsgevonden omdat hij zijn standpunt voldoende heeft kunnen toelichten. Volgens verweerder kan er tot slot geen sprake zijn van een immateriële schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn omdat het grotendeels aan eiser zelf te wijten was dat de procedure zo lang duurt.
Het oordeel van de rechtbank
Schending van de hoorplicht
4. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met de hoorplicht door eiser niet te horen in de bezwaarprocedure. Van het horen van belanghebbenden als bedoeld in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb kan uitsluitend worden afgezien in de in artikel 7:3 van de Awb genoemde gevallen. Van een van deze uitzonderingsgevallen is in deze procedure echter geen sprake.
5. Verweerders betoog dat van het horen door de bezwaaradviescommissie kon worden afgezien omdat eiser zelf heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord [1] , slaagt niet. Eiser heeft weliswaar in 2019 - naar aanleiding van het niet komen tot overeenstemming over het samenstel van werkzaamheden - aangegeven geen gesprek meer te willen omdat hij geen vertrouwen meer had in EC O&P en ook niet meer in het Rijksvastgoedbedrijf, maar hieruit kan niet worden afgeleid dat eiser af zag van zijn recht om gehoord te worden in de bezwaarfase. Daar komt bij dat verweerder dit blijkens de emailberichten van 23 januari 2020, 6 oktober 2020 en 19 oktober 2020 zelf ook helemaal niet zo heeft opgevat. Verweerder ging er in deze berichten immers ook vanuit dat er nog een hoorzitting én advies van de bezwaaradviescommissie zou volgen inzake het bezwaar ten aanzien van de functiebeschrijving van eiser, maar heeft vervolgens nagelaten de bezwaaradviescommissie daadwerkelijk (tijdig) in te schakelen. Bovendien heeft (de gemachtigde van) eiser in 2020 meermaals aangegeven alsnog een gesprek en hoorzitting te willen. Voor zover eiser op enig moment dus heeft aangegeven af te zien van de hoorzitting, is dit standpunt ruim vóór het nemen van het bestreden besluit herzien en is de wens van een hoorzitting expliciet kenbaar gemaakt aan verweerder. Onder die omstandigheden had verweerder dan ook niet mogen afzien van het houden van een hoorzitting.
6. Verweerder heeft verder nog aangevoerd dat een hoorzitting niet meer mogelijk was omdat de bezwaaradviescommissie na oktober 2020 werd opgeheven. Dit verweer slaagt evenmin. Een opheffing van de commissie ontslaat verweerder immers niet van zijn wettelijke verplichting om eiser in de bezwaarfase te horen. Daar komt bij dat verweerder op 19 oktober 2020 heeft bevestigd dat de bezwaaradviescommissie incidenteel bijeen kan blijven komen om bezwaarzaken af te ronden. Verweerder heeft echter geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid en heeft - zonder nadere motivering - geheel afgezien van het alsnog inschakelen van de bezwaaradviescommissie en het houden van een hoorzitting. Verweerder kan er nu dan ook geen beroep op doen dat het voldoen aan artikel 7:2 van de Awb om praktische redenen niet mogelijk was. Het verweer slaagt niet.
Gevolgen schending van de hoorplicht
7. De rechtbank is van oordeel dat aan de schending van de hoorplicht niet kan worden voorbij gegaan nu over de feitelijke werkzaamheden van eiser geen eenduidigheid bestaat en de rechtbank niet kan vaststellen dat eiser niet is benadeeld doordat geen hoorzitting heeft plaatsgevonden. Eiser heeft gemotiveerd aangevoerd dat zijn inhoudelijke opmerkingen en bezwaren ten aanzien van het samenstel van werkzaamheden niet inhoudelijk zijn besproken en weersproken in de bezwaarfase, terwijl een inhoudelijke bespreking van het feitelijke samenstel van werkzaamheden bij uitstek plaats had kunnen vinden tijdens een hoorzitting. Eiser heeft in dat kader op 3 oktober 2018 ook letterlijk gesteld dat hij behoefte had om zijn standpunt ten aanzien van het samenstel van werkzaamheden nader toe te lichten en dat dit niet mogelijk is door enkel aanvullingen op het document van de heer [naam 1] aan te mogen brengen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om aan te nemen dat eiser niet is benadeeld door het ontbreken van een hoorzitting in de bezwaarfase, zoals aangevoerd door verweerder. Als gevolg daarvan wordt dit gebrek aan het bestreden besluit niet gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
8. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit zal worden vernietigd. Omdat de rechtbank niet zelf in de zaak kan voorzien, wordt verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen binnen drie maanden na deze uitspraak. Hierbij geldt dat verweerder het bezwaar van eiser dient voor te leggen aan de bezwaaradviescommissie, die ook zorg dient te dragen voor een hoorzitting. Inhoudelijke bezwaren tegen het samenstel van werkzaamheden worden immers beoordeeld door de bezwaaradviescommissie en niet door het CABF, omdat het CABF geen geschillen behandelt over de inhoud van de functiebeschrijving, maar enkel over de waardering daarvan. Bij het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar dient eiser daarom te worden gehoord door de bezwaaradviescommissie, zoals verweerder al terecht heeft vastgesteld in het emailbericht van 6 oktober 2020.
Overschrijding redelijke termijn
9. Volgens vaste jurisprudentie geldt voor een uitspraak in eerste aanleg dat deze niet binnen een redelijke termijn is geschied als de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. In die termijn is de duur van de bezwaarfase begrepen. De termijn vangt aan op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift en eindigt op de dag van de uitspraak in het beroep. Als de redelijke termijn is overschreden, dan moet de rechtbank beoordelen in hoeverre die overschrijding is toe te rekenen aan verweerder en in hoeverre aan de rechtbank. Daarbij heeft te gelden dat de bezwaarfase niet langer dan een half jaar mag duren en de beroepsfase niet langer dan anderhalf jaar. De immateriële schadevergoeding bedraagt forfaitair € 500 per half jaar (of deel daarvan) van overschrijding.
10. De rechtbank stelt vast dat de uitspraak in eerste aanleg is gedaan na – afgerond naar boven - negen jaar en drie maanden nadat eiser in bezwaar is gegaan tegen het primaire besluit I. Dit betreft een zeer forse overschrijding van de redelijke termijn van twee jaar. Deze overschrijding is niet te wijten aan de rechterlijke fase, die binnen 18 maanden is afgerond, maar aan het feit dat verweerder er ruim acht jaar over heeft gedaan om een beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank stelt vast dat deze overschrijding van de redelijke termijn in overwegende en belangrijke mate is toe te rekenen aan verweerder. Eiser en verweerder gingen weliswaar constant weer opnieuw het gesprek met elkaar aan, maar het had op de weg van verweerder gelegen om een effectieve bezwaarprocedure in te richten en op enig moment een knoop door te hakken en een beslissing op bezwaar te nemen. Verweerder heeft dit telkens niet gedaan, waardoor er pas na ruim acht jaar een beslissing op bezwaar is genomen, nota bene nadat eiser het nemen van deze beslissing in rechte heeft afgedwongen.
11. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan de redelijke termijn in dit geval verlengd moet worden. Wel stelt de rechtbank vast dat eiser zelf ook op diverse momenten voor vertraging heeft gezorgd, onder andere door niet tijdig te reageren op de voorstellen van het samenstel van werkzaamheden door de heer [naam 1] in 2018 en door een procedure bij het CABF te eisen, terwijl deze commissie niet gaat over de inhoud van de functiebeschrijving. Deze gang van zaken heeft ertoe geleid dat de overschrijding van de redelijke termijn deels aan eiser zelf is te wijten. De rechtbank ziet daarom aanleiding om een periode van zes maanden van de termijnoverschrijding niet toe te rekenen aan verweerder.
12. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat er vanaf het bezwaarschrift van 28 november 2012 tot aan deze uitspraak circa 112 maanden zijn verstreken. De redelijke termijn voor geschilbeslechting is daardoor met (afgerond naar boven) 88 maanden overschreden, waarvan een overschrijding van 82 maanden te wijten is aan verweerder. Verweerder dient daarom een immateriële schadevergoeding van € 7.000 (14 maal een half jaar à € 500) aan eiser te voldoen.
Proceskostenveroordeling en griffierecht
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser de gemaakte proceskosten vergoeden. Eiser heeft verzocht om een vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten, in afwijking van het uitgangspunt van vergoeding van forfaitaire proceskosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van dit uitgangspunt kan slechts in uitzonderlijke gevallen worden afgeweken. Het enkele feit dat verweerder zeer lang heeft gedaan over het nemen van een beslissing op bezwaar maakt niet dat er sprake is van een dergelijk uitzonderlijk geval. De rechtbank is daarom van oordeel dat niet is gebleken dat zich hier een zodanig uitzonderlijk geval voordoet waarin strikte toepassing van het Bbp onrechtvaardig zou uitpakken. Het verzoek om vergoeding van de daadwerkelijk gemaakte proceskosten wordt daarom afgewezen.
14. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als gevolg van het voorgaande vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,- bij een wegingsfactor 1).
15. Eiser heeft griffierecht ter hoogte van €178,- betaald in de beroepsprocedure die is aangevangen op 1 mei 2020. Verweerder is bij uitspraak van 7 december 2020 veroordeeld dit door eiser betaalde griffierecht te vergoeden. Aangezien eiser in de huidige beroepsprocedure niet opnieuw griffierecht heeft betaald, hoeft verweerder in deze procedure geen griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen drie maanden een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder tot het betalen van een bedrag van €7.000,- aan immateriële schadevergoeding aan eiser wegens overschrijding van de redelijke termijn;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.A. Hesselink, rechter, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.