ECLI:NL:RBNHO:2023:5210

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Bestuursrecht

zaaknummers: HAA 23/2745 (voorlopige voorziening) en 23/2746 (beroep)

uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 juni 2023 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen

Lawn Tennis Club Door Eendracht Macht, uit Beverwijk, verzoekster

gemachtigde: mr. K. van Driel,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beverwijk, verweerder

gemachtigde: mr. M. Dur, jurist bij de Omgevingsdienst IJmond.

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde partij] ,uit [woonplaats] ( [derde partij] ).

Inleiding

Bij besluit van 19 september 2022 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoekster gelast om, op straffe van een dwangsom van € 2.000,-- per constatering met een maximum van € 8.000,--, overschrijding van de geluidsnormen door padelactiviteiten vóór 23 september 2022 te beëindigen en beëindigd te houden door te voldoen aan de geluidsnormen gesteld in artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit Milieubeheer (Activiteitenbesluit). Dit houdt in, aldus verweerder in de last, dat de padelbanen tot maximaal 20.00 uur gebruikt mogen worden en dat tussen 20.00 en 07.00 uur geen padel gespeeld mag worden.

Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 22 september 2022 heeft zij de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft in een uitspraak van 30 september 2022 (HAA 22 /4733) een voorlopige voorziening getroffen die er op neer komt dat verzoekster (pas) met ingang van 1 november 2022 het gebruik van de padelbanen vanaf 20.00 uur moest staken.

In een besluit van 5 april 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoekster ongegrond verklaard en de in het primaire besluit opgelegde last in stand gelaten met een aanvullende motivering.

Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit beroep (HAA 23/2746) ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (HAA 23/2745).

Verweerder heeft op 23 mei 2023 een verweerschrift ingediend.

Verzoekster heeft op 23 mei 2023 een aanvullende reactie ingediend.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens verzoekster haar bestuursleden [naam 1] ( [functie 1] ) en [naam 2] ( [functie 2] ), bijgestaan door de gemachtigde van verzoekster. Namens verweerder hebben deelgenomen de gemachtigde van verweerder en de heer [naam 3] , eveneens in dienst van de Omgevingsdienst IJmond. Voorts was [derde partij] aanwezig, vergezeld van zijn dochter [naam 4] .

Beslissen op het beroep

1. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist hij ook op het beroep. Artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.

Conclusie

2.1

Verweerder heeft handhavend kunnen optreden en dus een last mogen opleggen aan verzoekster, maar de oplegde last is te verstrekkend. Het beroep is daarom gegrond. De voorzieningenrechter zal zelf in de zaak voorzien en de last aanpassen.

2.2.

Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De aanleiding

3.1

Verzoekster is een tennisvereniging die vanaf 1962 is gevestigd aan de Spaarnestraat 1B in Beverwijk. Vanaf februari 2022 heeft verzoekster, naast 7 tennisbanen, na een verkregen omgevingsvergunning, drie nieuwe padelbanen in gebruik genomen. Het tennispark van verzoekster grenst aan de noordzijde aan de [straatnaam] . Ten noordoosten, aan die straat, zijn de dichtstbijzijnde geluidsgevoelige objecten / woningen gelegen. [derde partij] woont aan de [adres 1] .

3.2

Verzoekster is een “inrichting type B” in de zin van het Activiteitenbesluit. Verzoekster moet daarom bij het veranderen van haar inrichting of verandering van de werking een melding doen aan het bevoegd gezag maar heeft voor het oprichten en wijzigen van de inrichting geen omgevingsvergunning milieu nodig (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht).

3.3

Door de aanleg in de inrichting van drie padelbanen, is de geluidsproductie van de activiteiten van verzoekster hoger geworden ten opzichte van de eerdere situatie waarin alleen werd getennist. Er is daarom sprake van een verandering van de inrichting die gemeld moet worden op grond van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit. Nadat verweerder, c.q. de Omgevingsdienst, op de hoogte was geraakt van het in gebruik nemen van de padelbanen heeft hij bij brief van 14 april 2022 verzoekster bericht dat zij alsnog een melding op grond van het Activiteitenbesluit diende te doen. Op 23 april 2022 heeft verzoekster deze melding gedaan. Naar aanleiding van de melding heeft verweerder verzoekster in verband met verwachte (hogere) geluidsproductie verzocht een akoestisch rapport over de geluidsproductie in te dienen.

3.4

Op 12 juli 2022 heeft verzoekster het rapport “Akoestisch onderzoek Industrielawaai Tennisvereniging DEM, Spaarnestraat 1B” (hierna: het akoestisch onderzoek) van 11 juli 2022 van ASP Akoestisch Adviesburo aan de melding toegevoegd. Uit de berekeningen conform de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999^[1]in het akoestisch onderzoek blijkt dat, zowel in de bestaande situatie als ook in de nieuwe situatie (waarbij de drie padelbanen worden gebruikt), niet wordt voldaan aan de norm voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau van 45 dB(A) op gevoelige gebouwen in de avondperiode van 19.00 tot 23.00, zoals genoemd in artikel 2.17, eerste lid onder a, van het Activiteitenbesluit^[2]. In de bestaande situatie met alleen tennis bedraagt de overschrijding van de geluidsnorm 5 dB(A) en in de nieuwe situatie met de drie padelbanen erbij bedraagt de overschrijding 7 dB(A) in de maatgevende avondperiode.

3.5

Op 29 juli 2022 heeft verweerder verzoekster bericht dat volgens hem uit het overgelegde akoestische onderzoek blijkt dat sprake is van een overschrijding van de geluidsnorm in de avondperiode. Dit betekent dat sprake is van overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. Verzoekster moet, zo bericht verweerder, daarom maatregelen treffen. Als niet aan de geluidsnorm kan worden voldaan, door hoge kosten of technisch niet uitvoerbare maatregelen, kan verzoekster een verzoek tot het stellen van een maatwerkvoorschrift indienen. In een overleg van 11 juli 2022 tussen verzoekster en verweerder was reeds besproken dat verzoekster hiervoor meer tijd nodig had. Verweerder heeft daarom verzoekster tot 1 oktober 2022 de tijd gegeven om de maatregelen die nodig zijn om de geluidsbelasting terug te dringen, verder te onderzoeken. Verweerder heeft ten slotte aangegeven dat indien er sprake is van overlast, alsnog (eerder) handhavend kan worden opgetreden.

3.6

Op 5 en 12 september 2022 heeft de Omgevingsdienst IJmond twee verzoeken tot handhaving ontvangen onder meer van [derde partij] en van de bewoner van de [adres 2] in verband met het (gesteld) ervaren van geluidsoverlast bij gebruik van de padelbanen. [derde partij] heeft op de eerdere zitting bij de voorzieningenrechter van september 2022 en ook tijdens deze zitting toegelicht dat hij woont in een rij met 13 woningen (woonwagens) en dat hij ook spreekt namens de overige bewoners. Sinds de padelbanen in gebruik zijn genomen begin 2022 ervaren de bewoners ernstige geluidshinder, vooral van de luide klappen die met padel worden veroorzaakt. Door het geluid ervaart [derde partij] overlast in de vorm van stress.

3.7

Op 14 september 2022 heeft verzoekster bij verweerder een verzoek gedaan om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Op de zitting van 24 mei 2023 is gebleken dat verzoekster dit verzoek inmiddels heeft ingetrokken.

3.8

Vervolgens heeft verweerder op 19 september 2022 de in geschil zijnde last onder dwangsom opgelegd.

3.9

De Omgevingsdienst heeft op 23 september 2022 een indicatieve geluidsmeting^[3]gedaan tussen 19.30 en 19.45 uur op de [locatie] , toen op alle padelbanen werd gepadeld en geen tennisbanen in gebruik waren. Daaruit bleek een geluidsbelasting van 46 dB(A), hetgeen een overschrijding is van 1 dB(A) voor de avondperiode. Op 1 november 2023 is hier een meetformulier geluid van ingevuld.

3.1

In de uitspraak van 30 september 2022 heeft de voorzieningenrechter eerdergenoemde voorlopige voorziening getroffen die gold totdat verweerder op het bezwaar heeft beslist.

3.11

Op 15 oktober 2022 heeft verzoekster de voorzieningenrechter op grond van artikel 8:87, eerste lid, Awb verzocht om de getroffen voorlopige voorziening te wijzigen en te bepalen dat tot 23.00 uur padel mag worden gespeeld op twee banen (HAA 22/5197). Op 29 november 2022 heeft verzoekster dit verzoek weer ingetrokken^[4].

3.12

Verzoekster heeft op 11 oktober 2022 de ‘Notitie openstelling padelbanen avondperiode n.a.v. uitspraak voorlopige voorzienig’ van ASP Akoestisch Adviesburo aan verweerder overgelegd. Hierin wordt gesteld dat aan de last onder dwangsom kan worden voldaan wanneer ‘s avonds gedurende 3,6 uur na 19.00 uur wordt gepadeld op de twee padelbanen die het verst verwijderd zijn van de huizen van omwonenden en op de derde padelbaan gedurende maximaal 0,5 uur.

3.13

In reactie hierop heeft de Omgevingsdienst op 8 november 2022 gesteld dat bij deze berekening uitsluitend is uitgegaan van het gebruik van padelbanen en het gebruik van de tennisbanen in de avonduren buiten beschouwing is gelaten. Dat betekent, aldus verweerder, dat de 2 padelbanen s’avonds 3,6 uren gebruikt kunnen worden onder de voorwaarde dat niet ook wordt getennist om aan de last te voldoen.

3.14

Op 16 december 2022 heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht om een nieuwe voorlopige voorziening te treffen, maar het griffierecht voor die zaak niet voldaan. In een uitspraak van 19 januari 2023 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek niet-ontvankelijk verklaard (HAA 22/6320).

3.15

De commissie voor de behandeling van bezwaarschriften heeft op 23 januari 2023 het volgende (samengevat) geadviseerd. Verzoekster betwist, aldus de commissie, niet dat de huidige situatie tot een overschrijding van de maximale geluidsnormen leidt. Er is geen concreet zicht op legalisatie omdat (nog) niet is beslist over een (al dan niet ingediend) verzoek om een maatwerkvoorschrift. De commissie mist in het primaire besluit wel een toereikende motivering van de afweging van de belangen van de betrokken partijen. Bij verweer in bezwaar is verweerder alsnog ingegaan op deze belangen, zoals het kunnen voortzetten van de competitie. Daarbij heeft verweerder gesteld dat deze belangen niet opwegen tegen het belang van de omwonenden om niet met geluidsoverlast geconfronteerd te worden. In het besluit op het bezwaar moet de belangenafweging, aldus de commissie, nader worden gemotiveerd. De stelling van verzoekster dat haar serieuze boetes of zelfs uitsluiting uit de competitie te wachten staan als geen banen beschikbaar zijn, is echter niet nader geconcretiseerd. Gelet op het feit dat de openstelling van de padelbanen na 20.00 uur onmiddellijk kan worden beëindigd, oordeelt de commissie dat verweerder geen langere begunstigingstermijn hoefde te verlenen. In reactie op de overgelegde notitie van 11 oktober 2022 van verzoekster, stelt de commissie dat bij de berekening in de notitie geen rekening is gehouden met het gebruik van zowel de padelbanen als de tennisbanen in de avonduren. Gebleken is dat door enkel het gebruik van de tennisbanen reeds een overschrijding van de geluidsnormen in de avonduren plaatsvindt. Gelet hierop, wordt met de alternatieve berekening in de notitie nog niet voldaan aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit. Het beroep op het vertrouwensbeginsel ten aanzien van een e-mail van de Omgevingsdienst aan verzoeksters van 18 november 2022 slaagt, evenmin. De e-mail is een reactie op de alternatieve berekening van verzoekster en ziet op de situatie dat uitsluitend de padelbanen worden gebruikt en de tennisbanen niet. Deze reactie kan daarom, anders dan eisers stellen, niet gezien worden als een toezegging aan verzoekster dat de padelbanen en de tennisbanen in de avonduren tegelijkertijd kunnen worden gebruikt.

3.16

Verweerder heeft in het bestreden besluit de last gehandhaafd, het advies van de commissie overgenomen en de motivering als volgt aangevuld. Ten aanzien van de belangenafweging stelt verweerder dat de bewoners van de [straatnaam] aangeven dat zij sinds de padelbanen begin 2022 in gebruik zijn genomen, ernstige geluidshinder ervaren van padel. Uit onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) blijkt dat geluidshinder leidt tot ernstige gezondheidsklachten. Door verzoekster is onvoldoende onderbouwd dat het terugbrengen in de tijd van de padelactiviteiten tot 20.00 uur zal leiden tot een relevante negatieve invloed op de bedrijfseconomische situatie van verzoekster, dan wel een risico op het voortbestaan van de gehele tennisvereniging. Daarom is de afweging gemaakt dat de gezondheid en het woongenot van de bewoners van de [straatnaam] als directe buren van de padelbanen zwaarder wegen dan de belangen van verzoekster. Ten aanzien van de begunstigingstermijn, overweegt verweerder, dat slechts van belang is of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. Daarnaast heeft verweerder bij het bepalen van de begunstigingstermijn de belangen van de bewoners, het zo snel mogelijk beëindigen van de overlast, zwaarder laten wegen dan de bedrijfsmatige belangen die verzoekster heeft bij het kunnen voortzetten van de padelactiviteiten in de avonduren.

3.17

Verzoekster heeft eind maart 2023 een aanvraag bij verweerder ingediend voor een omgevingsvergunning voor de bouw van een geluidscherm bij de padelbanen van 5 meter hoog en 77 meter lang. De bouw is gepland in augustus 2023. Op de aanvraag is nog niet beslist.

Wettelijk kader

4. Artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, luidt, voor zover van belang:

Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
a.de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;

Tabel 2.17a

07:00–19:00 uur

19:00–23:00 uur

23:00–07:00 uur

LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen

50 dB(A)

45 dB(A)

40 dB(A)

LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen

35 dB(A)

30 dB(A)

25 dB(A)

LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen

70 dB(A)

65 dB(A)

60 dB(A)

LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen

55 dB(A)

50 dB(A)

45 dB(A)

Beoordeling van het geschil

De op de zaak betrekking hebbende stukken

5.1

Verzoekster heeft allereerst als beroepsgrond aangevoerd dat zij geen volledig procesdossier heeft ontvangen. Ook zijn de wel ontvangen stukken niet voorzien van een inventarislijst en niet chronologisch geordend. Bovendien zaten ook stukken van een andere tennisvereniging uit [plaats] in het procesdossier.

5.2

Verweerder is op grond van artikel 8:42, eerste lid, Awb in beginsel gehouden om alle op de zaak betrekking hebbende stukken in te zenden. Dat betekent dat hij alle stukken die hem ter beschikking stonden en die een rol hebben gespeeld bij zijn besluitvorming aan de bestuursrechter moet overleggen.

5.3

De voorzieningenrechter heeft (als gebruikelijk) na ontvangst van het beroep- en verzoekschrift verweerder verzocht de stukken in te dienen die betrekking hebben op deze zaak. Op 16 mei 2023 heeft de voorzieningenrechter van verweerder een procesdossier ontvangen en dit op dezelfde dag doorgestuurd naar verzoekster en [derde partij] . Verzoekster heeft ter zitting bevestigd dat zij deze stukken heeft ontvangen. Ondertussen was wel duidelijk geworden dat verweerder bij de zending van 16 mei 2023 niet alle stukken had ingezonden, waarover hij beschikt en die hij bij de besluitvorming had gebruikt. De voorzieningenrechter beschikt daarnaast echter, evenals partijen, zoals ter zitting bleek, over het procesdossier in de zaak met betrekking tot de eerder door verzoekster verzochte voorlopige voorziening met kenmerk HAA 22/4733. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter de stukken die op 16 mei 2023 van verweerder zijn ontvangen en het procesdossier van de eerdere voorlopige voorziening nagelopen om te controleren of alle relevante stukken aanwezig zijn. Dit bleek zo te zijn, inclusief de door verzoekster genoemde stukken, te weten de notitie van 11 oktober 2022 en de eerder verzochte voorlopige voorzieningen van 15 oktober 2022 en 16 december 2022. Verzoekster heeft deze documenten (deels) bij het indienen van deze voorlopige voorziening en het beroep op 19 april 2023 als bijlagen zelf ook toegevoegd. Verzoekster heeft daarnaast niet concreet gemaakt welke op de zaak betrekking hebbende stukken nog zouden ontbreken. De voorzieningenrechter concludeert daarom dat alle relevante stukken die een rol hebben gespeeld bij de besluitvorming in zijn bezit zijn en dat partijen daar ook over beschikken.

5.4

Het feit dat verweerder geen inventarislijst heeft opgemaakt van de ingezonden stukken en dat de stukken niet chronologisch zouden zijn geordend, leidt niet tot een ander oordeel. De voorzieningenechter heeft bij het opvragen van de op de zaak betrekking hebbende stukken weliswaar om een inventarislijst gevraagd en verzocht de stukken in een chronologische volgorde aan te leveren, maar aan het feit dat verweerder daar niet aan heeft voldaan, verbindt de voorzieningenrechter in dit specifieke geval geen consequenties. Daarbij weegt mee dat verweerder niet op grond van artikel 8:42 Awb Pro tot die wijze van aanleveren is gehouden en in dat artikel aan het niet aanleveren in die vorm geen consequenties worden verbonden. In de omstandigheden van het geval, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om aan de wijze van aanlevering verdere (processuele) consequenties te verbinden, reeds omdat ieder over de relevante stukken beschikt en niet is gebleken dat verzoekster door de wijze van aanlevering is benadeeld. Ook de omstandigheid dat ter zitting is gebleken dat verweerder per abuis een document dat betrekking heeft op de tennisvereniging [plaats] in het procesdossier heeft gevoegd, leidt niet tot het oordeel dat daar verdere processuele consequentie aan moeten worden verbonden. Deze beroepsgrond leidt dus niet tot nadere processuele stappen of gegrondverklaring van het beroep.

Is het besluit bevoegd genomen?

6.1

Verzoekster stelt, zoals nader toegelicht ter zitting, dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Een teammanager heeft in mandaat namens verweerder op het bezwaarschrift beslist. Dit mandaat is volgens verzoekster in strijd met het Besluit van het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van de gemeente Beverwijk houdende regels omtrent het verlenen van mandaat en machtigingen (Mandaat- en machtigingsregeling gemeente Beverwijk 2020) van 29 september 2020. Er doet zich volgens verzoekster een van de uitzonderingen voor genoemd in bijlage 1 bij dat besluit waarvoor mandaat is uitgesloten. Verweerder heeft volgens verzoekster het advies van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften niet gevolgd in het bestreden besluit maar is contrair gegaan. Dit blijkt uit de omstandigheid dat verweerder nog een nadere motivering heeft gegeven in het bestreden besluit over de belangenafweging.

6.2

Op grond van artikel 10:3, eerste lid, Awb kan een bestuursorgaan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet.

6.3

Het bestreden besluit is in (onder)mandaat genomen door [naam 5] , [functie 3] namens burgemeester en wethouders.

6.4

In de Mandaat- en machtigingsregeling gemeente Beverwijk 2020 heeft verweerder aangegeven in welke gevallen hij mandaat verleent aan de gemeentesecretaris en de gemeentesecretaris ondermandaat mag verlenen aan - onder meer - teammanagers. In artikel 6 wordt Pro aangegeven dat mandatering aan de gemeentesecretaris niet mogelijk is in de in bijlage 1 genoemde gevallen. In bijlage 1 wordt in onderdeel A sub 2 inderdaad het nemen van besluiten op bezwaarschriften, gericht aan het college van burgemeester en wethouders dan wel de burgemeester, genoemd voor zover contrair wordt gegaan aan het advies van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften. Die besluiten komen derhalve ook niet voor ondermandatering door de gemeentesecretaris aan de teammanagers in aanmerking.

6.5

Verweerder heeft in het bestreden besluit echter, anders dan verzoekster aanvoert, het advies van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften gevolgd en is dus niet contrair gegaan. De commissie adviseert verweerder immers om het bezwaar ongegrond te verklaren. Dat de commissie ook adviseert tot verbetering van de motivering doet aan het advies tot ongegrondverklaring op zich niet af. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de motivering op de door de commissie aangegeven punten aangevuld. Het enkele gegeven dat verweerder in het bestreden besluit op aandragen van de commissie nog een nadere motivering heeft gegeven over de belangenafweging, betekent niet dat aan het advies contrair is gegaan. Het besluit is daarom bevoegd genomen.

Is er sprake van een overtreding?

7.1

Verzoekster voert - voor het eerst in beroep -, zoals nader toegelicht ter zitting, aan dat geen sprake is van een overtreding. Verweerder heeft de last onder dwangsom enkel gebaseerd op het akoestisch onderzoek van 11 juli 2022, terwijl verweerder volgens verzoekster zelf metingen had moeten verrichten. Dit heeft verweerder ten onrechte niet gedaan. Verzoekster verwijst naar een uitspraak^[5]van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 april 2023 (de voorzieningenrechter van de Raad van State). Handhavend optreden op basis van één rapport is volgens verzoekster onrechtmatig, zodat het bestreden besluit reeds daarom niet in stand kan blijven. Ook is in het akoestisch onderzoek van 11 juli 2022, dat verzoekster enkel heeft laten opstellen in verband met haar voornemen om een geluidsscherm te plaatsen, ten onrechte uitgegaan van de zwaarst denkbare geluidsbelasting. Zo is in het onderzoek uitgegaan van een maximale baanbezetting gedurende het gehele jaar, terwijl de banen in de herfst en wintermaanden minder worden gebruikt. In het rapport wordt ook uitgegaan van professionele padelspelers, die meer geluid produceren dan amateurs, terwijl bij verzoekster vooral amateurs gebruik maken van de padelbanen. Ook is een onjuiste ondergrond bij de berekening gebruikt, namelijk gravel in plaats van het op haar banen gebruikte dempende kunstgras. Ten onrechte heeft verweerder daarom dit akoestisch onderzoek aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd en heeft verweerder geconcludeerd dat sprake is van overtreding van de geluidsnormen.

7.2

De voorzieningenrechter volgt verzoekster daarin niet. Verweerder kon zijn conclusie dat sprake is van een overtreding en daarmee de last onder dwangsom, baseren op het akoestisch onderzoek van 11 juli 2022. Verzoekster heeft dit akoestisch onderzoek zelf overgelegd. De Omgevingsdienst IJmond heeft dit akoestische onderzoek beoordeeld en geoordeeld dat het voldoet aan de daaraan te stellen normen. Uit het onderzoek (pagina 3) blijkt dat het doel van het onderzoek was:

“het bepalen van het geluidsniveau als gevolg van de plaatsvindende bedrijfsactiviteiten in de representatieve bedrijfssituatie ter plaatse van de nabijgelegen woningen van derden
.De berekende geluidsbelasting wordt getoetst aan de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit.”

Dat het onderzoek alleen zou zijn opgesteld in verband met het voornemen van verzoekster tot het plaatsen van een geluidsscherm, blijkt niet uit het onderzoeksrapport. Maar als dat al juist zou zijn, doet dat er niet aan af dat verzoekster het rapport aan verweerder, c.q. de Omgevingsdienst, heeft overgelegd in het kader van de melding bedoeld hiervoor onder 3.3 en 3.4 en niet in het kader van bijvoorbeeld een aanvraag om enige toestemming tot het plaatsen van een geluidsscherm of het stellen van een maatwerkvoorschrift. De Omgevingsdienst heeft het onderzoek ook toereikend geacht voor de melding. Verzoekster heeft niet gesteld, laat staan onderbouwd, dat dat door haarzelf in het kader van de melding overgelegde onderzoeksrapport daarvoor niet geschikt zou zijn.

Verzoekster betwist nu alsnog de juistheid van de conclusies en de onderbouwing daarvan in het onderzoek, maar heeft niet een ander akoestisch onderzoek overgelegd waarin dezelfde representatieve bedrijfssituatie ter plaatse is beoordeeld en waarin is aangetoond dat het akoestisch onderzoek van 11 juli 2022 onjuist is en dat moet worden uitgegaan van een lagere geluidsbelasting door de tennis- en padelactiviteiten in haar inrichting. De notitie van verzoekster van 11 oktober 2022 kan niet als zodanig worden aangemerkt. Daarin is alleen het geluid bij het spelen van padel in de avonduren beoordeeld, waarbij niet gelijktijdig werd getennist. Er is daarom in dat stuk niet sprake van een representatieve bedrijfssituatie.

7.3

Ook de stelling dat in het akoestisch onderzoek van 11 juli 2022 - ten onrechte - wordt uitgegaan van de zwaarst denkbare geluidsbelasting van bijvoorbeeld professionele padelspelers, volgt de voorzieningenrechter niet. In het akoestisch onderzoek van 11 juli 2022 wordt (pagina 8 onder 4.3 padelgeluid) per padelbaan een totaal bronvermogen van 91 dB(A) gehanteerd. Dit is een algemeen erkend bronniveau voor padelspel op een padelbaan, zo blijkt ook uit de ‘Handreiking padel en geluid’ van januari 2023” (pagina 5) waarnaar partijen in onderhavige procedure (in verweer en ter zitting) hebben verwezen. Daarbij is rekening gehouden met het geluid afkomstig van professionele spelers en ook amateurs, omdat beiden gebruik maken van de banen.

7.4

Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat in het akoestisch onderzoek ook terecht is uitgegaan van een maximale baanbezetting. Het Activiteitenbesluit geeft namelijk geen normen voor een jaargemiddeld geluidsbelastingsniveau. Dat betekent dat dagen met een volledige bezetting niet mogen worden gemiddeld met dagen met een mindere bezetting. Er moet dus altijd worden voldaan aan de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit.

7.5

Ook de stelling dat in het akoestisch onderzoek ten onrechte is uitgegaan van gravel, volgt de voorzieningenrechter niet. In het akoestisch onderzoek (pagina 18 onder 5. Berekeningen) wordt namelijk aangegeven dat voor de padelbanen een bodemfactor van 0,6 wordt gehanteerd. Verweerder heeft in het verweerschrift overtuigend nader toegelicht dat een bodemfactor van 0,6 overeenkomt met kunstgras. Verzoekster heeft dit niet meer betwist.

7.6

Het standpunt van verzoekster dat verweerder pas handhavend op kan treden nadat een eigen meting is gedaan, slaagt evenmin. De verwijzing naar de overweging van de voorzieningenrechter van de Raad van State in de door verzoekster aangehaalde uitspraak van 6 april 2023 noopt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak betreft, nog daargelaten dat het een voor de bodemprocedure niet bindend voorlopig oordeel is, niet een vergelijkbare situatie. In de aangehaalde uitspraak had de betreffende Omgevingsdienst immers juist wel één feitelijke geluidsmeting gedaan en had het bevoegd gezag vervolgens geconcludeerd dat er slechts een beperkte overtreding was, maar dat kon worden volstaan met een waarschuwing, temeer omdat de inrichting al doende was geluidwerende voorzieningen aan te leggen. De rechtbank had in die zaak de Stichting advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de Stab) als deskundige benoemd. De Stab concludeerde aan de hand van een berekening in een akoestisch onderzoek dat de Omgevingsdienst bij zijn meting niet was uitgegaan van een representatieve bedrijfssituatie, dan wel dat sprake was van een grotere geluidsbelasting dan gemeten. De voorzieningenrechter van de Raad van State heeft vervolgens de uitspraak van de rechtbank zo begrepen dat het bevoegd gezag werd opgedragen om een nieuw besluit te nemen en dat het daarbij moest uitgaan van het door de Stab berekende geluidsniveau en niet van feitelijke geluidsmetingen. De voorzieningenrechter van de Raad van State was er echter op voorhand niet van overtuigd dat een handhavingsbesluit in die casus na de eerdere feitelijke meting kon worden gebaseerd op een berekend geluidsniveau in plaats van op een feitelijk ter plaatse gemeten geluidsniveau, en zag daarin reden om te twijfelen aan de juistheid van de aangevallen uitspraak. Van het voorgaande is echter in deze zaak geen sprake. Er is immers hier sprake van een situatie waarin de last aan verzoekster is opgelegd naar aanleiding van een door verzoekster zelf overgelegd akoestisch onderzoek met een berekend geluidsniveau waaruit een te hoge geluidsbelasting blijkt. Van een tegenrapport van het Stab, of een andere deskundige, waaruit blijkt dat aan de resultaten van dit akoestisch onderzoek getwijfeld kan worden, is, zo is reeds overwogen, geen sprake. Voor verweerder bestond daarom terecht geen aanleiding om een eigen meting te doen, voordat handhavend kon worden opgetreden.

7.7

Uit de conclusies van het akoestisch onderzoek van 11 juli 2022 (pagina 33, zoals opgenomen onder overweging 3.4) blijkt dat sprake is van overtreding van de geluidsnorm door verzoekster. Daarmee is dus sprake van een overtreding.

8. De voorzieningenrechter is, anders dan verzoekster nog heeft aangevoerd, met verweerder van oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, dat aan handhaving in de weg staat. Het verzoek tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften is immers inmiddels ingetrokken. Dat verzoekster onlangs een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning tot het plaatsen van een geluidsscherm van 5 meter hoog, leidt ook niet tot concreet zicht op legalisatie. Een scherm leidt immers niet tot legalisatie van de huidige illegale situatie maar kan hooguit meebrengen dat door (andere) maatregelen aan de overtreding een einde wordt gemaakt. Daarnaast is het thans nog onzeker of de daarvoor benodigde omgevingsvergunning daadwerkelijk zal worden verleend en daarmee de overtreding wordt beëindigd. Zicht op legalisatie staat dus niet aan handhavend optreden in de weg.

Belangenafweging

9.1

Verzoekster stelt dat een eerlijke, toereikende belangenafweging in het bestreden besluit ontbreekt. Ook bij overschrijding van de geluidsnormen is het niet redelijk om onverkort te handhaven, zeker omdat er altijd al een overschrijding is geweest door het spelen van tennis en er een concreet zicht is op legalisatie. Verweerder dient de belangen van de leden van de vereniging die padel willen spelen, mee te wegen en ook het financieel belang van de vereniging. Er is een pachter, een padelleraar die geraakt wordt door het handhavingsbesluit en er zijn leden die hun lidmaatschap willen opzeggen. Ook doet verzoekster mee aan avondcompetities die nu moeten worden afgelast. Verweerder heeft ten onrechte in het bestreden besluit alleen het bedrijfseconomische belang en dan nog ontoereikend meegewogen, terwijl verweerder weet hoe de financiële situatie van verzoekster is. Aan de andere kant is het belang van de omwonenden zonder enige onderbouwing, erg groot gemaakt. Er zijn maar twee klagers, waarvan een zo ver van de padelbanen af woont dat daar per definitie geen overschrijding is van de geluidsnorm. Voor zover verwezen wordt naar een onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) over geluidsoverlast, stelt verzoekster dat gelet op de korte termijn en de omvang van de geluidsbelasting, het niet aannemelijk is dat padel tot hart- en vaatziekten leidt. Ten slotte wijst verzoekster erop dat bij een tennisvereniging in [plaats] sprake is van een overschrijding van 9 dB(A), terwijl daar niet handhavend wordt opgetreden.

9.2

De voorzieningenrechter volgt verzoekster niet in dat betoog. Verweerder heeft in het bestreden besluit de betrokken belangen toereikend afgewogen. Verweerder heeft zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat verzoekster niet heeft onderbouwd dat het terugbrengen van de padelactiviteiten in de avonduren, zal leiden tot een zodanige negatieve invloed op de bedrijfseconomische en financiële situatie van verzoekster dat het voortbestaan van verzoekster als tennisvereniging daardoor bedreigd wordt, dan wel anderszins leidt tot onaanvaardbare financiële gevolgen. Dat al langere tijd, achteraf bezien, sprake is van een overschrijding van de geluidsnorm door het spelen van tennis maakt niet dat verweerder deze overtreding in het voordeel van verzoekster in de belangenafweging diende te betrekken. Dat over het spelen van tennis geen klachten zijn ontvangen en over het spelen van padel wel, hoefde verweerder ook niet doorslaggevend te laten zijn in de belangenafweging, al is het maar omdat thans wel wordt geklaagd over overschrijding van de maximaal toegelaten geluidsbelasting. Ten aanzien van de avondcompetities die moeten worden afgelast, merkt de voorzieningenrechter op dat verzoekster vanaf de ontvangst van het akoestisch onderzoek in juli 2022 wist, althans had kunnen weten, dat zij niet voldeed aan de geluidsnormen. Daarnaast heeft verzoekster feitelijk enige tijd de gelegenheid gehad zich aan te passen. Eerst vanaf de oplegging van de last in september 2022 kon padel ‘s avonds niet meer gespeeld worden. Vervolgens is de begunstigingstermijn door de voorzieningenrechter ook nog verlengd tot 1 november 2022. Er was daarom voldoende tijd om de bedrijfsvoering en de avondcompetitie aan te passen.

Ten slotte heeft verweerder in de afweging kunnen betrekken dat de bewoners van de [straatnaam] aangeven dat zij sinds de padelbanen begin 2022 in gebruik zijn genomen, ernstige geluidshinder ervaren van de padelactiviteiten. Hetgeen verzoekster stelt over het door verweerder aangehaalde rapport van het RIVM, hoefde verweerder er niet toe brengen dat aan de belangen van de omwonenden die geconfronteerd worden met verboden geluidsoverlast voorbij moet worden gegaan, wat er ook zij van de stelling dat de gezondheidseffecten van de lawaaioverlast door padel beperkt van aard zouden zijn. Ook de stelling dat slechts sprake zou zijn van “maar” twee klagers en daarom de belangenafweging in het voordeel van verzoekster had moeten uitvallen, volgt de voorzieningenrechter niet. [derde partij] heeft immers (meerdere malen) aangegeven op te treden namens alle bewoners van de [straatnaam] , terwijl overschrijding van de geluidsnormen op een of meer huizen ook volgt uit het akoestisch rapport van 11 juli 2022.

Voor zover verzoekster, kennelijk met een beroep op gelijke behandeling, verwijst naar het achterwege laten van handhaving tegen een tennisvereniging in [plaats] , merkt de voorzieningenrechter op dat dat beroep niet opgaat reeds omdat een ander bestuursorgaan, namelijk het college van burgemeester en wethouders van [plaats] , daar het bevoegd gezag is en niet verweerder, zodat verweerder geen ongelijke behandeling kan worden verweten. Bovendien heeft de Omgevingsdienst ter zitting nog aangevoerd dat in [plaats] wel een handhavingstraject wordt voorbereid. De voorzieningenrechter heeft op voorhand geen aanleiding aan de juistheid van die stelling te twijfelen. Hiervoor is reeds overwogen dat er geen zicht op legalisatie is, zodat ook die stelling van verzoekster niet mee kan brengen dat de belangenafweging onredelijk is. Dat verzoekster voornemens is andere maatregelen te treffen, noopt verweerder, reeds omdat de (effecten van die) maatregelen niet zijn komen vast te staan, evenmin om de belangenafweging ontoereikend te achten.

9.3

Verweerder kon daarom in redelijkheid in de belangenafweging het belang bij handhaving van de geluidsnormen ten behoeve van de bewoners van de [straatnaam] als directe buren, zwaarder laten wegen dan de belangen van verzoekster bij het (ongewijzigd) voortzetten van de padelactiviteiten in de avonduren.

Is de last te verstrekkend en evenredig?

10.1

Verzoekster voert, voor het geval er wel mag worden gehandhaafd, aan dat de last, waarbij alle padelbanen na 20.00 uur gesloten moeten zijn, te verstrekkend is. Verweerder had alleen moeten gelasten om de overschrijding van de geluidsnorm te beëindigen en beëindigd te houden. Daarbij komt dat de overschrijding van de geluidsnorm door de tennisactiviteiten, volgens verzoekster gezien kan worden als een “rechtens verkregen niveau”. Verzoekster vindt dat zij zelf moet kunnen bepalen hoe aan de geluidsnorm wordt voldaan, door bijvoorbeeld tennisbanen te sluiten in de avond als behoefte bestaat aan een padel toernooi in de avond. Ook heeft verzoekster voorgesteld om de oefenkooi, de bij de woningen gelegen padelbaan en enkele tennisbanen te sluiten en/of in de avonduren gevorderde padelspelers te weren.

10.2

Anders dan verzoekster aanvoert, heeft verweerder terecht verzoekster niet enkel gelast om “de overschrijding van de geluidsnorm te beëindigen en beëindigd te houden.” Om aan het beginsel van rechtszekerheid te voldoen, moet in de last niet alleen aangegeven worden welke overtreding moet worden beëindigd, maar dient verweerder bij het opleggen van een last ook te concretiseren hoe de overtreder aan de overtreding een einde kan maken om aan de last te voldoen^[6]. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist namelijk dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.

10.3

Enig rechtens verkregen niveau om in afwijking van de regels over maximale geluidsbelasting geluid te mogen produceren, bevat het Activiteitenbesluit niet. In dat besluit is wel geregeld dat bij maatwerkvoorschrift van de regels kan worden afgeweken. Een maatwerkvoorschrift over geluid is voor de inrichting van verzoekster echter niet gesteld, zodat het beroep op “enig rechtens verkregen niveau” niet kan leiden tot het daarmee door verzoekster kennelijk beoogde doel.

10.4

Anderzijds is de voorzieningenrechter het met verzoekster eens dat, indien de overtreding ook toereikend op een andere wijze kan worden beëindigd dan in de last is omschreven en de last voor dergelijke alternatieven geen ruimte laat, de formulering van de last in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel.

Uit de door verzoekster in bezwaar overgelegde notitie van 11 oktober 2022 volgt dat, indien niet wordt getennist en wordt uitgegaan van een bronvermogen van 90 dB(A) per padelbaan, ook aan de geluidsnorm kan worden voldaan als de padelbanen 1 en 2 gedurende 90% van de avondperiode (dus van 19:00 tot 23:00 uur) in gebruik zijn en padelbaan 3 gedurende 12,5 % (dus tot 19:30 uur). De Omgevingsdienst, en daarmee verweerder, heeft aangegeven zich in dit standpunt te kunnen vinden, hoewel het uitgangspunt hier 1dB(A) lager is dan de norm van 91 dB(A) die op grond van de ‘Handreiking padel en geluid’ van januari 2023 wordt gehanteerd. Verweerder was, zo blijkt uit het verweerschrift in de bezwaarfase van 30 november 2022, ook bereid om de last op dit punt aan te passen in zoverre dat de padelbanen 1 en 2, de verst van de [straatnaam] gelegen banen, wel gebruikt mogen worden als niet gelijktijdig getennist wordt. Weliswaar was verzoekster ten tijde van de hoorzitting in bezwaar nog niet bereid om in de avonduren de tennisbanen te sluiten, maar dat doet niet af aan het feit dat ook met dat alternatief de overschrijding van de geluidsnorm (nagenoeg) kan worden beëindigd. Uit de beroepsgronden blijkt dat verzoekster thans wel open staat voor een (tijdelijke) sluiting van de tennisbanen in de avonduren. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat deze beroepsgrond slaagt.

10.4

Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd.

10.5

De voorzieningenrechter ziet reden om met toepassing van artikel 8:72, derde, Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit van 19 september 2023 ten dele te herroepen en aan de last toe te voegen als mogelijkheid om aan de last te voldoen, dat na 20.00 uur geen tennis wordt gespeeld op de tennisbanen en dan uitsluitend op de twee verst van de woningen gelegen padelbanen tot 23.00 uur wel padel mag worden gespeeld.

Overige gronden

11.1

Verzoekster stelt verder dat de begunstigingstermijn in het primaire besluit te kort was. Ook doet verzoekster een beroep op het vertrouwensbeginsel. De Omgevingsdienst heeft in november 2022 toegezegd dat twee padelbanen open mochten in de avonduren, waarna verzoekster het tweede verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingetrokken. Op 30 november 2022 werd echter opeens het standpunt ingenomen dat dan alle tennisbanen niet gebruikt mogen worden.

11.2

Aangezien het beroep om andere redenen al gegrond is en daarmee tegemoet gekomen wordt aan de mogelijkheid om twee padelbanen (langer) op te houden, heeft verzoekster geen belang meer bij een beoordeling van haar beroep op het vertrouwensbeginsel. De voorzieningenrechter gaat er voorts vanuit dat verweerder na de voorlopige voorziening, die in bezwaar is getroffen, niet alsnog dwangsommen gaat invorderen over de periode 23 september 2022, het bij het primaire besluit gegunde einde van de begunstigingstermijn, tot 1 november 2022, omdat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de betekenis van de voorlopige voorziening hangende het bezwaar. Bij een bespreking van de toenmalige lengte van de begunstigingstermijn heeft verzoekster daarom ook geen belang meer. Er is voorts geen aanleiding thans een nieuwe begunstigingstermijn te bepalen. De overige beroepsgronden zal de voorzieningenrechter daarom niet nader inhoudelijk bespreken.

De verzochte voorlopige voorziening

12.1

Omdat het beroep gegrond is, bestaat geen aanleiding meer om op het verzoek om voorlopige voorziening hangende het beroep te beslissen.

Griffierecht en proceskosten

13.1

Omdat het beroep gegrond is, krijgt verzoekster een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Deze vergoeding bedraagt € 2511,-- omdat de gemachtigde van verzoekster een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Tot slot zal de voorzieningenrechter bepalen dat verweerder twee maal het griffierecht aan verzoekster dient te vergoeden, te weten het recht dat is geheven voor het beroep en voor het verzoek om voorlopige voorziening. Er is geen grond voor proceskostenvergoeding in bezwaar omdat herroeping van het primaire besluit niet geschiedt wegens een aan verweerder toe te rekenen onrechtmatigheid, aangezien eerst in beroep de alternatieve oplossing voor voldoening aan de last als beroepsgrond naar voren is gebracht.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit van 5 april 2023;

- herroept het primaire besluit van 19 september 2022 in die zin dat aan de “Last” in het primaire besluit op pagina drie onder C wordt toegevoegd onder vervanging van de laatste punt door een komma:

“, ofwel dat na 20.00 uur tot 7.00 uur geen tennis wordt gespeeld op de tennisbanen en dan uitsluitend op de twee verst van de woningen aan de [straatnaam] gelegen padelbanen tot 23.00 uur padel mag worden gespeeld; na 23.00 uur tot 7.00 uur mag ook geen padel worden gespeeld.”

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;

- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 730,- aan verzoekster moet vergoeden;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.511,- aan proceskosten aan verzoekster.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 juni 2023.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening te treffen.

Bestuursrechtelijke uitspraak over geluidsnormen padelbanen tennisvereniging