ECLI:NL:RBNHO:2025:12961

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 25/4024

uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 oktober 2025 in de zaak tussen

de vennootschap (designated activity company) naar vreemd recht
Ryanair DAC, uit Dublin, verzoekster

gemachtigde: mr. J.J. Croon

Airport Coordination Netherlands, ACNL

gemachtigde: mr. G. Verberne, advocaat te Amsterdam.

Inleiding

1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van Ryanair hangende haar bezwaar tegen het besluit van ACNL van 7 augustus 2025. De voorzieningenrechter treft de gevraagde voorziening niet, omdat er geen grond is voor het oordeel dat het besluit in bezwaar evident geen stand kan houden en er overigens onvoldoende belang is om toch een voorziening te treffen.

1.1.

Met het besluit van 7 augustus 2025 heeft ACNL vastgesteld dat Ryanair op grond van artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening^[1]haar status als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Slotverordening voor twee slotreeksen verliest, omdat zij volgens ACNL herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten in die reeksen heeft uitgevoerd op tijdstippen die aanzienlijk verschillen van de aan haar toegewezen slots. Dat betekent dat Ryanair per 7 augustus 2025 geen historisch recht heeft op de slotreeksen voor het zomerseizoen die behoren bij de vluchtnummers FR6013 op verkeersdag 1, de maandag, (aankomst om 1755UTC met herkomst SOF, Sofia) en FR9923 op verkeersdag 4, de donderdag, (aankomst om 1745/1755UTC met herkomst PSA, Pisa) voor Eindhoven Airport.

1.2.

Ryanair heeft op 10 september 2025 bezwaar gemaakt tegen het besluit en op 12 september 2025, aangevuld op 25, 26 en 30 september en 1 oktober 2025, de voorzieningenrechter verzocht om het besluit bij voorlopige voorziening te schorsen.

1.3.

ACNL heeft op 29 september 2025, aangevuld op 30 september 2025, op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.

1.4.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens Ryanair de gemachtigde, vergezeld door zijn kantoorgenoot [naam 1] , en via videoverbinding vergezeld door [naam 2] (Senior Manager Medium Term Planning van Ryanair), [naam 3] (Network planning Team lead van Ryanair) en [naam 4] , in dienst van Ryanair. Als tolk in de Engelse taal trad aan hun zijde op [naam 5] . ACNL is ter zitting verschenen bij haar (enig) directeur [naam 6] bijgestaan door de gemachtigde en vergezeld door [naam 7] , kantoorgenoot van de gemachtigde, en [naam 8] (Legal and Policy Advisor ACNL).

Totstandkoming van het bestreden besluit

2.1.

ACNL heeft samen met de onder de minister van Infastructuur en Transport ressorterende Inspectie Leefomgeving en Transport in mei 2024 een nieuwe versie van het document “Slot Enforcement Code” (hierna: SEC) vastgesteld. Een eerste versie van de SEC was vastgesteld in juli 2021. In paragraaf 4.8 van de SEC uit 2024 hebben zij neergelegd dat zij onder een luchtdienst uitvoeren op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van een toegewezen slot voor luchthaven Eindhoven verstaan een afwijking van (meer dan) 15 minuten.

2.2.

In het document “Working Procedure Slot Monitoring ‘Significant different time’ S25” van 27 maart 2025 voor het zomerseizoen 2025 heeft ACNL aangekondigd het uitvoeren van reeksen luchtdiensten te monitoren en na te gaan of de vluchten worden uitgevoerd op tijdstippen die aanzienlijk verschillen van toegewezen reeksen slots en daarbij voor luchthaven Eindhoven een afwijking van 15 minuten te vroeg of te laat als tolerantiegrens te hanteren. Daarbij heeft ACNL meegedeeld, dat de focus op monitoring – in eerste instantie – zal liggen op vluchten op en van Eindhoven tussen 16.00 UTC en 06.00 UTC. Voorts deelt ACNL mee drie – en in sommige gevallen twee – opeenvolgende overschrijdingen van die tolerantiegrens te zullen aanmerken als herhaaldelijk uitvoeren van luchtdiensten op tijdstippen die aanzienlijk afwijken van de toegewezen slots.

In het in Annex I van de Working Procedure Slot Monitoring ‘Significant different time’ S25 opgenomen interventieschema deelt ACNL mee dat zodra er discrepanties zijn gemonitord ACNL de volgende stappen zal nemen:

1. Preventie en dialoog

informeren, aanpakken en valideren;

dialoog, verbeterplan (intentie luchtvaartmaatschappij opvragen) gevolgd door twee weken monitoring;

besluit over verscherpt toezicht bij monitoring.

2) Correctie:

overleg met luchtvaartmaatschappij: verbeterplan (follow up);

ACNL informeert luchtvaartmaatschappij over uitkomst monitoring;

officiële waarschuwing door het sturen van een besluit over de voorgenomen sanctie.

3) Sancties:

monitoringsperiode zoals bepaald in 2c;

besluit over sanctie;

sanctie uitvoeren.

2.3.

Aan Ryanair zijn voor het zomerseizoen 2025, zo verklaarde Ryanair ter zitting, 94 reeksen vertrekslots en 94 reeksen aankomstslots voor luchthaven Eindhoven toegekend, waaronder de onder 1.1 genoemde slotreeksen.

2.4.

ACNL heeft per e-mail van 23 april 2025 Ryanair geïnformeerd dat ACNL heeft geconstateerd dat Ryanair – onder meer – betreffende de vluchtnummers FR6013 op verkeersdag 1 en FR9923 op verkeersdag 4 luchtdiensten op opvolgende dagen uit de toegewezen slotreeksen heeft uitgevoerd op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van de door ACNL toegewezen slots voor luchthaven Eindhoven. In deze e-mail heeft ACNL Ryanair:

gelegenheid gegeven om een uitleg te geven voor de afwijkingen van de desbetreffende luchtdiensten;
verzocht om haar luchtdiensten uit te voeren conform de door ACNL toegewezen slots;
medegedeeld dat Ryanair voor wat betreft deze slotreeksen onder verscherpt toezicht is geplaatst tot 7 mei 2025;
medegedeeld dat ACNL in geval Ryanair vanaf 7 mei 2025 wederom luchtdiensten uitvoert op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van de toegewezen slots, om een verbeterplan zal vragen en een gesprek zal arrangeren; en
geïnformeerd over het interventieschema van ACNL.

2.5.

ACNL heeft per e-mail van 7 mei 2025 Ryanair vervolgens geïnformeerd dat ACNL heeft geconstateerd dat Ryanair betreffende – onder meer – de eerdergenoemde vluchtnummers:

wederom luchtdiensten heeft uitgevoerd op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van de door ACNL toegewezen slots voor luchthaven Eindhoven (meer dan 15 minuten afwijking); en
Ryanair uitgenodigd voor een (Teams)gesprek op 9 mei 2025 om de afwijkingen en maatregelen te bespreken, teneinde afwijkingen in het vervolg te voorkomen.

Eerste gesprek

2.6.

Op 9 mei 2025 heeft dat eerste gesprek plaatsgevonden tussen ACNL en vertegenwoordigers van Ryanair betreffende eerdergenoemde vluchtnummers inzake de monitoringresultaten, het monitoringproces en de zienswijze van Ryanair, waarin het volgende is besproken:

“ACNL heeft de desbetreffende afwijkingen geadresseerd, om uitleg gevraagd over die afwijkingen en de stappen die genomen kunnen worden om afwijkingen te voorkomen, alsmede verzocht om zo spoedig mogelijk luchtdiensten uit te voeren conform een door ACNL toegewezen slot en ‘time bracket’.

[Ryanair] heeft een toelichting gegeven voor de afwijkingen en de genomen dan wel te nemen maatregelen om dergelijke afwijkingen te voorkomen.

ACNL heeft [Ryanair] verzocht om een verbeterplan met een nadere toelichting van de desbetreffende afwijkingen en de stappen die genomen kunnen worden om afwijkingen te voorkomen.

ACNL heeft het interventieschema toegelicht en aangegeven dat de volgende interventiestap dient te worden genomen als er geen verbeteringen plaatsvinden na verscherpt toezicht voor 14 dagen.”

Het commentaar van Ryanair komt samengevat erop neer dat de (meeste) vertragingen zijn ontstaan door vertragingen bij voorgaande vluchten van de betreffende toestellen.

Er is een gespreksverslag verzonden per e-mail van 9 mei 2025.

Verbeterplan

2.7.

Ryanair heeft betreffende de eerdergenoemde vluchtnummers op 14 mei 2025 per e-mail aangegeven dat zij maatregelen heeft getroffen om de desbetreffende afwijkingen te voorkomen door een langere omdraaitijd (“turnaround”) te gaan hanteren. Verder heeft Ryanair aangegeven dat zij altijd zal proberen om luchtdiensten uit te voeren conform een door ACNL toegewezen slot, aangezien dit niet alleen de luchthaven, maar ook Ryanair en haar passagiers ten goede komt. Ook heeft Ryanair aangegeven dat zij zal blijven proberen om vertragingen te beperken en te voorkomen.

2.8.

ACNL heeft op 14 mei 2025 per e-mail aangegeven dat Ryanair betreffende – onder meer – de eerdergenoemde vluchtnummers wederom luchtdiensten heeft uitgevoerd op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van een door ACNL toegewezen slot voor luchthaven Eindhoven, waarbij ACNL een overzicht heeft verstrekt van de desbetreffende afwijkingen en Ryanair uitgenodigd voor een tweede gesprek om de afwijkingen te bespreken en de genomen maatregelen te bespreken om dergelijke afwijkingen te voorkomen.

Tweede gesprek

2.9.

Er heeft op 16 mei 2025 een tweede (Teams)gesprek plaatsgevonden tussen ACNL en vertegenwoordigers van Ryanair betreffende – onder meer – de eerdergenoemde vluchtnummers, waarin het volgende is besproken:

“[Ryanair] heeft aangegeven dat zij zich inzet om haar prestaties en naleving van de door ACNL toegewezen slots voor Eindhoven Airport te verbeteren.

Medewerkers van ACNL hebben het belang benadrukt van het uitvoeren van luchtdiensten door [Ryanair] conform een door ACNL toegewezen slot. ACNL heeft aangegeven waar [Ryanair] staat in het interventieschema van ACNL en aangegeven dat [Ryanair] nog steeds onder verscherpt toezicht staat.”

2.10.

Op 21 mei 2025 heeft Ryanair per e-mail voor de eerdergenoemde vluchtnummers aangegeven dat:

er voor meerdere vluchtnummers een langere omdraaitijd als maatregel is ingevoerd om dergelijke afwijkingen te voorkomen;
Ryanair altijd zal blijven proberen om luchtdiensten uit te voeren conform een door ACNL toegewezen slot, aangezien dit niet alleen de luchthaven, maar ook Ryanair en haar passagiers ten goede komt; en
Ryanair zal blijven proberen om vertragingen te beperken en te voorkomen.

2.11.

Op 28 mei 2025 heeft ACNL betreffende – onder meer – de eerdergenoemde vluchtnummers Ryanair per e-mail geïnformeerd dat:

er nog steeds afwijkingen plaatsvinden, aangezien er is geconstateerd dat er weer luchtdiensten zijn uitgevoerd door Ryanair op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van een door ACNL toegewezen slot voor luchthaven Eindhoven.
ACNL de inmiddels door Ryanair getroffen maatregelen nauwlettend zal volgen, die volgens Ryanair in de komende periode tussen 28 mei 2025 en begin juni 2025 zullen worden toegepast.
voor de getroffen maatregelen die al resultaat hadden moeten opleveren, heeft ACNL geadviseerd om deze opnieuw te bekijken en verbeteringen aan te brengen.
de volgende interventiestap zal worden ingezet bij het uitblijven van een verbetering, zoals reeds aangegeven in het gesprek van 16 mei 2025.

2.12.

ACNL heeft tijdens een overleg op 6 juni 2025 gevraagd of Ryanair zich bewust is van de stap in het interventieschema betreffende eerdergenoemde vluchtnummers, mede refererend aan de e-mail van ACNL van 28 mei 2025. Ryanair heeft aangegeven de desbetreffende e-mail niet te hebben gelezen. ACNL heeft die e-mail op 6 juni 2025 wederom verzonden.

Voornemen

2.13.

Met het voornemen van 16 juni 2025 heeft ACNL Ryanair gewaarschuwd dat het voornemens is om Ryanair één of meerdere sancties op te leggen. In het voornemen constateert ACNL dat Ryanair betreffende de eerdergenoemde vluchtnummers wederom luchtdiensten heeft uitgevoerd op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van een door ACNL toegewezen slot voor Eindhoven Airport. Dit betekent volgens ACNL dat Ryanair herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten heeft uitgevoerd op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van de door ACNL toegewezen slotreeksen voor luchthaven Eindhoven betreffende de eerdergenoemde vluchtnummers. ACNL benadrukt nogmaals dat Ryanair per direct en te allen tijde luchtdiensten dient uit te voeren conform de door ACNL toegewezen slots voor luchthaven Eindhoven. Ingeval Ryanair hieraan geen of onvoldoende gevolg geeft, is ACNL voornemens om Ryanair één of meerdere van onderstaande sancties op te leggen conform artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening juncto paragraaf 9.4.4. van de Worldwide Airport Slot Guidelines (WASG):

intrekking van onderstaande reeksen slots voor luchthaven Eindhoven voor de rest van het zomerseizoen 2025 (S25); en
vaststelling van verlies van de historische rechten van – onder meer – onderstaande reeksen slots voor Eindhoven Airport voor het zomerseizoen 2026 (S26):

FR6013 op verkeersdag 1; en
FR9923 op verkeersdag 4; en

- een lagere prioriteit voor nieuwe toekomstige slotaanvragen voor het zomerseizoen 2026 (S26).

2.14.

In haar zienswijze van 30 juni 2025 betwist Ryanair niet dat de betreffende luchtdiensten zijn uitgevoerd op tijdstippen die in de mate als door ACNL aangegeven afwijken van de aan haar toegewezen slots, maar betwist zij – kort gezegd – dat aan de voorwaarden van artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening is voldaan. Tevens acht Ryanair de door ACNL voorgenomen sancties onrechtmatig en disproportioneel.

Bestreden besluit

2.15.

In het bestreden besluit van 7 augustus 2025 heeft ACNL vastgesteld dat Ryanair op grond van artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening haar status als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Slotverordening voor de onder 1.1 genoemde slotreeksen verliest. In het bestreden besluit constateert ACNL dat Ryanair na de waarschuwing van 16 juni 2025 en de zienswijze van Ryanair van 30 juni 2025 wederom luchtdiensten heeft uitgevoerd op tijdstippen die aanzienlijk verschillen van de aan haar toegewezen slots. Voor de vluchtnummers FR6013 op verkeersdag 1 en FR9923 op verkeersdag 4 is geen verbetering opgetreden. Ryanair heeft volgens ACNL geen legitieme rechtvaardigingsgronden aangevoerd voor de afwijkingen. Voor ACNL staat hiermee vast dat Ryanair met vluchtnummers FR6013 op verkeersdag 1 en FR9923 op verkeersdag 4 herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten blijft uitvoeren op tijdstippen die aanzienlijk verschillen van de aan Ryanair toegewezen slots. ACNL ziet derhalve geen aanleiding om van het voornemen tot het opleggen van de sancties af te zien. Bij het bestreden besluit heeft ACNL een overzicht gevoegd van de afwijkingen van de slots. Ten aanzien van FR6013 gaat het volgens ACNL om 17 afwijkingen van meer dan 15 minuten in de periode 7 april tot 28 juli 2025 – gemiddeld 51 minuten – en ten aanzien van FR9923 om 14 of 15 afwijkingen in de periode 10 april tot 31 juli 2025 – gemiddeld 53 minuten afwijking.

De toewijzing voor zomerseizoen 2026

2.16.

Op 15 september 2025 heeft ACNL vastgesteld welke historische slotreeksen van de luchtvaartmaatschappijen voldoen aan artikel 8, tweede lid, van de Slotverordening. Op 6 november 2025 gaat ACNL de slotverdeling voor het zomerseizoen 2026 vaststellen. In aanloop daarnaartoe kunnen de luchtvaartmaatschappijen hun verzoeken voor toewijzing van slotreeksen (en slots) indienen.

Wet- en regelgeving

3.1.

In artikel 4, vijfde en zesde lid, van de Slotverordening is bepaald – voor zover hier van belang – dat de coördinator als enige verantwoordelijk is voor de toewijzing van slots en dat de coördinator erop toeziet dat de exploitatie van de luchtvaartmaatschappijen overeenstemt met de hun toegewezen slots.

3.2.

In artikel 8, tweede lid, van de Slotverordening is bepaald – samengevat en voor zover van belang – dat een luchtvaartmaatschappij aanspraak heeft op dezelfde reeks slots in de volgende overeenkomende dienstregelingsperiode als de maatschappij in de eerdere periode de toegewezen slotreeks tot tevredenheid van de coördinator voor ten minste 80% van de tijd heeft geëxploiteerd.

3.3.

In artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening is bepaald – voor zover hier van belang – dat luchtvaartmaatschappijen die herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten uitvoeren op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van een als onderdeel van een reeks slots toegewezen slot de in artikel 8, tweede lid, van de Slotverordening bedoelde status verliezen. Voorts is in dat artikel bepaald dat de coördinator, nadat hij de betrokken luchtvaartmaatschappij heeft gehoord en één waarschuwing heeft uitgegeven, kan besluiten de desbetreffende reeks slots van die luchtvaartmaatschappij voor het resterende deel van de dienstregelingsperiode in te trekken en weer in de pool op te nemen.

3.4.

In artikel 8a.64, eerste lid, van de Wet luchtvaart (Wl) is bepaald dat er een organisatie, ACNL, is, die belast is met de taken die de slotcoördinator en de bemiddelaar inzake de dienstregelingen op grond van de Slotverordening hebben.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

4.1.

Er is aanleiding een voorlopige voorziening te treffen als naar voorlopig oordeel het bestreden besluit in bezwaar geen stand kan houden en de historische rechten van Ryanair op de twee slotreeksen bij de toewijzing gerespecteerd moeten worden. Daarnaast kan er aanleiding zijn een voorziening te treffen als het belang van Ryanair bij het respecteren van haar historische rechten groter is dan het belang van ACNL om bij de komende toewijzing van slots voor de zomerperiode 2026 met toekenning van de twee historische slotreeksen aan Ryanair geen rekening te houden. Hierna legt de voorzieningenrechter uit waarom hij geen voorziening treft en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het rechtsoordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt daarom in het bodemgeding niet.

Besluit?

4.2.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet in geschil is, en dat hij ook ambtshalve geen aanleiding voor een ander oordeel ziet, dat de mededeling van ACNL van 7 augustus 2025 als besluit moet worden aangemerkt waartegen bezwaar kan worden gemaakt en beroep kan worden ingesteld. Voorts is er geen grond voor het oordeel dat ACNL een dergelijk besluit als bestuursorgaan niet zou kunnen nemen. De bevoegdheid tot het nemen van een dergelijk (afzonderlijk) besluit vloeit voort uit artikel 4, zesde lid, en artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening in combinatie met artikel 8a.64, eerste lid, Wl. Uit die bepalingen moet worden afgeleid dat ACNL als slotcoördinator de in artikel 14, vierde lid, bedoelde vaststelling kan doen. Weliswaar zou de vaststelling dat Ryanair geen aanspraak meer heeft op de slots ook onderdeel kunnen zijn van het komende besluit over de toedeling van slotreeksen voor het zomerseizoen 2026, of de daaraan voorafgaande mededeling van ACNL van 15 september 2025 over de historische rechten, maar omdat de vaststelling ook als (voorbereidend) onderdeel van die besluiten rechtsgevolgen heeft, valt niet in te zien waarom over het vervallen van de historische rechten niet een afzonderlijk besluit kan worden genomen, als ACNL bij het besluit van 7 augustus 2025 heeft gedaan.

Een aanzienlijk verschil in tijdstip?

4.3.

Ryanair voert aan dat een norm van 15 minuten voor het vaststellen of sprake is van het uitvoeren van een luchtdienst op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van het toegewezen slot een norm inhoudt waaraan feitelijk onmogelijk kan worden voldaan. Zij voert voorts aan dat het toepassen van die norm in strijd is met elk door haar de bedenken rechtsbeginsel.

4.4.

De voorzieningenrechter volgt haar daarin niet.

4.5.

Ter zitting heeft ACNL toegelicht dat het slottijdstip ziet op de bloktijd, het moment, het tijdstip, dat een vliegtuig aanmeert aan of vertrekt van het luchthavengebouw of een plek daar nabij. Het slot omvat daarbij zowel het landen en taxiën naar en van het luchthavengebouw, maar de tijd die daarmee gemoeid is beïnvloedt niet of van het slottijdstip wordt afgeweken.

4.6.

Het begrip “een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van het toewezen slot” is in de Slotverordening niet nader gedefinieerd. Dat brengt mee dat ACNL als bestuursorgaan beoordelingsruimte heeft om dat begrip in te vullen. ACNL kan dat doen bij (wetsinterpreterende) beleidsregel, zodat zij daarnaar in besluiten kan verwijzen.

4.7.

ACNL verwijst naar de SEC. Niet is echter gebleken dat de SEC een beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, en 4:82, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), reeds omdat niet gebleken is dat het besluit tot vaststelling van de SEC op de in artikel 3:42 van Pro de Awb voorgeschreven wijze is bekendgemaakt in de Staatscourant.

4.8.

Omdat ACNL niet kan verwijzen naar een beleidsregel zal zij telkens moeten motiveren waarom maximaal 15 minuten afwijken van de slottijd een redelijke invulling is van het begrip “tijdstip dat aanzienlijk verschilt van het toegewezen slot”. Voor zover nodig kan zij dat standpunt in bezwaar nog nader motiveren. Naar voorlopig oordeel kan echter niet worden gezegd dat het tegenwerpen van het 15 minuten tijdframe voor de luchthaven Eindhoven een onredelijk tijdframe zou zijn. Daarbij moet worden bedacht dat een slot betrekking heeft op een tijdstip. ACNL heeft er voorts onbestreden op gewezen dat het tijdframe is geadviseerd door de luchthaven zelf, dat in de afgelopen jaren het tijdframe onderwerp van overleg met de luchtvaartmaatschappijen is geweest en het gebruik van de slots binnen dat tijdframe – ook door Ryanair – in minstens 89/90% van de vluchten ook mogelijk is gebleken. ACNL voert voorts aan dat elders in Europa op meer vliegvelden een dergelijk tijdframe ook haalbaar wordt geacht. Ryanair heeft daartegenover onvoldoende gesteld dat de conclusie wettigt dat voor luchthaven Eindhoven een (veel) ruimer tijdframe en zo ja welk tijdframe dan moet worden gehanteerd om te kunnen spreken van een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van het toegewezen slot. Daarbij komt nog, dat Ryanair heeft benadrukt dat het voor haar relatie met haar klanten ook van groot belang is dat zij zich houdt aan de afgesproken vliegtijden en dus de slottijden. Daaruit kan worden afgeleid dat ook in haar ogen in de regel slottijden haalbaar zijn en dus een afwijking van 15 minuten al snel als aanzienlijk verschil kan worden aangemerkt.

4.9.

Voor het oordeel dat het tijdframe in strijd met enig rechtsbeginsel zou zijn vastgesteld, is naar voorlopig oordeel dan ook geen sprake.

Zijn de slotafwijkingen opzettelijk en herhaaldelijk gepleegd?

4.10.

Ryanair voert aan dat onder opzettelijk een luchtdienst uitvoeren op een aanzienlijk ander tijdstip dan het toegewezen slot, verstaan moet worden een bewust gebruik van het slot op een ander tijdstip. Het moet volgens Ryanair gaan om willens en wetens handelen met als oogmerk het significant overschrijden van het tijdslot. Dat daarvan al sprake zou zijn bij een beperkte overschrijding acht Ryanair niet begrijpelijk. De overschrijdingen waren volgens haar bovendien gelegen in de “aard van de operatie”: de uitvoering van de vlucht – of voorgaande vluchten – loopt, aldus Ryanair, niet altijd als gepland, doordat er onverwachte of onvoorziene omstandigheden optreden. Ryanair verwijst daarbij naar de rechtvaardigheidsgronden, zoals opgenomen in Annex II bij de SEC. Ter onderbouwing van deze grond heeft zij op 25 september 2025 een overzicht overgelegd waarin de achtergrond van de opgelopen vertragingen in de uitvoering van de vluchtrotaties wordt aangegeven.

4.11.

De voorzieningenrechter stelt voorop dat het besluit geen punitief karakter heeft maar rechtstreeks voortvloeit uit artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening, zodat het strafrechtelijk begrippenkader niet direct van toepassing is. Tegen die achtergrond is er geen reden ACNL niet te volgen in zijn uitleg van het begrip opzettelijk als “een bewust voortgezet patroon van niet-naleving ondanks kennisname van eerdere afwijkingen en waarschuwingen van ACNL”. ACNL heeft naar voorlopig oordeel 17 en 14/15 afwijkingen van het tijdframe in een seizoen – in ongeveer drie maanden tijd – kunnen aanmerken als een voortgezet patroon, terwijl uit het feitenoverzicht volgt dat Ryanair meermalen is gewaarschuwd. Er is daarbij geen aanleiding te eisen dat ACNL aannemelijk maakt dat Ryanair ook nog (telkens) het oogmerk moet hebben gehad de slottijden – expres – te willen overtreden, omdat ACNL bewustheid van de overtreding in redelijkheid voldoende voor opzet heeft kunnen achten. Ryanair heeft overigens ook niet aangevoerd, dat zij zich tijdens de operatie in het geheel niet bewust was van (het ontstaan van) de afwijkingen van de slottijden.

4.12.

Voorgaande neemt niet weg dat er wel debat mogelijk is over de vraag of er in alle 17 en 14/15 gevallen geen sprake was van overmacht of een rechtvaardigingsgrond aan de zijde van Ryanair, die vaststelling van het verlies aan historische rechten onredelijk kan maken. Zo heeft Ryanair aangevoerd dat in (sommige) gevallen Air Traffic Control geen toestemming gaf om te vliegen – door haar aangeduid als ATC-restrictie. Verweerder heeft echter onbestreden aangevoerd dat, zelfs als met ATC-restricties als rechtvaardigingsgrond of overmacht rekening zou worden gehouden, er nog sprake is van overschrijding van het 15-minutentijdframe, gelet op de ruime, gemiddelde overschrijding van 51 of 53 minuten. Voorts lijkt uit de opgave van Ryanair van de redenen voor overschrijding voort te vloeien dat in vele gevallen een probleem bij een eerdere vlucht aanleiding was voor overschrijding van het tijdframe. Dat is niet zonder meer een rechtvaardigingsgrond. Niet is evident dat alle aangevoerde rechtvaardigingsgronden of overmachtsomstandigheden, met name als die liggen in eerdere vluchten, meebrengen dat opzettelijk afwijken niet meer kan worden tegengeworpen. In deze procedure is echter geen gelegenheid de stellingen van Ryanair nader te onderzoeken, waarbij meeweegt dat zij in haar verzoekschrift in wezen ook geen concrete gronden met betrekking tot alle overschrijdingen heeft aangevoerd. Het overleggen van de niet nader toegelichte lijst met stellingen over rechtvaardigings- of overmachtsgronden is daarvoor onvoldoende. Dat geen sprake zou zijn van herhaalde overtreding, heeft Ryanair niet nader onderbouwd en is bij een reeks van 17 of 14/15 afwijkingen op voorhand ook niet onaannemelijk.

4.13.

Dat geen sprake zou zijn van opzettelijk of herhaaldelijk handelen in de zin van artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening is naar voorlopig oordeel dan ook onvoldoende aannemelijk.

Zorgvuldigheid van de besluitvorming?

4.14.

Ryanair voert aan dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid. Zij voert daartoe aan dat het Coordination Committee Netherlands (CCN) en de Slot Performance Committee (SPC) niet zijn geconsulteerd. Zij wijst erop dat zij een klacht heeft voorgelegd aan het coördinatiecomité.

4.15.

Naar voorlopig oordeel kan ook deze grond niet meebrengen dat het besluit in bezwaar geen stand kan houden. Anders dan Ryanair aanvoert, staat niet in de Slotverordening dat ACNL het voornemen tot het nemen van een besluit als de onderhavige eerst aan het coördinatiecomité moet voorleggen. Uit de taakomschrijving van artikel 5, eerste lid, van de Slotverordening volgt wel dat het comité voorstellen kan doen of adviezen kan geven over algemene kwesties in verband met de Slotverdeling, en in het tweede lid, dat het comité kan bemiddelen tussen betrokkenen over het toewijzen van slots, maar een verplichting om het comité (vooraf) bij een besluit als het onderhavige te betrekken, is niet opgenomen in de Slotverordening.

4.16.

Dat de situatie van Ryanair in een bijeenkomst van CCN/SPC op 30 september 2025 aan de orde is gesteld, maakt dat niet anders. In het korte verslag dat Ryanair van die bijeenkomst heeft overgelegd, blijkt wel van standpunten van aanwezigen, maar niet van een besluit over of vaststelling door het CCN/SPC van een – al dan niet bindend advies – aan ACNL.

4.17.

Gelet op het voortraject, waarbij waarschuwingen zijn uitgegaan en overleg is gepleegd, is er naar voorlopig oordeel op voorhand ook geen andere grond het besluit onzorgvuldig voorbereid te achten.

Overtreding verbod van detournement de pouvoir?

4.18.

Ryanair voert aan dat ACNL met het besluit misbruik zou maken van haar bevoegdheid omdat het doel zou zijn om luchthaven Eindhoven binnen de kaders van de geluidsnormering te houden.

4.19.

Deze grond raakt naar voorlopig oordeel kant noch wal, al is het maar omdat op grond van artikel 6, eerste lid, van de Slotverordening bij de vaststelling van parameters voor vaststelling van slots ook rekening gehouden moet worden met milieubeperkingen.

4.20.

Hetgeen Ryanair overigens nog heeft gesteld over de onrechtmatigheid van de vaststelling van het tijdframe op instigatie van luchthaven Eindhoven, stuit reeds af op hetgeen onder 4.8 is overwogen over de redelijkheid van de vaststelling van dat tijdframe.

Evenredigheid en beroep op andere rechtsbeginselen.

4.21.

Hetgeen Ryanair voorts nog – niet nader onderbouwd – heeft aangevoerd, kan naar voorlopig oordeel na de voorgaande overwegingen niet tot de conclusie leiden dat het besluit in bezwaar – evident – geen stand kan houden.

Belangenafweging

4.22.

Duidelijk is dat het voor Ryanair, als haar de twee slotreeksen voor zomerseizoen 2026 niet worden toegewezen, niet gemakkelijk zal zijn die reeksen weer terug te krijgen als zij in bezwaar alsnog gelijk zou krijgen. Dat belang weegt toch niet op tegen het belang van verweerder om de schaarse slotruimte op 6 november 2025 allemaal te verdelen. Daarbij weegt mee dat Ryanair haar andere historische slotrechten op luchthaven Eindhoven – kennelijk – wel te gelde kan maken.

Conclusie en gevolgen

5.1.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de vaststelling dat Ryanair haar status als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Slotverordening voor de twee slotreeksen heeft verloren, nu blijft gelden.

5.2.

Omdat de voorzieningenrechter het verzoek afwijst, is er geen grond voor vergoeding van proceskosten.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier, en is uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Afwijzing voorlopige voorziening Ryanair tegen verlies historische slotrechten Eindhoven Airport