Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/7004
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 augustus 2024 in de zaak tussen
1.de vennootschap onder firma
[eiseres 1], uit Zandvoort, eiseres 1
[eiseres 1], uit Zandvoort, eiseres 1
2.de vennootschap onder firma
[eiseres 2], uit Zandvoort, eiseres 2
[eiseres 2], uit Zandvoort, eiseres 2
en
3.de vennootschap onder firma
[eiseres 3], uit Zandvoort, eiseres 3
[eiseres 3], uit Zandvoort, eiseres 3
tezamen: eisers
gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat te Amsterdam
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zandvoort, verweerder
gemachtigden: mr. R. Braeken en T.A. Stenfert-Kroese, ambtenaren in dienst van de gemeente Haarlem.
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen verkeersbesluiten van verweerder, gepubliceerd op 24 mei 2023, in verband met de Dutch Grand Prix 2023.
1.2
Met het bestreden besluit van 10 oktober 2023 op het bezwaar van eisers is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.3
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4
De rechtbank heeft het beroep op 16 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vennoten van eisers [naam 1] , [naam 3] en [naam 4] (eiser 1), [naam 5] en [naam 6] (eiser 2), [naam 7] en [naam 8] (eiser 3) en de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling
Kern van de beslissing van de rechtbank
2.1
De rechtbank komt tot de conclusie dat het college in redelijkheid de verkeersbesluiten in verband met de Dutch Grand Prix 2023 (Formule 1-autoraces) in Zandvoort heeft kunnen nemen. Dit betekent dat eisers geen gelijk krijgen. In dit geding kan vergoeding voor door hen door de verkeersbesluiten gesteld geleden schade niet worden toegekend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dat oordeel is gekomen.
2.2
De rechtbank beoordeelt of verweerder de verkeersbesluiten in redelijkheid heeft kunnen nemen. Belangrijk geschilpunt daarbij is het standpunt van eisers dat de verkeersbesluiten niet mochten worden genomen zonder dat voor hen een schadevergoedingsregeling was getroffen in verband met het feit dat hun verkoopwagens niet of zeer slecht bereikbaar waren voor haar clientèle, waardoor zij omzet hebben misgelopen.
Feiten en omstandigheden en besluitvorming
3.1
Eisers exploiteren jaarrond verkoopwagens voor de verkoop van met name etenswaren. Het strand van Zandvoort en Bloemendaal is in verschillende gebieden opgedeeld voor de exploitatie van verkoopwagens. Eisers hebben vergunningen om in Zandvoort respectievelijk Bloemendaal te venten op en bij het strand in bij de vergunning aangewezen gebieden. Zij betalen ook huur voor het gebruiken van die gebieden. Eiser I exploiteert twee locaties/verkoopwagens, eiser II één locatie/verkoopwagen en eiser III zes locaties/verkoopwagens. De meeste omzet behalen eisers gedurende de zomer(vakantie)maanden.
3.2
Sedert 2021 wordt jaarlijks op het racecircuit van Zandvoort - naast kleinere race-evenementen op andere momenten in het jaar – een Grand Prix voor formule 1 auto’s georganiseerd, voor 2023 Dutch Grand Prix 2023 genoemd. Het is een grootschalig, - buiten opbouw en afbouw - drie dagen durend evenement dat honderdduizenden bezoekers trekt. Verweerder reguleert in overleg met de organisator van het evenement – op basis van een evenementenvergunning –openbare-ordeaspecten van het evenement. Voor de regulering van het evenement is ook een verkeersplan: Mobiliteitsplan gedateerd 12 april 2023, opgesteld. Om het verkeer (op toegangswegen) naar en rond het circuit en in het dorp Zandvoort tijdens het evenement te reguleren heeft verweerder ter uitvoering van het verkeersplan elk jaar dat de Grand Prix sinds 2021 is georganiseerd, verkeersbesluiten genomen. Omdat volgens het Mobiliteitsplan ook verkeer door omliggende gemeenten en over provinciale wegen wordt gereguleerd, hebben ook de omliggende gemeenten Bloemendaal en Haarlem en de provincie verkeersbesluiten genomen.
3.3
Voor de Dutch Grand Prix 2023 van 25 tot en met 27 augustus 2023 heeft verweerder bij afzonderlijke besluiten van 24 mei 2023 het verkeersbesluit Verkeersmaatregelen Dutch Grand Prix 2023, het verkeersbesluit Verkeersmaatregelen Dutch Grand Prix 2023 (spoorwegovergangen) en het verkeersbesluit Verkeersmaatregelen Dutch Grand Prix 2023 (Side Events) genomen. De besluiten zijn op 24 mei 2023 in het Gemeenteblad van de gemeente Zandvoort bekendgemaakt. In het bestreden besluit van 10 oktober 2023 is verweerder bij deze besluiten gebleven.
Bestreden besluiten
4. Bij de besluiten van 24 mei 2024 (het verkeersbesluit Verkeersmaatregelen Dutch Grand Prix 2021 en het verkeersbesluit Verkeersmaatregelen Dutch Grand Prix 2023 - Side Events) heeft verweerder voor de duur van het evenement – kort gezegd – in de gemeente Zandvoort een 30 km-zone ingesteld, wegen afgesloten, een verplichte rijrichting (eenrichtingsverkeer) en parkeerverboden ingesteld. Verder zijn een voetpad en een verplicht fietspad opgeheven, is een verplicht fiets/bromfietspad ingesteld en is een taxistandplaats aangewezen. Het besluit Side Events ziet op de afsluiting van wegen en parkeerplaatsen in het centrum van Zandvoort (middels het instellen van parkeerverboden). Het besluit Verkeersmaatregelen Dutch Grand Prix 2023 (spoorwegovergangen) behelst – voor de duur van het evenement – de afsluiting van twee gelijkvloerse spoorwegovergangen (Van Lennepweg en Haltestraat) op de spoorlijn Amsterdam – Zandvoort.
Gevolgen van de verkeersmaatregelen
5. Hoewel de verkeersbesluiten verkeer naar het strand niet volledig verbieden, is het voor bezoekers feitelijk onmogelijk om met de auto het strand en daarmee de verkoopwagens van eisers te bereiken, omdat – wegens het ontbreken van door eisers toekomende parkeermogelijkheden – eisers voor hun bezoekers geen ontheffing kunnen krijgen. Op zich is voet- en fietsverkeer naar het strand en de verkoopwagens van eisers niet verboden en zijn de strandafgangen vanaf de boulevard langs het strand niet geheel gesloten, maar verkeersregelaars ontmoedigden, zo stellen eisers, vanwege openbare-ordeaspecten – als bijvoorbeeld voorkomen van wildplassen – het afdalen van voetgangers en fietsers naar het strand. Bovendien, zo hebben eisers ervaren in voorgaande jaren, mijden andere strandgangers dan bezoekers van de Dutch Grand Prix, gedurende het evenement de stranden van Zandvoort en Bloemendaal. Dat blijkt volgens eisers ook uit economisch onderzoek van de Hogeschool Breda. Dat er gevolgen zijn voor het strandbezoek heeft verweerder ook erkend. Het effect van de verkeersmaatregelen is daarom dat eisers hun omzet gedurende de Dutch Grand Prix zien teruglopen in vergelijking met andere perioden met vergelijkbaar strandweer in de zomermaanden.
Standpunt eisers
6. Eisers voeren aan dat de verkeersbesluiten lege stranden tot gevolg hebben en er toe leiden dat reguliere strandbezoekers de verkoopwagens van eiser niet of nauwelijks kunnen bereiken. Eisers erkennen dat de maatregelen niet inhielden dat zij niet op het strand mochten venten, maar voeren aan dat de verkeersbesluiten op zichzelf en in gezamenlijkheid bezien ervoor zorgden dat het strand en de verkoopwagens van eisers voorafgaande aan, tijdens en na de Dutch Grand Prix 2023 volledig dan wel nagenoeg volledig onbereikbaar zijn geweest voor bezoekers. De enige twee toegangswegen naar het strand, de Zeeweg in Bloemendaal en de Zandvoortselaan naar Zandvoort, werden door de verkeersbesluiten afgesloten voor regulier autoverkeer. Ook voor fietsers die naar het strand wilden komen, golden beperkingen. Bovendien werden de bezoekers van de Dutch Grand Prix, aldus eisers, door verkeersregelaars zo geleid dat ze niet bij de verkoopwagens van eisers konden komen. De bezoekers van de races werden ook gestimuleerd langs verkoopwagens van de organisator en niet naar eisers te gaan. Het strand en de boulevards waren door borden, dranghekken en verkeersregelaars bijna onbereikbaar. Ook de ander toegangswegen door de duinen – fiets- en voetpaden - waren gedeeltelijk of volledig afgesloten. Het is evident dat als er geen klanten op het strand kunnen komen, eisers geen omzet draaien. Bij reguliere bereikbaarheid kon dat wel. Potentiële klanten, Grand-Prixbezoekers trokken alleen in de verte voorbij. Eisers achten de verkeersmaatregelen onaanvaardbaar en onnodig.
Beoordeling rechtbank
7. De rechtbank laat in het midden of de verkeersbesluiten hebben meegebracht dat bezoekers het strand, en daarmee dus ook de verkoopwagens van eisers, in het geheel niet hebben kunnen en (feitelijk) niet mochten bereiken. De rechtbank laat ook daar of het voor de beoordeling uitmaakt of het wellicht de verkeersbesluiten zijn van de andere overheden, die in deze procedure niet voorliggen, waar eisers met name de gevolgen van hebben ondervonden, omdat verweerder heeft bevestigd dat de overheden als het gaat om mogelijke nadeelcompensatie samenwerken en het niet uitmaakt bij welk overheidsorgaan een eventueel verzoek om vergoeding wordt gedaan. Bij de beoordeling van de verkeersbesluiten gaat de rechtbank er daarom vanuit dat verkeersbesluiten van verweerder de (gestelde) vermindering van de omzet geheel hebben veroorzaakt.
Toetsingskader verkeersbesluiten
8. Verweerder heeft bij het nemen van verkeersbesluiten als bedoeld in artikel 18 in Pro verband met 16 van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) en paragraaf 4 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer beoordelingsruimte bij de beantwoording van de vraag wat nodig is ter bescherming van de verkeersbelangen genoemd in artikel 2, eerste en tweede lid, Wvw. [1] Het college dient in het besluit de noodzaak, maar ook de afweging van alle bij het besluit betrokken belangen naar behoren te motiveren. De bestuursrechter kan beoordelen of de manier waarop het college gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte in overeenstemming is met het recht en beoordelen of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Een absolute noodzaak voor het verkeersbesluit zoals het is genomen, hoeft verweerder daarbij niet aan te tonen. Verweerder komt immers beleids- en beoordelingsruimte toe bij de keuze van de invulling van de maatregel. Voldoende is dat de aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2 Wvw Pro, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt dat deze belangen op een evenwichtige manier tegen elkaar zijn afgewogen. Verweerder heeft dus de bevoegdheid om door middel van een verkeersbesluit het verkeer te reguleren in verband met de in de wet neergelegde doelstellingen die met het besluit worden beoogd. Daarbij moet hij ook de belangen van burgers betrekken die door het besluit in hun belangen worden geraakt.
De noodzaak van de maatregel
9.1
Eisers betwisten de noodzaak van de verkeersbesluiten. Zij voeren daartoe uitsluitend aan dat bij andere grootschalige race-evenementen op het circuit niet zodanig ingrijpende verkeersbesluiten worden genomen. De noodzaak van de aard en omvang van de verkeersbesluiten is volgens hen op geen enkele wijze objectief aangetoond.
9.2
Verweerder voert aan dat in het kader van het waarborgen van de (verkeers)veiligheid, bereikbaarheid en leefbaarheid ten tijde van het evenement, diverse verkeersmaatregelen moeten worden getroffen in de omgeving van het circuit. Voor de onderbouwing van de verkeersbesluiten verwijst hij naar het Mobiliteitsplan van 12 april 2023. Daarin is rekening gehouden met alle belangen. Zonder deze verkeersbesluiten kunnen deze waarborgen volgens verweerder niet worden gegarandeerd. Daarmee dienen de verkeersbesluiten volgens verweerder de in artikel 2 Wvw Pro genoemde belangen. De vergelijking van eisers met andere race-evenementen, waar wordt volstaan met minder ingrijpende verkeersbesluiten, gaat volgens verweerder niet op aangezien het aantal bezoekers niet vergelijkbaar is. De Dutch Grand Prix is, aldus verweerder, een uniek, grootschalig evenement met veel hogere bezoekersaantallen, die verkeersmaatregelen van andere orde vereist om het geheel in goede banen te leiden.
9.3
Verweerder heeft met de onderbouwing in het Mobiliteitsplan voldoende aannemelijk gemaakt dat de impact van het evenement op het verkeer veel groter was dan bij andere race-evenementen en dat die grootte vergde dat het verkeer anders werd gereguleerd. Eisers hebben die onderbouwing met alleen de stelling dat bij andere – kleinere – race-evenementen op het circuit met andere maatregelen wordt volstaan, of geen bijzondere verkeersmaatregelen worden getroffen, niet overtuigend weerlegd. Overigens hebben eisers ook wel erkend dat er noodzaak was tot het treffen van verkeersmaatregelen voor de Dutch Grand Prix. Tegenover de onderbouwing door verweerder met het Mobiliteitsplan hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat de maatregelen in het geheel niet noodzakelijk waren. Zij hebben ook niet aannemelijk gemaakt dat verweerder daarbij buiten de hem toekomende beoordelingsruimte voor de te treffen maatregelen is getreden. De beroepsgrond slaagt niet.
Evenredigheidsbeginsel
10. Verweerder dient op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij zijn besluit te betrekken of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Bij de beoordeling van de vraag of verweerder de verkeersbesluiten in redelijkheid heeft kunnen vaststellen, diende hij onder meer te onderzoeken welke schade voor eisers als belanghebbenden mogelijkerwijs kon optreden. Voorts diende verweerder af te wegen of hierbij sprake is van zodanige omvang dat het nemen van de verkeersbesluiten onevenredig zou zijn zonder vaststelling van compensatie vooraf. Bij de beoordeling van de vraag of verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot de verkeersbesluiten kon komen, wordt betrokken of ten aanzien van de mogelijk optredende schade als gevolg van die besluiten een toereikende regeling is getroffen voor de afhandeling van deze schade achteraf. [2]
10.1
Eisers voeren aan dat onderzoek van de Hogeschool van Breda, in opdracht van verweerder, naar de economische effecten voor plaatselijke ondernemers is gebleken, dat een groot aantal ondernemers, met name op het strand, nadeel ondervindt van de Dutch Grand Prix. Het evenement verdringt reguliere strandbezoekers. Met aanpassingen van de genomen verkeersbesluiten ten behoeve van de bereikbaarheid van het strand kan dit nadeel worden voorkomen. De schade is een rechtstreeks gevolg van de verkeersbesluiten. Verweerder heeft zich ten onrechte niets aangetrokken van de bevindingen en aanbevelingen uit het onderzoek. In de besluitvorming is geen aandacht geweest voor de gevolgen van de verkeersbesluiten voor de bereikbaarheid van reguliere ondernemers op het strand. Er ontbreekt een adequate schaderegeling in of bij de bestreden besluiten waarbij op voorhand vergoeding wordt toegekend. Een regeling kan bestaan uit een geldelijke vergoeding, maar ook uit het aanbieden van een aanvaardbaar alternatief om tijdens de Dutch Grand Prix toch voldoende omzet te maken en dus inkomsten te vergaren. Verweerder heeft alle door eisers aangedragen alternatieven ten onrechte afgewezen. De gemeente kent volgens eisers ook geen adequate nadeelcompensatieregeling. Dit knelt te meer omdat dit evenement jaarlijks plaatsvindt en onderhavige verkeersbesluiten jaarlijks schade tot gevolg hebben. Het risico van mogelijk faillissement kan niet voor rekening van eisers komen. Op deze wijze wordt het normaal maatschappelijk risico onaanvaardbaar opgerekt. Eisers vinden de bestreden besluiten een inbreuk op hun eigendomsrecht. Eisers dreigen immers, zo voeren zij aan, door de (gevolgen van de) verkeersbesluiten de eigendom van hun onderneming te verliezen.
10.2
Verweerder ontkent niet dat door de genomen verkeersbesluiten de bereikbaarheid van het strand niet was zoals gewoonlijk. Het strand was volgens verweerder echter ook niet geheel onbereikbaar voor zowel badgasten als bezoekers van het race-evenement. Verweerder stelt dat hij in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen zonder daarbij (op voorhand) een (financiële) compensatieregeling voor eisers te treffen. Verweerder acht het in geding zijnde belang, namelijk het waarborgen van de belangen van het verkeer gedurende het evenement, ondergeschikt ten aanzien van de andere belangen die bij het verkeersbesluit zijn betrokken. Verweerder voert voorts aan dat eisers op geen enkele wijze aannemelijk hebben gemaakt dat er sprake is van schade van dien aard dat deze bij voorbaat in de weg staat aan het nemen van de verkeersbesluiten. Indien en voor zover eisers minder omzet hebben gedraaid, vindt dat volgens verweerder niet zijn grondslag in de bestreden verkeersbesluiten. Verweerder wijst er voorts op dat indien eisers van mening zijn dat zij in aanmerking komen voor nadeelcompensatie, zij een verzoek kunnen indienen nadat het evenement heeft plaatsgevonden. Het is daarvoor niet nodig om de verkeersbesluiten zelf aan te vechten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb.
10.3
De rechtbank stelt bij de beoordeling van deze beroepsgrond voorop dat weliswaar de op 1 januari 2024 in werking getreden Titel 4.5 Awb “Nadeelcompensatie” op onderhavige bestreden besluiten gelet op artikel IV van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten niet van toepassing is, maar dat verweerder heeft bevestigd dat hij wel een nadeelcompensatieregeling heeft getroffen. Op basis van die regeling kunnen eisers een verzoek om nadeelcompensatie bij verweerder indienen.
10.4
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder van het treffen van de verkeersmaatregelen had moeten afzien vanwege de financiële gevolgen van de maatregelen voor eisers. De rechtbank neemt daarbij wel aan dat de toeloop van klanten naar de verkoopwagens van eisers door de verkeersbesluiten en de uitvoering daarvan feitelijk gezien beperkt is geweest en beperkter dan mocht worden verwacht als de maatregelen niet waren getroffen. De rechtbank neemt dus op basis van de eerder geschetste feiten aan dat de verkeersbesluiten van invloed zijn geweest op de omzet van eisers. Het evenement heeft weliswaar plaatsgevonden in een periode waarvan eisers juist verwachtten een hogere dagelijkse omzet te behalen, maar het evenement heeft slechts een beperkt aantal dagen van het jaar plaatsvonden. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt, dat in vergelijking met de omzet die kon worden behaald en verwacht als de maatregelen niet waren getroffen, sprake was van een zodanig mindere omzet als gevolg van de verkeersbesluiten dat de voortzetting van hun ondernemingen in gevaar kwam en bijvoorbeeld een faillissement dreigde. De belangen van eisers bij een ongestoorde omzet heeft verweerder daarom niet zwaarder hoeven laten wegen dan de belangen tot regulering van de verkeersstromen naar het circuit tijdens het zeer grootschalige evenement, die met de verkeersbesluiten gemoeid waren. Aangezien eisers – in bezwaar – geen indicatie van de juistheid van die door hen gestelde, mogelijke effecten hadden gegeven, was er voor verweerder ook geen aanleiding daar eerder al nader onderzoek naar te doen. Dat sprake is van een onaanvaardbare inbreuk op eigendomsrecht hebben eisers niet onderbouwd en is ook overigens niet gebleken. Dat neemt niet weg dat er maatschappelijk gezien wel veel voor valt te zeggen dat er wel vooraf – bij een dergelijk zonder van buiten komende noodzaak maar voor het plezier georganiseerd evenement – aan de organisator zou worden opgelegd allen die daardoor benadeeld raken, op een of andere manier te compenseren, maar dat argument is onvoldoende om de bestreden besluiten onrechtmatig te achten. Bij het oordeel dat verweerder in redelijkheid tot de verkeersbesluiten heeft kunnen komen, betrekt de rechtbank ook dat, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, voor eisers de mogelijkheid bestaat zich tot het college te wenden met een verzoek om nadeelcompensatie als daadwerkelijk sprake is geweest van boven het normale maatschappelijk risico uitstijgende schade die hen in verhouding tot anderen onevenredig heeft getroffen en dus redelijkerwijze niet voor hun rekening moet blijven.
Conclusie en gevolgen
11. De bestreden besluiten zijn dus op de door eisers aangevoerde gronden niet in strijd met het recht. Het beroep is daarom ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en de verkeersbesluiten in stand blijven. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.