Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/3970
uitspraak van de voorzieningenrechter van 31 juli 2023 in de zaak tussen
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Strandpaviljoen Woodstock '69 B.V., uit Bloemendaal, verzoekster
Strandpaviljoen Woodstock '69 B.V., uit Bloemendaal, verzoekster
gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen,
en
de burgemeester van de gemeente Bloemendaal, verweerder
gemachtigde: mr. C.H. Norde, advocaat te Leiden.
Inleiding
1.1
Bij besluit van 22 juni 2023 (last onder dwangsom) heeft verweerder aan verzoekster gelast overtreding van artikel 2.25, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Bloemendaal 2023 (Apv 2023) niet te herhalen, op straffe van een dwangsom van € 100.000 per overtreding. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter om schorsing van dit besluit verzocht. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening.
1.2
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 18 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekster [naam 1] (enig bestuurder en enig aandeelhouder) vergezeld van advocaat mr. [naam 2] , kantoorgenoot van de gemachtigde, en [naam 3] (bedrijfsleider), en de gemachtigde verweerder vergezeld van mr. [naam 4] , ambtenaar in dienst van de gemeente.
Totstandkoming van het besluit, regelgeving en vaststaande feiten
2.1
Verzoekster exploiteert sinds 1994 een strandpaviljoen aan de [adres] in Overveen (Bloemendaal aan Zee). Dat is een inrichting in de zin van de Alcoholwet, te weten een horecabedrijf, in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. Volgens het bestemmingsplan Bloemendaal aan zee 2013 is ter plaatse een strandpaviljoen, lichte horeca, toegestaan. Verweerder heeft verzoekster laatstelijk op 9 februari 2023 een (nieuwe) exploitatievergunning verleend voor een horecabedrijf.
2.2
In artikel 2.25, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Bloemendaal 2023 (de Apv 2023) is een verbod opgenomen tot het houden van evenementen zonder vergunning.
In artikel 2.24 Apv 2023 is evenement – voor zover thans van belang – in het eerste lid gedefinieerd als: “In deze afdeling wordt onder evenement verstaan elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van: (…) h. activiteiten die in een inrichting in de zin van de Alcoholwet gebruikelijk zijn.”
2.3
De burgemeester (en het college van burgemeester en wethouders) van Bloemendaal hebben de Beleidsregels evenementen strandpaviljoen Bloemen 2019 (Beleidsregels 2019) gewijzigd. Aanleiding vormde voor hen hun constatering dat er sprake was van “spontane strandfeesten” in de zomer van 2022. Met de beleidsregels willen zij “openbaar toegankelijke” feesten reguleren. Op 14 maart 2023 hebben zij de Beleidsregels evenementen strandpaviljoens Bloemendaal 2023 (Beleidsregels 2023) conform het voornemen en na inspraak van enige strandpaviljoenhouders vastgesteld. In de beleidsregels hebben zij onder meer opgenomen:
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
a. APV: de Algemene plaatselijke verordening Bloemendaal 2022 en in geval van herziening van deze verordening de Algemene plaatselijke verordening zoals deze nadien en laatstelijk door de raad van de gemeente Bloemendaal is vastgesteld.
(…)
c. Evenement: een evenement zoals bedoeld in artikel 2:24 van Pro de APV.
d. (…)
g. Feest: gelegenheid geven tot dansen op muziek.
(…)
h. Openbaar toegankelijk feest:
Van een openbaar toegankelijk feest is in ieder geval sprake, indien
(…)
c. het strandpaviljoen wordt geëxploiteerd op een wijze dat een feest ontstaat dat openbaar toegankelijk is.
(…)
k. Strandpaviljoen: horecabedrijf op het strand ten behoeve van lichte horeca al dan niet in de vorm van niet-permanente bebouwing met daarbij behorende gronden en voorzieningen zoals terrassen, waar als hoofdfunctie bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt, al dan niet op palen gebouwd.
l. Lichte horeca: bedrijven, die in beginsel alleen overdag en ’s avonds behoeven te zijn geopend (vooral ter verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken.
Artikel 2 Toepassingsbereik Pro
Deze beleidsregels zijn van toepassing op de bevoegdheid van de burgemeester om op grond van artikel 2:25 van Pro de APV een evenementenvergunning te verlenen.
Artikel 3 Openbaar Pro toegankelijk feest (APV)
Met activiteiten die gebruikelijk zijn in een inrichting in de zin van de Alcoholwet, zoals bedoeld in artikel 2:24, eerste lid, aanhef en onder h, van de APV, wordt in ieder geval niet bedoeld het houden van openbaar toegankelijke feesten in strandpaviljoens.
2.4
Op 10 juni 2023 hebben toezichthouders van de gemeente Bloemendaal waarnemingen verricht.
2.5
Op 10 juni 2023 deden zich in en bij het strandpaviljoen de volgende feiten voor.
Rond 15.50 uur stond er op het achterpad van het strandpaviljoen Woodstock een hekwerk, dat de vrije doorgang belemmerde voor nood en hulpdiensten. Een personeelslid verklaarde desgevraagd aan de toezichthouders dat de hekken waren neergezet om zo te voorkomen dat ongenodigde gasten op het achterpad zouden blijven en dat er een beveiliger bij het hek hoort te staan om de hekken te openen wanneer er nood en hulpdiensten doorheen moeten. Rond 19.48 uur waren de hekken weer terug op het achterpad geplaatst. Er stond geen beveiliging bij het hekwerk om het hekwerk te verplaatsen wanneer er nood en hulpdiensten doorheen moeten.
Rond 19:57 was er aan de strandzijde langs het verharde pad dat voor het strandpaviljoen Woodstock langs loopt een laag hekwerk geplaatst.
Rond 20:59 stond er een grote groep mensen in de rij te wachten om het terras van strandpaviljoen van Woodstock te betreden. De toegang tot het paviljoen werd geregeld door twee beveiligers die aan de poort stonden van het strandpaviljoen. Mensen stonden te wachten op een plekje bij Woodstock maar zij werden (nog) niet binnengelaten omdat het te druk was. De meeste mensen op het terras stonden. Hierbij werd er ook gedanst. Een DJ draaide muziek.
2.6
Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoekster op 10 juni 2023 een openbaar toegankelijk feest in haar strandpaviljoen hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder h van de Beleidsregels 2023, waarvoor zij niet de vereiste evenementenvergunning had.
2.7
In het bestreden besluit heeft verweerder verzoekster gelast herhaling van het houden van een illegaal evenement, dat verweerder als overtreding van artikel 2.25, eerste lid, Apv 2023 aanmerkt, te voorkomen op straffe van een dwangsom van € 100.000 per overtreding met een maximum van € 300.000.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
3.1
De voorzieningenrechter kan een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen van enerzijds verzoekster en anderzijds verweerder, dat vereist. Daarbij kan de voorzieningenrechter beoordelen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. In dit geval gaat het daarbij met name om de vraag of verzoekster op 10 juni 2023 de Apv 2023 heeft overtreden. Verzoekster heeft een toereikend belang bij schorsing van het besluit omdat zij bij twijfel of er op 10 juni 2023 een overtreding was en bij onduidelijkheid over de vraag wanneer (wederom) sprake is van een overtreding, zij onmiddellijk de dwangsom zou verbeuren in situaties waarin het in haar optiek onduidelijk is of de regels worden overtreden.
3.2
De (eventueel) te treffen voorziening is bindend. Maar het oordeel van de voorzieningenrechter over in geschil zijnde feiten en kwalificaties heeft een voorlopig karakter en bindt daarom niet in een (eventueel) bodemgeding.
3.3
Het bezwaar heeft een redelijke kans van slagen en verzoekster heeft daarom in dit geval een groter belang bij schorsing dan verweerder bij afwijzing van het verzoek. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om bij wijze van een voorlopige voorziening het bestreden besluit te schorsen tot zes weken na bekendmaking van beslissing op bezwaar. Deze beslissing motiveert hij als volgt.
Was er op 10 juni 2023 sprake van een overtreding van artikel 2:25 Apv Pro 2023?
4.1
Verweerder baseert zijn standpunt dat verzoekster op 10 juni 2023 het verbod overtrad op de feiten vermeld onder 2.5.
4.2
Verzoekster heeft ter zitting hieraan toegevoegd dat Woodstock zelf de orde bewaakt door niet meer dan 700 tot 800 mensen toegang te verschaffen tot het strandpaviljoen. Dat is minder dan haar maximaal is vergund. Doordat er die middag/avond meer mensen naar het strandpaviljoen kwamen, was er een rij ontstaan bij de ingang. Het in de avond geplaatste hekwerk voor de ingang op het strand was niet geplaatst om het strandpaviljoen te vergroten maar voor het evenement de dag daarna, waarvoor een evenementvergunning was verleend.
4.3
De vraag is of deze feiten de conclusie rechtvaardigen dat op 10 juni 2023 sprake was van een evenement waarvoor een vergunning was vereist op grond van artikel 2:25 Apv Pro 2023.
4.4
In artikel 2:24, eerste lid aanhef Apv 2023 staat dat evenement is elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak. In dat zelfde eerste lid, onder h, wordt daarop een uitzondering gemaakt voor activiteiten die in een inrichting in de zin van de Alcoholwet gebruikelijk zijn.
4.5
Verweerder heeft in de artikelen 1 en 3 van de Beleidsregels een wetsinterpreterende beleidsregel neergelegd, waarin hij “openbaar toegankelijke feesten’ als niet-gebruikelijke activiteit in een strandpaviljoen aanmerkt, een feest definieert als ‘gelegenheid geven tot dansen op muziek” en een feest als openbaar toegankelijk definieert – voor zover hier van belang – als “het strandpaviljoen wordt geëxploiteerd op een wijze dat een feest ontstaat dat openbaar toegankelijk is”. Volgens verweerder was er op 10 juni 2023 sprake van een dergelijke openbaar toegankelijk feest in het strandpaviljoen.
4.6
Verweerder is bevoegd bij wetsinterpreterende beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een wettelijke bepaling, die niet evident duidelijk is, uit te leggen met het oog op zijn handhavingsbevoegdheid. Bij wetsinterpreterende beleidsregel kan verweerder de strekking en betekenis van de wettelijke bepaling echter niet uitbreiden. De rechter kan toetsen of de wetsinterpreterende beleidsregel past binnen de uitleg die aan de wettelijke bepaling moet worden gegeven en of verweerder met zijn interpretatie buiten een (redelijke) wetsuitleg treedt. Dat geldt in versterkte mate als op die uitleg handhavend en/of bestraffend optreden wordt gebaseerd.
4.5
Voor zover verweerder zich bij de wetsinterpreterende beleidsregel baseert op andere verbindende voorschriften, zoals bestemmingsplan, of verleende vergunningen op grond van andere regels zoals de exploitatievergunning, is dat alleen concludent als in de regels over evenementenvergunning (rechtstreeks) naar die andere bepalingen wordt verwezen.
4.6
Voor zover verweerder met de definitie in de Beleidsregel 2023 beoogt om elke activiteit in het strandpaviljoen die bestaat uit het exploiteren dat leidt tot het openbaar – dat wil kennelijk zeggen toegankelijk voor alle publiek [1] -, gelegenheid geven tot dansen op muziek aan te merken als vergunningplichtig evenement, gaat hij daarmee buiten een wetsuitleg die zich verdraagt met artikel 2.24, eerste lid, aanhef en onder h, Apv 2023. Dat heeft verweerder ook erkend, aangezien hij ter zitting heeft bevestigd dat het enkele draaien van muziek in het paviljoen en het daarbij dansen, nog niet meebrengt dat sprake is van een activiteit in de Alcoholwet-inrichting van verzoekster die niet gebruikelijk zou zijn. De verwijzing naar “lichte horeca” in het bestemmingsplan en zijn uitleg daarvan, kan hem bij de uitleg van de Apv-bepaling niet helpen omdat het hier niet gaat om handhaving op grond van het bestemmingsplan en in deze Apv-bepaling de bestemmingsplanbepaling niet is geïncorporeerd. Door zijn uitbereiding van het begrip ‘openbaar toegankelijke feesten’ (en het schrappen van het aantal bezoekers) lijkt elke vorm van gelegenheid geven tot dansen op muziek in het strandpaviljoen dat openbaar toegankelijk is onder het begrip evenement te vallen. Dit levert strijd op met artikel 2:24, eerste lid, onder h, van de APV 2023 waarin activiteiten die in een inrichting in de zin van de Alcoholwet gebruikelijk zijn uitgezonderd zijn van het begrip evenement.
4.7
Als de voorzieningenrechter vervolgens de vaststaande feiten die zich op 10 juni 2023 hebben voorgedaan, legt naast de Apv-bepaling, dan rechtvaardigen die noch afzonderlijk noch in samenhang de conclusie dat verzoekster die dag de Apv-bepaling heeft overtreden. Het plaatsen van een hek op het achterpad en het daarbij opstellen van een beveiliger is niet het organiseren van een verrichting van vermaak. Het plaatsen van een hek langs het toegangspad aan de strandzijde, wettigt ook niet de conclusie dat een verrichting van vermaak werd georganiseerd, anders dan al was toegestaan in het strandpaviljoen. Ook het feit dat de grote toeloop tot het strandpaviljoen door toegangscontrole werd gereguleerd teneinde de bezetting in het strandpaviljoen te beperken tot een maximaal toelaatbaar of minder gewenst aantal, maakt nog niet dat een verrichting van vermaak werd georganiseerd die niet gebruikelijk was in het strandpaviljoen. En voorts is het (enkele) feit dat bezoekers niet alleen (aan tafels) zaten, maar ook stonden, dat er muziek werd gedraaid en werd gedanst niet ongebruikelijk in deze inrichting in de zin van de Alcoholwet. Hoewel inrichtingen in de zin van de Alcoholwet divers van aard zijn, kan niet worden gezegd dat dansen op muziek in dergelijke inrichtingen geheel ongebruikelijk is. Bovendien, zoals al gememoreerd, heeft verweerder ter zitting ook erkend dat dansen op muziek in het strandpaviljoen niet ongebruikelijk is.
4.7
Uit het voorgaande volgt dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, omdat met de vaststaande feiten onvoldoende aannemelijk is geworden dat verzoekster op 10 juni 2023 artikel 2:25 Apv Pro 2023 heeft overtreden. Verweerders nuancering in het verweerschrift en ter zitting dat er onderscheid is tussen het gelegenheid bieden tot dansen op muziek als onderdeel van de reguliere horeca-activiteiten en het faciliteren van een openbaar toegankelijk feest dat evenementenvergunningplichtig zou zijn, en dat er daarom op 10 juni 2023 wel sprake zou zijn geweest van een vergunningplichtig evenement, kan de voorzieningenrechter gelet op wat hiervoor is overwogen niet volgen en leidt dus niet tot een ander oordeel.
Conclusie en gevolgen
5. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft hierna te melden voorlopige voorziening. Dat betekent dat de last thans niet geldig is en verzoekster gedurende de schorsing geen dwangsom kan verbeuren.
6. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster ook een vergoeding krijgt van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 837,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674,-.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan verzoekster moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan verzoekster.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S. Pirs, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2023.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: