ECLI:NL:RBNHO:2025:4162

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/5366

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 april 2025 in de zaak tussen

Hollandia Archeologen B.V., uit Zaandijk, eiseres

(gemachtigde: drs. K.T. Salomons),

de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Dienst Uitvoering Onderwijs, verweerder

(gemachtigden: mr. A.K. van den Berg en M. Kerkhof).

Inleiding

1.1.

Met het bestreden besluit van 1 juli 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiseres gericht tegen de Regeling Erfgoedwet archeologie^[1](nader: de Regeling) niet-ontvankelijk verklaard.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2. De rechtbank heeft het beroep op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres die werd vergezeld door [naam 1] en de gemachtigden van verweerder.
Standpunten van partijen3. Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte (artikel 2 van) de Regeling heeft aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift (hierna: avv) waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. Daarnaast heeft eiseres (samengevat) aangevoerd dat daarin ten onrechte een aantal genoemde protocollen van toepassing zijn verklaard.

4. Eiseres voert aan dat sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking (hierna: cbas). De Regeling stelt nadere normen aan certificaathouders (object) van een in een algemeen voorschrift besloten norm: het verrichten van een opgraving op professionele wijze in artikel 5.4 van de Erfgoedwet. Nu niet in de Erfgoedwet zelf is aangewezen wat verstaan wordt onder het professioneel verrichten van een opgraving, maar is bepaald dat invulling geschiedt bij lagere regelgeving, is de Regeling - die daar nadere invulling aan geeft - een cbas. Dat er sprake is van een nadere invulling van een avv blijkt ook uit de titel van de Regeling: ‘nadere regels voor archeologische opgravingen’. Het feit dat de groep waarop de Regeling betrekking heeft open is, doet hier niets aan af, aldus eiseres.

5. Ter zitting heeft eiseres nog het volgende aangevoerd. De zelfstandige norm die de Regeling concretiseert, is te vinden in de Erfgoedwet en het Besluit Erfgoedwet Archeologie. Artikel 5.1, eerste lid van de Erfgoedwet bepaalt dat opgravingen van cultureel erfgoed niet zonder certificaat mogen plaatsvinden. Artikel 5.4 legt vast dat bij een opgraving de verrichte handelingen, de documentatie van aangetroffen archeologische vondsten, de conservering van deze vondsten en het opstellen van een rapport op professionele wijze moeten worden uitgevoerd. In artikel 5.5 wordt de mogelijkheid geboden om nadere regels te stellen, wat tevens de grondslag biedt voor de aanwijzingsbevoegdheid in artikel 3.1 van het Besluit Erfgoedwet Archeologie.
Artikel 2 van de Regeling concretiseert naar certificaathouders die archeologische opgravingen verrichten. In de Memorie van Toelichting bij artikel 5.5 van de Erfgoedwet wordt duidelijk dat de wetgever het toepassingsbereik van een bestaand avv, namelijk het professioneel verrichten van opgravingen, wil concretiseren door een norm aan te wijzen die door het werkveld zelf is uitgewerkt. Dat houdt in dat in de praktijk de norm wordt geconcretiseerd met betrekking tot persoon, tijd, object, plaats en ruimte. Deze concretisering houdt bijvoorbeeld in wie bepaalde handelingen op een archeologische opgraving mag doen, hoe archeologische vondsten en monsters bewaard en geconserveerd moeten worden, waar specifieke protocollen van toepassing zijn: water-, of landbodems, en waaraan rapporten moeten voldoen, aldus nog steeds eiseres.

6. Verweerder heeft het bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard omdat op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geen beroep kan worden ingesteld tegen een avv of een beleidsregel. Aangezien de bezwaarprocedure volgens artikel 7:1, eerste lid, van de Awb een voorfase van beroep is, kan evenmin bezwaar worden gemaakt tegen een avv.

Verweerder heeft uiteengezet dat hij zijn bevoegdheid om een richtlijn aan te wijzen ontleent aan artikel 5.5 onder b van de Erfgoedwet. Artikel 3.1, eerste lid van het Besluit Erfgoedwet archeologie bevat de nadere uitwerking van deze aanwijzing. Het tweede lid bepaalt dat de richtlijn voor aanwijzing in aanmerking komt, indien deze in elk geval voorschriften bevat over een aantal daar genoemde onderwerpen, zodat een opgraving op professionele wijze wordt verricht. De in het tweede lid genoemde onderdelen a tot en met e vormen een lijst van de onderwerpen die de richtlijn in elk geval moet bevatten.
De bewoording ‘in elk geval’ betekent een niet limitatieve opsomming. Uit de Memorie van Toelichting bij de Erfgoedwet volgt dat bij lagere regelgeving zal worden uitgewerkt wat onder “het op professionele wijze verrichten van een opgraving” in ieder geval verstaan moet worden. De uitwerking van de norm dient van de beroepsgroep te komen om daar draagvlak en verantwoordelijkheid neer te leggen. Via vaststelling van de door het veld uitgewerkte normen verricht verweerder een controle daarop. Het is aan de opsteller van de richtlijn (de beroepsgroep) om de reikwijdte van de richtlijn te bepalen. Verweerder kan deze richtlijn vervolgens vaststellen, zolang wordt voldaan aan de minimale vereisten uit artikel 3.1, tweede lid, van het Besluit.

7. Verweerder heeft in het bestreden besluit nog een inhoudelijke reactie op het bezwaar (de protocollen) gegeven.

Beoordeling door de rechtbank

8. De rechtbank beoordeelt (uitsluitend) de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar van eiseres. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
Voor zover nog inhoudelijk is ingegaan op de stellingen van eiseres, gaat de rechtbank hieraan voorbij. Dat ligt niet aan de rechtbank voor.

9. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Juridisch kader

10. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kan geen bezwaar of beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Samengevat, artikel 8:3 van de Awb sluit (rechtstreekse) bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen avv’s en beleidsregels uit.

10. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)^[2]volgt dat een algemeen verbindend voorschrift een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel is, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een algemeen verbindend voorschrift onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen. Een besluit waarin nader naar plaats, tijd of object de toepassing van een in een algemeen voorschrift besloten liggende norm wordt bepaald, kan zelf geen algemeen verbindend voorschrift zijn.
Ook heeft de Afdeling eerder geoordeeld^[3]dat, als een regeling zelfstandige rechtsnormen bevat, er sprake is van een besluit houdende algemeen verbindende voorschriften. Voor zover onderdelen van de regeling geen zelfstandige normstelling inhouden, delen zij het normstellend karakter van voornoemde bepalingen.

12. Het onderscheid tussen een avv en een cbas is van belang voor de toegang tot de bestuursrechter en heeft geleid tot discussie in de literatuur en een hoeveelheid aan rechtspraak, waaronder recentelijk de conclusie van de staatsraden mr. [naam 2] en mr [naam 3] over het onderscheid tussen een avv en een cbas^[4], gepubliceerd na behandeling van de onderhavige zaak op zitting.

13. De artikelen waarop partijen zich beroepen zijn neergelegd in de bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van een cbas?

13. Aan de rechtbank ligt de vraag voor of, meer in het bijzonder, artikel 2 van de Regeling moet worden aangemerkt als een cbas dan wel een avv.

13. Artikel 2 van de Regeling betreft de aanwijzing van de beoordelingsrichtlijn, alsmede een aantal protocollen die onderdeel uitmaken van de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie. Deze aanwijzing vindt zijn grondslag in artikel 5.5 van de Erfgoedwet jo. artikel 3.1van het Besluit Erfgoedwet archeologie.
In de Regeling is, naast artikel 2, sprake van aanvraagvereisten voor een ontheffing onderwaterarcheologie (artikel 3), voorschriften voor een ontheffing (artikel 4), weigeringsgronden voor een ontheffing (artikel 5), gronden voor wijziging van de ontheffing (artikel 6) en gronden voor intrekking (artikel 7).

13. De rechtbank is van oordeel dat (artikel 2 van) de Regeling niet kan worden aangemerkt als een cbas en overweegt daartoe het volgende.
In de Erfgoedwet zijn in de artikelen 5.3. en volgende voorwaarden opgenomen met betrekking tot het verstrekken van een certificaat, welke certificering benodigd is voor het verrichten van (archeologische) opgravingen. Met de Regeling wordt invulling gegeven aan artikel 5.5. van de Erfgoedwet, namelijk voor het stellen van ‘nadere regels rond de certificering’. Uit de onder r.o. 12 genoemde artikelen volgt dat de Regeling zelfstandige normstelling bevat. De bepalingen kunnen, gelet op het formele verknooptheidcriterium, naar het oordeel van de rechtbank niet los van elkaar gezien worden. Dit criterium houdt in dat iedere in een avv opgenomen concretisering van het toepassingsbereik van een norm van het avv, zelf ook als een avv wordt aangemerkt, ook in het geval dat die concretisering een zelfstandige normstelling mist, op de grond dat de concretisering in dit geval deelt in het karakter van de regeling als geheel.
De rechtbank overweegt verder dat artikel 2 van de Regeling een manier van handelen omvat (zoals ‘kwaliteitsnormen’), waarnaar een categorie van personen zich kan en moet richten. Dat betekent dat artikel 2 tevens normering bevat. De in artikel 2 van de Regeling besloten liggende normen vormen een toetsingsmaatstaf voor archeologische opgravingen en heeft daarmee een algemeen karakter. Verder kan worden vastgesteld dat de Regeling ziet op alle certificaathouders, ook toekomstige, alsook op toekomstige opgravingen. De Regeling leent zich voor herhaalde toepassing zonder verdere normering. Ook daarin kan steun gevonden worden voor het oordeel dat geen sprake is van een cbas, maar een avv.

13. Het voorgaande wordt niet anders doordat - in de praktijk - artikel 2 van de Regeling toepassing kan vinden op een individu, naar tijd, plaats en/of ruimte. Dit is inherent aan normstelling. Het is ook niet ongebruikelijk dat onderdelen van regelgeving op een concreter niveau worden neergelegd. Dat leidt niet automatisch tot de conclusie dat die nadere regeling dan geldt als een cbas.

13. Al het voorgaande betekent dat eiseres zich niet tot de bestuursrechter kan wenden voor rechtsbescherming. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat sprake is van een onrechtmatig avv (‘niet verbindend zijn’) staat haar de weg naar de burgerlijke rechter open.

13. Verweerder kon eiseres niet ontvankelijk verklaren in haar bezwaar. Tegen de invoering van de Regeling (waaronder artikel 2) staat dan ook geen bezwaar open.

Conclusie en gevolgen

20. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bezwaar van eiseres terecht niet ontvankelijk is verklaard. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. de Vries, rechter, in aanwezigheid van E.A.D. Horn, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Erfgoedwet

Artikel 5.3. Verstrekken certificaat

Een certificerende instelling verstrekt een certificaat slechts indien de aanvrager voldoende aantoont opgravingen en de daarbij behorende handelingen, bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, op professionele wijze te zullen verrichten.

Artikel 5.4. Voorwaarden certificaat

1. Een certificaathouder zorgt ervoor dat bij het verrichten van een opgraving de verrichte handelingen en aangetroffen archeologische vondsten worden gedocumenteerd, de vondsten worden geconserveerd en een rapport wordt opgesteld waarin de resultaten van de handelingen zijn beschreven.

2 Een certificaathouder verricht de opgraving en de overige handelingen, bedoeld in het eerste lid, op professionele wijze.

3 Een certificerende instelling treft passende maatregelen indien een certificaathouder opgravingen of de overige handelingen, bedoeld in het eerste lid, niet op professionele wijze verricht en schorst of trekt een certificaat zo nodig in.

Artikel 5.5. Nadere regels rond de certificering

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over:

(…);

b. het vaststellen van een richtlijn, zoals een beoordelingsrichtlijn of protocol met eisen ter bevordering van de professionaliteit van het verrichten van een opgraving waaraan een aanvrager dient te voldoen om in aanmerking te komen voor een certificaat;

(…).

Regeling Erfgoedwet archeologie

Artikel 2. Aanwijzing beoordelingsrichtlijn

Als de richtlijn, bedoeld in artikel 5.5, onderdeel b, van de Erfgoedwet worden aangewezen:

a. versie 4.2 van de Beoordelingsrichtlijn 4000 Archeologie, zoals gepubliceerd op de website van de Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer, en

b. van de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie, van het deel Landbodems versie 4.2, de volgende onderdelen:

1°.het Protocol 4001 Programma van eisen,

2°.het Protocol 4002 Bureauonderzoek,

3°.het Protocol 4003 Inventariserend veldonderzoek,

4°.het Protocol 4004 Opgraven,

5°.het Protocol 4006 Specialistisch onderzoek, en

6°.het Protocol 4010 Depotbeheer.

c. van de Kwaliteitsnorm Nederlandse Archeologie, van het deel Waterbodems versie 4.2, de volgende onderdelen:

1°.het Protocol 4001 Programma van eisen,

2°.het Protocol 4002 Bureauonderzoek,

3°.het Protocol 4103 Inventariserend veldonderzoek,

4°.het Protocol 4104 Opgraven,

5°.het Protocol 4006 Specialistisch onderzoek,

6°.het Protocol 4107 Archeologische begeleiding, en

7°.het Protocol 4010 Depotbeheer.

Besluit Erfgoedwet archeologie

Hoofdstuk 3. Nadere regels rond certificering

Artikel 3.1. Aanwijzen richtlijn

1. Onze Minister wijst de richtlijn, bedoeld in artikel 5.5, onderdeel b, van de wet, aan.

2 De richtlijn komt voor aanwijzing in aanmerking indien deze in elk geval voorschriften over de volgende onderwerpen bevat, zodat een opgraving op professionele wijze wordt verricht:

a.de verschillende handelingen die worden verricht bij het opgraven door zelfstandig aan te duiden actoren, in samenhang met een daartoe geschikt kwaliteitszorgsysteem;

b.het documenteren van de opgraving op zorgvuldige en navolgbare wijze;

c.het rapporteren over vondsten met het oog op de vergaring en het behoud van kennis over het Nederlandse bodemarchief;

d.de wijze van conserveren zodat de vondst behouden blijft; en

e.de wijze waarop wordt omgegaan met tekortkomingen.

3 Certificerende instellingen verstrekken certificaten met inachtneming van de richtlijn.

4 Een certificaathouder of instelling als bedoeld in artikel 2.1 verricht een opgraving overeenkomstig de richtlijn.

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 7:1

1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:

a. het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen,

b. het besluit aan goedkeuring is onderworpen,

c. het besluit een goedkeuring of een weigering daarvan inhoudt,

d. het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4,

e. het besluit is genomen op basis van een uitspraak waarin de bestuursrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onderdeel a, heeft bepaald dat afdeling 3.4 geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft,

f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,

g. het besluit is genomen op grond van een voorschrift als genoemd in de bij deze wet behorende Regeling rechtstreeks beroep dan wel het besluit anderszins in die regeling is omschreven.

Artikel 8:3

1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:

a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,

(…)