Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/6607
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr.drs. J. Sajtos),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Hilkhuijsen),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
Inleiding
1. In het besluit van 20 april 2021 heeft verweerder eiser de straf van plaatsing in een lagere salarisschaal opgelegd (schaal 8 in plaats van schaal 9), ingaande 1 juni 2021.
1.1.
Met het bestreden besluit van 27 oktober 2021 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. Tevens waren aanwezig [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] .
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is sinds [datum] werkzaam bij verweerder, laatstelijk als operationeel expert (OE) Gebiedsgebonden politie (GGP), in de rang van inspecteur verbonden aan het Team Verkeer van de eenheid [plaats 2]
3. Eiser was op 3 oktober 2020 ingeroosterd als operationeel coördinator (OPCO) van het Team Verkeer, van 13:30 uur tot 23:00 uur. Om ongeveer 22:30 uur vond een ernstig auto-ongeluk plaats op de [locatie] te [plaats 3] . Naar aanleiding van dit ongeval heeft teamchef [naam 4] een evaluatiegesprek gevoerd met [naam 5] , één van de medewerkers die het onderzoek naar de toedracht van het ongeluk heeft uitgevoerd. [naam 4] heeft zijn bevindingen neergelegd in zijn rapportage van 23 oktober 2020. Daarin is onder meer opgenomen dat volgens [naam 5] eiser eerder naar huis was gegaan en zijn OPCO-dienst had overgedragen aan [naam 6] (Assistent GGP). Uit BVCM (Basisvoorziening capaciteitsmanagement) blijkt dat eiser de dienst van 13:30 uur tot 23:00 uur had verantwoord.
4. Op 5 november 2020 heeft een verantwoordingsgesprek plaatsgevonden met eiser. In dat gesprek erkent eiser dat hij eerder naar huis is gegaan en dat hij zijn dienst niet heeft kunnen overdragen aan [naam 5] , omdat die nog bezig was met de afhandeling van een eerder ernstig incident. Ook erkent hij dat hij de uren in BVCM ongewijzigd heeft geaccordeerd. Verder verklaart hij dat hij zijn dienst mogelijk aan [naam 6] heeft overgedragen, terwijl hij weet dat dat “niet slim” is. Hij verklaart verder dat hij wel vaker zijn OPCO-taken overdraagt, omdat hij nu eenmaal ook gewoon zaken buiten moet regelen. Eiser verklaart verder dat hij weet dat de registratie in BVCM niet juist is, maar dat hij geen overuren mag schrijven van zijn leidinggevende [naam 1] .
5. Eveneens op 5 november 2020 vindt een gesprek met [naam 6] plaats. Die verklaart dat het wel vaker voorkomt dat eiser de OPCO-telefoon aan hem overdraagt en hem achter de verbindingen zet. Verder verklaart hij dat hij wel eens de auto van eiser heeft gewassen / door de wasstraat heeft gehaald.
6. Ook met [naam 5] vindt op 5 november 2020 een gesprek plaats. Die verklaart dat eiser in de middag van 3 oktober 2020 naar een oud-collega in [plaats 4] is gegaan en dat er toen geen afspraken waren gemaakt over het overnemen van de OPCO-taken. Verder verklaart hij dat hij op 3 oktober 2020 om 20:25 uur (weer) door eiser is gebeld en dat die hem meedeelde naar huis te gaan en [naam 6] achter de verbindingen en de telefoon te zetten. [naam 5] was op dat moment nog bezig met de afhandeling van het eerdere ernstige incident en kon de OPCO-taken niet overnemen. Wel werd afgesproken dat [naam 5] de debriefing zou doen.
7. Vervolgens is op diezelfde dag opnieuw met eiser gesproken. Eiser verklaart dat hij op 3 oktober 2020 's middags naar [plaats 4] is geweest, op bezoek bij een oud-collega. Hij had toen de OPCO-telefoon en portofoon bij zich. Hij erkent dat hij [naam 6] wel eens vaker de OPCO-telefoon en verbindingen geeft tijdens zijn OPCO-dienst. Verder erkent hij dat hij [naam 6] heeft gevraagd zijn auto te wassen, maar dat dit bij wijze van een geintje was.
8. [naam 1] verklaart in zijn rapport van 15 januari 2021 dat hij in de maand juni 2020 een aantal gesprekken heeft gevoerd met eiser. [naam 1] verklaart dat hij naar aanleiding van vragen van eiser geantwoord heeft dat de OPCO binnen moet zijn, ook in de weekenden, dat de teamleiding geen uitzondering maakt. Verder heeft [naam 1] eiser meegedeeld dat het niet is toegestaan meeruren te schrijven, als gebruik wordt gemaakt van de RPU (regeling partieel uittreden), zoals eiser doet.
9. Vervolgens heeft verweerder op 17 februari 2021 zijn voornemen (gedateerd 5 februari 2021) tot strafoplegging aan eiser uitgereikt. Eiser heeft daarop zijn zienswijze ingediend. Dit heeft niet tot een ander standpunt bij verweerder geleid.
10. De bezwaaradviescommissie adviseert het bezwaar deels gegrond te verklaren, in die zin dat door de onbepaalde duur van de strafmaatregel dit een te lange periode vormt, omdat de gevolgen zich uitstrekken over de gehele resterende diensttijd van eiser en ook nog doorwerken in zijn pensioentijd. De bezwaarcommissie adviseert verweerder om eiser een redelijke termijn te bieden om aan te tonen dat hij weer kan voldoen aan de functie-eisen van een leidinggevende op het salarisniveau van schaal 9. Met het bestreden besluit heeft verweerder dit deel van het advies niet overgenomen. Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd vastgehouden aan de bestraffing van plaatsing in een lagere salarisschaal voor onbepaalde tijd.
Beoordeling door de rechtbank
Beoordelingskader
11. In artikel 76, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) is bepaald dat de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair kan worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van dat artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van een voorschrift als het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Op grond van artikel 77, eerste lid, aanhef en onder i, van het Barp kan als disciplinaire straf plaatsing in een salarisschaal, waarvoor een lager maximumsalaris geldt, worden opgelegd.
12. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven, is volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. Op deze feitenvaststelling zijn niet de zeer strikte bewijsregels van toepassing die in het strafrecht gelden. Verder moet het plichtsverzuim de ambtenaar zijn toe te rekenen en mag de opgelegde straf niet onevenredig zijn aan de ernst van het gepleegde plichtsverzuim.
Verweten gedragingen begaan? Zo ja, is sprake van plichtsverzuim?
Het op 3 oktober 2020 verzaken van zijn verantwoordelijkheden als OPCO door vroegtijdig de dienst te verlaten zonder – in strijd met de afspraken – gelijkwaardige vervanging te regelen.
13. Eiser voert hierover aan dat hij de daadwerkelijke verantwoordelijkheid niet is ontlopen. Hoewel hij het opnemen van de telefoon en de kentekenbevragingen van collega’s aan een collega heeft overgedragen, is hij altijd bereikbaar geweest voor het geval zich zaken zouden voordoen. Verder stelt eiser dat hij overleg heeft gehad met [naam 5] , die had aangegeven de OPCO-taken over te nemen, maar dat hij nog even bezig was met een ander incident. Zolang [naam 5] niet fysiek aanwezig was op het bureau, was eiser wel bereikbaar.
14. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat er duidelijke afspraken zijn gemaakt hoe de rol van OPCO wordt ingevuld. Van een OPCO wordt fysieke aanwezigheid verwacht, geen sturing op afstand. Het is geen piketdienst. Eiser is ’s avonds eerder naar huis gegaan terwijl hij wist dat [naam 5] niet beschikbaar was om zijn OPCO-dienst over te nemen. Verweerder stelt dat eiser daadwerkelijk aanwezig had moeten zijn om zijn collega’s te ondersteunen, sturing te geven en nazorg te verlenen bij het heftige ongeval.
15. De rechtbank stelt vast dat gelet op de verklaringen van eiser, [naam 5] en [naam 6] vaststaat dat eiser vroeger naar huis is gegaan, zonder dat hij gelijkwaardige vervanging had geregeld. Dat hij telefonisch bereikbaar was, is niet voldoende. Verweerder heeft dat standpunt inzichtelijk toegelicht, met verwijzing naar de afspraken die daarover zijn gemaakt. De handelwijze van eiser is in strijd met de afspraken die zijn gemaakt en waarover hem in juni 2020 nog duidelijk is gemaakt dat er geen uitzonderingen worden gemaakt voor de weekenden. Verweerder heeft deze gedraging terecht als plichtsverzuim aangemerkt.
Het – in ieder geval – tweemaal (naast de keer op 3 oktober 2020) vroegtijdig de dienst verlaten en het overdragen van taken aan een ongekwalificeerde collega.
16. Eiser bestrijdt dat hij in ieder geval tweemaal eerder naar huis is gegaan en dat hij toen de OPCO-diensten aan [naam 6] zou hebben overgedragen. Verweerder heeft dat volgens eiser onvoldoende deugdelijk vastgesteld. Buiten de verklaring van [naam 6] is geen informatie beschikbaar gekomen.
17. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat [naam 6] verklaard heeft dat het regelmatig voorkomt dat eiser de OPCO-telefoon aan hem overdraagt en hem achter de verbindingen zet waarbij eiser (die dan buiten het bureau is) bereikbaar is. Ook verklaart hij dat het twee keer is gebeurd in het afgelopen jaar dat eiser eerder naar huis is gegaan en de dienst aan hem heeft overgedragen. Gezien de beperkte interpretatie die eiser lijkt te geven aan de verantwoordelijkheid die met de OPCO-diensten samenhangt, namelijk telefonisch bereikbaar zijn, terwijl een niet-gekwalificeerde collega de OPCO-telefoon beantwoordt, hecht verweerder niet veel waarde aan de ontkenning van eiser. Verweerder hecht meer waarde aan de verklaring van [naam 6] , omdat die geen belang had bij zijn afgelegde verklaring omdat er voor hem niets op het spel stond en hij authentiek, open, consistent en concreet verklaart.
18. De rechtbank is van oordeel dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens voldoende aannemelijk is geworden dat eiser deze gedraging heeft begaan. Op de vraag of het voorkomt dat eiser eerder naar huis gaat en zijn dienst aan hem overdraagt, antwoordt [naam 6] : “Ja, maar dat komt sporadisch voor. Ik denk dat dit twee keer is gebeurd in het afgelopen jaar.” Weliswaar heeft eiser betwist dat hij vaker eerder naar huis is gegaan en zijn dienst aan [naam 6] heeft overgedragen, maar de rechtbank ziet geen aanleiding om aan de verklaring van [naam 6] te twijfelen, temeer nu de verklaring van [naam 6] op alle aspecten zeer concreet is. Daarbij komt, zoals ook door verweerder is opgemerkt, dat de invulling die eiser aan zijn verantwoordelijkheid geeft, afwijkt van wat door verweerder – zoals hiervoor onder r.o. 14 uiteen is gezet – van eiser wordt verwacht. Het op afstand bereikbaar zijn is onvoldoende om als OPCO te functioneren. Ook deze gedraging is door verweerder terecht als plichtsverzuim aangemerkt.
Het onjuist registreren van de gewerkte uren in BVCM.
19. Eiser heeft aangevoerd dat de leidinggevende het niet toestond dat hij op zijn vrije RPU-dagen extra werkzaamheden zou verrichten waarvoor geen operationele noodzaak bestond. Planmatig was het gezien de arbeidsomvang van eiser niet altijd mogelijk om zijn werkzaamheden binnen de geplande uren te verrichten. Hierdoor heeft hij gesprekken die hij als operationeel leidinggevende diende te voeren ingepland op vrije dagen (aantal uur). Deze gewerkte uren verantwoordde hij wel als meeruren in BVCM. De leidinggevende heeft echter alle meeruren afgekeurd waardoor deze niet in het systeem staan geregistreerd. Op 3 oktober 2020 heeft eiser de opgebouwde meeruren gecompenseerd en om die reden niet als verlof geregistreerd.
20. Verweerder heeft toegelicht dat als gebruik wordt gemaakt van de RPU (waarbij verweerder 50% betaalt over de uren waarmee de formele aanstelling is verminderd) het niet mogelijk is meeruren aan te vragen. RPU is immers bedoeld om minder uren te werken zodat de medewerker langer inzetbaar blijft. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser uit eigen beweging en tegen de afspraken in extra uren is gaan werken en hierover niet met zijn leidinggevende in gesprek is gegaan. Ook niet over het daarna buiten het urenverantwoordingssysteem wegstrepen van meeruren tegen minderuren.
21. De rechtbank stelt vast dat eiser niet betwist dat hij de urenregistratie niet juist heeft gedaan. Verweerder heeft dit terecht als plichtsverzuim aangemerkt.
Het misbruik maken van zijn positie als leidinggevende door zijn collega, die veel lager in rang staat een aantal maal zijn privéauto te laten wassen en sigaren te laten halen in diensttijd.
22. Eiser heeft deze gedraging niet betwist. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat het slechts om een grap ging. Dan zou het immers niet meer dan één keer zijn voorgekomen. Bovendien en veel belangrijker is het gegeven dat [naam 6] het niet als een grap heeft opgevat, getuige zijn verklaring dat hij vond dat het eigenlijk niet kon, maar “het blijft mijn leidinggevende”. Verweerder heeft deze gedraging terecht als plichtsverzuim aangemerkt.
Toerekenbaarheid
23. Er zijn geen aanwijzingen dat de gedragingen eiser niet toegerekend kunnen worden. Eiser kende de regels en was in staat daarnaar te handelen.
24. Verweerder was gelet op het voorgaande bevoegd een straf op te leggen.
Toezegging?
25. Eiser voert aan dat zijn teamchefs hem hebben gezegd dat hij snel weer aan de slag zou kunnen in zijn functie en dat hij daarop heeft vertrouwd. Eiser stelt dat sprake is van een toezegging die gestand zou moeten worden gedaan.
26. Verweerder heeft zich hierover op het standpunt gesteld dat hij geen toezeggingen heeft gedaan. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat er een verschil in taken en bevoegdheden is tussen teamchefs en sectorleiding en dat eiser daarvan ook op de hoogte was. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat er wel gesprekken zijn gevoerd over terugkeer van eiser op het werk, maar dat daarbij duidelijk gemaakt is dat eiser niet terug kon naar zijn eigen plek.
27. Eiser heeft zijn stelling dat hem de toezegging is gedaan dat hij weer in zijn eigen functie terug zou kunnen keren niet onderbouwd en wat verweerder ter zitting heeft aangevoerd ook niet betwist. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is de rechtbank dan ook niet gebleken. Aan de toezeggingen van zijn teamchefs dat hij snel weer aan de slag zou kunnen, heeft eiser in ieder geval niet de verwachting kunnen ontlenen dat hij geen sanctie zou krijgen , zoals thans in geding. Bovendien kon eiser wel weer snel aan de slag, zij het niet in zijn oude functie. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Straf in verhouding tot het plichtsverzuim
28. Eiser voert verder aan dat de opgelegde straf van plaatsing in een lagere salarisschaal niet in verhouding staat tot het vastgestelde plichtsverzuim. Er kan hem wel een verwijt van worden gemaakt, maar niet in de omvang zoals verweerder dat doet. Dat ziet dan op het regelen van adequate vervanging en de wijze waarop de verantwoordelijkheid is overgedragen.
29. Eiser voert tot slot nog aan dat, indien de opgelegde straf al passend is, de straf niet proportioneel is, omdat er geen duur van de plaatsing in een lagere salarisschaal is opgenomen. Eiser maakt hieruit op dat deze straf tot aan zijn pensioengerechtigde leeftijd zijn uitwerking heeft. De financiële gevolgen van deze straf zijn dan ook nog 8 jaar voelbaar en dit is gelet op de omstandigheden disproportioneel.
30. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het gedrag van eiser en zijn houding blijkt dat hij niet geschikt is om als OE in de rol van OPCO te functioneren. Eiser kan de verantwoordelijkheden niet aan die op het niveau van de functie van een OE horen. Hij heeft misdragingen vertoond die met name liggen in het niet correct uitvoeren van taken die hij als OPCO heeft. Daar was in 2011/2012 ook al sprake van. Toen heeft verweerder eiser bij besluit van 3 december 2012 de straf van voorwaardelijk strafontslag opgelegd, onder meer vanwege het als wachtcommandant de dienst vroegtijdig verlaten, zonder vervanging te regelen, en het niet juist registreren van zijn uren in BVCM.
31. Verweerder stelt dat de als zwaar aan te merken straf op zijn plaats is. Zijn gedrag past niet bij een OE met de bijbehorende rang van inspecteur. Ook bij de eerste ernstige aanrijding die op 3 oktober 2020 plaatsvond had eiser bij zichzelf te rade moeten gaan en zijn plan moeten bijstellen en aanwezig moeten blijven. Dat wordt ook verwacht van een leidinggevende en OPCO. Door zijn gedrag en het miskennen van zijn verantwoordelijkheden heeft eiser het vertrouwen dat in politieambtenaren gesteld moet kunnen worden in ernstige mate – nogmaals – geschonden. Eiser is voor de tweede maal onbetrouwbaar gebleken en heeft niet voldaan aan de hoge integriteitseisen die gelet op de specifieke taakstelling van de politie aan alle bij de politie werkzame personen moeten worden gesteld, en zeker een medewerker die een voorbeeldfunctie vervult.
Het gebrek aan vertrouwen maakt dat de straf voor onbepaalde tijd is opgelegd. Het is niet bekend of eiser na enige jaren wel in staat is om op het niveau van schaal 9 te functioneren. Eiser is de enige die daar iets aan kan veranderen. Dat begint met het inzien van zijn eigen aandeel in de misdragingen en het daarmee aan de slag gaan, al dan niet met behulp van een door de werkgever aan te stellen coach.
32. De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij de oplegging van de straf het verleden heeft kunnen betrekken. Dat betreft dezelfde gedragingen, die ook nu aan de orde zijn. Eiser was dus een uitdrukkelijk gewaarschuwd mens. Ook nu bagatelliseert eiser zijn gedrag, legt de schuld bij anderen en legt weinig zelfreflectie aan de dag. Dat verweerder door het gedrag van eiser het vertrouwen in eisers functioneren als leidinggevende / OPCO kwijt is geraakt en om die reden de straf voor onbepaalde tijd heeft opgelegd, kan de rechtbank dan ook goed volgen. De straf is dan ook niet onevenredig aan de ernst van het gepleegde plichtsverzuim. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder eiser daarbij niet de mogelijkheid heeft ontzegd om in de toekomst weer naar een functie op het niveau van schaal 9 te solliciteren.
33. Het voorgaande leidt ertoe dat het bestreden besluit in stand blijft en het beroep ongegrond is.
Overschrijding redelijke termijn
34. Wat betreft het verzoek van eiser om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, wordt als volgt geoordeeld.
35. In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij de rechtbank ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd. In dit geval is er geen aanleiding van deze termijn af te wijken. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
36. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. Het bezwaarschrift is ontvangen op 3 juni 2021. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak, 7 november 2023, zijn 2 jaar en 5 maanden (afgerond 29 maanden) verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van eiseres heeft de rechtbank aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure in eerste aanleg meer dan twee jaren zou mogen bedragen. Daarmee is de redelijke termijn met (afgerond) 5 maanden overschreden. Daarmee correspondeert een vergoeding van immateriële schade van € 500,00. De overschrijding is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase.
37. Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen in de proceskosten van eiser in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Een dergelijk verzoek wordt aangemerkt als licht, zodat de wegingsfactor 0,5 bedraagt. De proceskosten worden begroot op € 418,50 voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een wegingsfactor van 0,5). Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding ter zitting bestaat geen aanleiding.
Conclusie en gevolgen
38. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt wel een vergoeding van zijn proceskosten in verband met het verzoek om schadevergoeding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot het betalen van € 500,00 aan schadevergoeding aan eiser;
- veroordeelt de Staat tot betaling van € 418,50 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.R. ten Berge, voorzitter, en mr. M. Jurgens en mr. H.H. Riemeijer, leden, in aanwezigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 november 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.