Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/3033
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2025 in de zaak tussen
de besloten vennootschap
Tata Steel IJmuiden B.V., te IJmuiden, eiseres,
Tata Steel IJmuiden B.V., te IJmuiden, eiseres,
gemachtigden: mrs. W.J. Bosma en P.H.J. van Aardenne, advocaten te Den Haag
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland,gedeputeerde staten, verweerder
gemachtigde: mr. R.T. de Grunt, in dienst van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.
Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
1.de stichting Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, te Wijk aan Zee,
en
2.a de stichting
Stichting Frisse Wind.nu, te Beverwijk,
Stichting Frisse Wind.nu, te Beverwijk,
2.b
[naam 1] ,uit IJmuiden,
[naam 1] ,uit IJmuiden,
2.c de stichting
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam
gemachtigden van deze drie partijen: mrs. L. Mohammad en B.L. Kloostra, advocaten te Amsterdam
en
3.de stichting Stichting Gezondheid op 1, te Wijk aan Zee.
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de in bezwaar gehandhaafde aan haar opgelegde last onder dwangsom van 19 september 2022 inhoudende dat zij het ontstaan van ongare kooks in de kooks- en gasfabrieken moet vermijden. Als aan de last niet wordt voldaan, is eiseres volgens de last een dwangsom verschuldigd van € 100.000,- per geconstateerde overtreding, welke dwangsom maximaal eenmaal per dag verschuldigd is, met een maximum van € 1.500.000,-.
1.2.
Met het bestreden besluit van 16 maart 2023 heeft verweerder op het bezwaar van eiseres beslist en de last in stand gelaten. Eiseres heeft daar beroep tegen ingesteld.
1.3.
Op 3 oktober 2023 heeft verweerder met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
1.4
Op 14 juni 2024 heeft eiseres de rechtbank verzocht om over te gaan tot versnelde behandeling op grond van artikel 8:52 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op 19 juli 2024 heeft de rechtbank dit verzoek ingewilligd.
1.5.
Op 10 september 2024 heeft derde-partij 1 gereageerd en op 29 oktober 2024 hebben derde-partijen 2 gereageerd.
1.6
Op 27 november 2024 hebben de derde-partijen 2 een rapport van ing. C. Coenrady, h.o.d.n. Cor Coenrady Consult, van 26 november 2024 “Beoordeling Cokesfabrieken Tata Steel” overgelegd en hun standpunt op 4 december 2024 aangevuld.
1.7.
Op 5 december 2024 heeft eiseres gereageerd op het door derde-partijen 2 overgelegde rapport van Cor Coenrady Consult en de aanvullende reactie van de derde-partijen 2 van 4 december 2024.
Invordering
1.8
Op 28 maart 2023 (invorderingsbeschikking 1, verbeurte 1), 17 juli 2023 (invorderingsbeschikking 2, verbeurten 2 en 3), 15 december 2023 (invorderingsbeschikking 3, verbeurte 4), 30 januari 2024 (invorderingsbeschikking 4, verbeurte 5), 5 februari 2024 (invorderingsbeschikking 5, verbeurte 6), 19 juni 2024 (invorderingsbeschikking 6, verbeurte 7) heeft verweerder naar aanleiding van de opgelegde last besloten tot invordering van € 100.000,- per verbeurte. Eiseres heeft hiertegen steeds bezwaar gemaakt.
1.9
Op 26 juli 2024 heeft verweerder twee bezwaarschriften van de derde-partijen 2 van 30 mei 2024 en 18 juni 2024 die betrekking hebben op de afwijzing van door hen gedane verzoeken tot invordering van nog meer dwangsommen, na analogie van artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) naar de rechtbank doorgestuurd ter behandeling bij het beroep. Het betreft bezwaren tegen besluiten van verweerder van 19 april 2024 en 7 oktober 2024.
1.1
Verweerder heeft de bezwaarschriften van eiseres tegen de invorderingsbesluiten ook op grond van artikel 5:39 Awb Pro naar de rechtbank doorgezonden.
1.11
Op 2 oktober 2024 hebben de derde-partijen 2 de rechtbank verzocht om op grond van artikel 5:39, tweede lid, Awb de door verweerder doorgezonden bezwaren tegen de afwijzing van hun invorderingsverzoeken terug te sturen naar verweerder ter behandeling als bezwaar.
1.12
Op 7 oktober 2024 heeft de rechtbank eiseres en verweerder om een reactie verzocht over het verzoek van de derde-partijen 2. Op 17 oktober 2024 heeft verweerder aangevoerd dat hij onder andere vanuit proceseconomische redenen een gezamenlijke behandeling met het beroep gewenst acht. Op 22 oktober 2024 heeft eiseres de rechtbank bericht dat zij zich refereert aan het oordeel van de rechtbank.
1.13
Op 24 oktober 2024 heeft de rechtbank partijen bericht dat zij, vooralsnog, in hetgeen derde-partijen hebben aangevoerd geen aanleiding ziet om de bezwaarschiften van de derde-partijen 2 naar verweerder terug te sturen ter behandeling als bezwaar.
1.14
Op 18 november 2024 heeft eiseres de zes hiervoor onder 1.8 genoemde en nog een andere (van 23 oktober 2024, verbeurte 8) door verweerder genomen invorderingsbesluiten en een voornemen tot invordering van 24 oktober 2024 (verbeurte 9) naar aanleiding van de opgelegde last onder dwangsom aan de rechtbank doen toekomen, inclusief bijbehorende controle rapporten en de daartegen door eiseres ingediende zienswijzen. Op 29 november 2024 heeft eiseres nog een voornemen van verweerder, van 18 november 2024, tot invordering van dwangsom overgelegd.
1.15
Op 25 november 2024, ontvangen 28 november 2024, heeft eiseres aanvullende gronden ingediend en gereageerd op de bezwaren van de derde-partijen 2 tegen de afwijzing van hun invorderingsverzoeken. Ook heeft eiseres een notitie “Effecten van ongare kooks op roetemissies” van 21 november 2023 overgelegd.
1.16
Op 29 november 2024 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift toegestuurd, waarin hij reageert op de bezwaren van derde-partijen 2 tegen de afwijzing van hun invorderingsverzoeken.
1.17
Op 4 december 2024 hebben derde-partijen 2 gereageerd op de beroepen van eiseres tegen de door verweerder genomen invorderingsbesluiten en daarbij linkjes naar videobeelden op YouTube overgelegd.
Zitting
1.18
De rechtbank heeft het beroep op 17 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: haar gemachtigden, mr. L.M. Muetstege, advocaat in dienst van eiseres, en drs. [naam 2] , in dienst van eiseres. Namens gedeputeerde staten zijn verschenen: de gemachtigde, mr. [naam 3] , ing. [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] , allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Namens de Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, derde-partij 1, zijn verschenen: [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] . Verder is verschenen derde-partij 2.b., de heer [naam 1] . Namens derde-partijen 2, Stichting Frisse wind.nu, [naam 1] en Greenpeace, zijn voorts verschenen: hun gemachtigden. Stichting Frisse Wind.nu is voorts verschenen bij haar bestuursleden: [naam 11] , [naam 12] , en [naam 13] . Voor Greenpeace Nederland is verschenen: [naam 14] . Namens derde-partij 3, Gezondheid op 1 is verschenen: [naam 15] , directeur. Tevens was C. Coenrady aanwezig als deskundige van de derde-partijen 2. Ter zitting is gelijktijdig het beroep met zaaknummer 23/7595 behandeld, waarin aan de orde is de weigering van verweerder om aan eiseres een vergunning te verlenen voor het in het normale bedrijfsproces laten ontstaan van (enige) ongare kooks.
1.19
Ter zitting is besproken of de rechtbank op grond van artikel 5:39, tweede lid, Awb de bezwaren van eiseres tegen alle reeds genomen invorderingsbesluiten en de bezwaren van de derde-partijen 2 tegen de afwijzing van hun verzoeken tot invordering naar verweerder zal doorsturen ter behandeling als bezwaar. De rechtbank heeft vervolgens daartoe besloten. De rechtbank heeft die bezwaarschiften op 23 januari 2025 naar verweerder gezonden ter behandeling als bezwaar.
Achtergrond en feiten
2.1
Eiseres drijft een inrichting, een hoogovenstaalfabriek, aan de Wenckebachstraat 1 te Velsen-Noord. Aan eiseres is op 16 januari 2007 een de gehele inrichting omvattende revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend.
In het aanvraagformulier, dat deel uitmaakt van de vergunning, staat op pagina 1-70:
“Het thermisch niveau van de batterijen wordt op een zodanig niveau gestuurd dat ongare kooks wordt vermeden”.
Deze vergunning is op grond van overgangsrecht gelijkgesteld met een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De oorspronkelijke revisievergunning is op onderdelen veranderd door in de loop der jaren verleende veranderingsvergunningen. De voorschriften in de vergunning zijn in de loop der jaren ook meerdere malen gewijzigd. Bij de wijzigingen zijn onder meer BBT [1] -conclusies uit de BREF IJzer en Staal [2] geïmplementeerd.
2.2
In twee kooks- en gasfabrieken van eiseres wordt van kolen kooks gemaakt. Dit proces voert eiseres continue uit, oftewel 7 dagen per week, 24 uur per dag. Kooks gebruikt eiseres in haar hoogovens als ladingdrager en als reductiemiddel om ijzeroxide om te zetten in ijzer. De kooksfabrieken bestaan uit twee onderdelen, namelijk een deel waaruit steenkool kooks wordt gemaakt en een deel waar het bij het verkooksen ontstane kooksgas wordt gereinigd om daarna weer te worden ingezet binnen de inrichting - de kooksfabrieken. Een kooksfabriek bevat zogeheten kooksbatterijen met, om en om, een verbrandingskamer en een oven.
2.3
Het proces houdt (samengevat) in dat steenkool in een van de ovens in de kooksbatterij wordt gestort. De oven wordt aan twee zijden vanuit de verbrandingskamers verhit, zonder zuurstof. Door de verhitting wordt de in de kolen aanwezige verontreiniging in de vorm van kooksgas onttrokken en afgevoerd. Na het gaarproces worden de hete kooks uit de oven gedrukt, in een bluswagen opgevangen en naar een blustoren gebracht. Daar wordt de kooks met water geblust. Daarna wordt de kooks ingezet in de inrichting.
2.4 ‘
Rauwe’, ‘groene’ of ‘ongare’ kooks ontstaat als steenkool in de oven niet voldoende is verhit. In die situatie zijn niet alle verontreinigingen aan de kooks onttrokken. Kooks die niet volledig gaar is, verbrandt vervolgens, na het uitdrukken van de kooks uit de oven, onmiddellijk door de blootstelling aan de buitenlucht. Deze verbranding geeft zwarte rook, die zichtbaar is boven de bluswagon. Bij dat proces van verbranding is – in de regel – sprake van emissie van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS). ZZS zijn giftig en daarmee slecht voor de gezondheid van de mens. De duur van de rookemissie is afhankelijk van de hoeveelheid kooks die ongaar is gebleven.
2.5
In de BBT-conclusies ijzer- en staal van 2012 staat als BBT in BBT-conclusie 46 over ongare kooks in de aanhef en onder IX:
“De BBT voor cokesfabrieken is de emissie verminderen door een continue onverstoorde cokesproductie te bereiken door middel van toepassing van de volgende technieken:
(…)
IX – volledige vercooksing garanderen (uitstoot groene cokes vermijden) door toepassing van passende technieken.
(…)”
2.6
Na 2012 is verweerder nagegaan of de vergunde situatie van eiseres aan de nieuwste BBT-conclusies voldoet. De toets aan BBT-conclusie 46, aanhef en onder IX, heeft niet geleid tot aanpassing van de revisievergunning.
2.7
In voorschrift 0.1.8 van de revisievergunning van eiseres zoals gewijzigd in 2014 staat dat eiseres afwijkende bedrijfssituaties dient te melden overeenkomstig een standaard milieumeldingenlijst (SMML-lijst).
2.8
Vanaf 1 januari 2017 is in de van kracht zijnde SMML-lijst als te melden afwijkende bedrijfssituatie opgenomen ‘Rookemissies (o.a. ongare kooks)’. Deze emissies dient eiseres te registreren en per e-mail / telefoon direct te melden bij de Omgevingsdienst.
Totstandkoming van de opgelegde last
3.1
In het najaar van 2019 hebben enkele van de derde-partijen bij verweerder een verzoek tot handhaving gedaan en verweerder verzocht de uitstoot van ongare kooks en de daarmee gepaard gaande emissie van zwarte rook te doen beëindigen. Dit verzoek heeft verweerder in eerste instantie afgewezen. Op 14 januari 2020 heeft verweerder alsnog een (eerste) last onder dwangsom opgelegd aan eiseres om de uitstoot van ongare kooks te vermijden door het treffen van maatregelen. Eiseres is niet tegen deze eerste last opgekomen, maar heeft een aantal maatregelen getroffen. Desondanks was er nog uitstoot van ongare kooks. Na ongeveer een jaar was de eerste last ‘volgelopen’ nadat zich in totaal 15 voorvallen hadden voorgedaan waarmee eiseres het maximale bedrag van € 150.000,- aan dwangsommen had verbeurd.
3.2
Op 12 april 2021 heeft verweerder aan eiseres een tweede last onder dwangsom opgelegd om de uitstoot van ongare kooks te vermijden. Ook tegen deze last is eiseres niet opgekomen. De tweede last was in augustus 2022 ‘volgelopen’ nadat zich 20 incidenten hadden voorgedaan en het maximale bedrag aan dwangsommen van € 500.000,- was verbeurd.
3.3
Op 19 september 2022 heeft verweerder bij het (primaire) besluit, bedoeld onder 1.1, een derde last onder dwangsom opgelegd. Verweerder stelt dat sprake is van overtreding van - het toenmalige - artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2e en 3e van de Wabo. Dit artikel bevat een verbodsbepaling voor het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van een project, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen van de inrichting of het veranderen van de werking van een inrichting of het in werking hebben van die inrichting. Het zonder vergunning in werking hebben van de inrichting bestaat volgens verweerder uit het (laten) ontstaan van ongare kooks in de kooksfabrieken.
De aan eiseres opgelegde last houdt in dat eiseres - op straffe van de onder 1.1 vermelde dwangsom - de overtreding dient te beëindigen en beëindigd te houden door zodanige maatregelen te treffen dat het ontstaan van ongare kooks bij de kooksfabrieken wordt vermeden. Als aan de last niet wordt voldaan, is eiseres een dwangsom verschuldigd van € 100.000,- per geconstateerde overtreding per dag met een maximum van € 1.500.000,-, met dien verstande dat eiseres maximaal eenmaal per dag een dwangsom verbeurt en een overtreding ten aanzien van dezelfde oven eens in de vier kalenderdagen verbeurd kan worden in verband met de benodigde tijd om deze oven in de juiste conditie te krijgen.
3.4
Volgens verweerder is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van handhaving. Het is BBT om verkooksing te garanderen door toepassing van de passende technieken. Gezien de beginselplicht tot handhaving en zijn handhavingsbeleid acht verweerder het noodzakelijk om handhavend op te treden. Gezien de aard van de overtreding ziet verweerder het wederom opleggen van een last onder dwangsom als het meest proportionele middel. Verweerder verwacht dat van het sterk verhoogde dwangsombedrag een voldoende effectieve werking zal uitgaan. In het geval de last toch op enig moment blijkt te zijn volgelopen, moet verweerder een effectieve vervolgstap nemen die is gericht op het voorkomen van herhaling van de overtreding. Intrekking van de vergunning van beide kookgasfabrieken komt dan, aldus verweerder, nadrukkelijk in beeld.
3.5
Eiseres heeft tegen het primaire besluit van 19 september 2022 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft in het bestreden besluit in navolging van het advies van zijn bezwaaradviescommissie de last in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting van het oordeel
4.1
Het beroep van eiseres slaagt niet omdat verweerder de last heeft kunnen opleggen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank bespreekt eerst of sprake was van overtreding door het zonder vergunning uitstoten van ongare kooks. Daarna beoordeelt de rechtbank de stelling van eiseres dat zij al (geheel) aan de last voldoet, dat wil zeggen de uitstoot van ongare kooks al zoveel als mogelijk is, voorkomt. Tot slot bespreekt de rechtbank of bij de formulering van de last sprake is van strijd met de rechtszekerheid en de vraag of de last al dan niet uitvoerbaar is en vanuit dat oogpunt al dan niet onevenredig is.
Wet- en regelgeving
5.1
BBT-conclusie 46 luidt:
De BBT voor cokesfabrieken is de emissies verminderen door een continue onverstoorde cokesproductie te bereiken door middel van toepassing van de volgende technieken:
I. intensief onderhoud van cokesovenkamers, ovendeuren, deurafdichtingen, klimpijpen, vulgaten en ander materieel (systematisch programma dat dient te worden uitgevoerd door speciaal getraind onderhoudspersoneel),
II. vermijden van sterke temperatuurschommelingen,
III. uitvoerig toezicht en controle op de cokesoven,
IV. schoonmaken van deuren, deurafdichtingen, vulgaten en vulgatdeksels, en klimpijpen na hantering (van toepassing in nieuwe en in sommige bestaande installaties),
V. behouden van een vrije gasstroom in de ovenkamers,
VI. gepaste drukregeling tijdens vercooksen en toepassing van deuren met geveerde flexibele afdichtingen of deuren met mesafdichtingen (als de ovens ≤ 5 m hoog zijn en goed worden onderhouden),
VII. gebruik van klimpijpen met waterslot om zichtbare emissies uit het gehele apparaat te verminderen dat een overgang vormt van de cokesovenbatterij naar de primaire jumper pipes, de jumper pipes met zwanenhals en de stationaire jumper pipes,
VIII. verzegeling van de vulgaten met een kleisuspensie (of een ander geschikt materiaal) om de zichtbare emissies uit alle gaten te verminderen,
IX. volledige vercooksing garanderen (uitstoot van groene cokes vermijden) door toepassing van passende technieken,
X. installatie van grotere cokesovenkamers (van toepassing op nieuwe installaties of in geval van een volledige vernieuwing van de installatie op de oude fundamenten),
XI. indien mogelijk gebruik van variabele drukregeling naar ovenkamers tijdens vercooksing (van toepassing op nieuwe installaties en optioneel voor bestaande installaties; de mogelijke toepassing van deze techniek in bestaande installaties moet zorgvuldig bestudeerd worden en hangt af van de unieke situatie van elke installatie). Het met de BBT geassocieerde percentage zichtbare emissies van alle deuren bedraagt < 5 - 10 %.
Het met BBT VII en BBT VIII geassocieerde percentage zichtbare emissies voor alle brontypes bedraagt < 1 %.
De percentages hebben betrekking op de frequentie van lekken vergeleken met het totale aantal deuren, klimpijpen of deksels als maandelijks gemiddelde op basis van onderstaande monitoringmethode. Voor de schatting van diffuse emissies uit cokesovens worden de volgende methoden gebruikt:
— de EPA 303-methode,
— de DMT (Deutsche Montan Technologie GmbH)-methode,
— de door de BCRA (British Carbonisation Research Association) ontwikkelde methode,
— de in Nederland toegepaste methode, gebaseerd op een telling van zichtbare lekken in de klimpijpen en vulgaten, met
uitsluiting van zichtbare emissies ten gevolge van normale bedrijfsomstandigheden (vullen van kolen, cokes uitdrukken).
5.2
Artikel 2.1, eerste lid, Wabo, luidt - voor zover van belang -:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
(…).
5.3
Op 1 januari 2024 is de Wabo ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum een bestuurlijke sanctie is opgelegd, blijft in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht in artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Is sprake van overtreding door de uitstoot van ongare kooks?
6.1
Eiseres voert (samengevat) aan dat verweerder ten onrechte stelt dat sprake is van een overtreding. Het ontstaan van ongare kooks wordt volgens eiseres in de revisievergunning en de daarbij behorende voorschriften niet verboden. Dat het ontstaan van ongare kooks niet vergund zou zijn, zoals verweerder stelt onder verwijzing naar de onder 2.1 weergegeven zin uit de aanvraag voor de revisievergunning, is volgens eiseres onjuist. Uit deze zin volgt alleen dat eiseres het ontstaan van ongare kooks moet vermijden door het thermisch niveau te sturen, maar niet dat ongare kooks überhaupt niet mogen ontstaan. Eiseres stelt hier aan te voldoen. Ten onrechte stelt verweerder dat uit het woord ‘vermijden’ in de aanvraag om de revisievergunning volgt dat het ontstaan van ongare kooks geheel is verboden. Eiseres en verweerder hebben in de bezwaarfase beiden verwezen naar verschillende juridische regelingen waarin het woord ‘vermijden’ is opgenomen en waarin de betekenis steeds anders is. Hieruit kan volgens eiseres worden afgeleid dat de betekenis van ‘vermijden’ onduidelijk is. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat vermijden betekent: “tot het absolute minimum beperken” en dat daarom enkel in incidentele gevallen ongare kooks mogen ontstaan. Ten tijde van het primaire besluit waren er 20 gevallen van ongare kooks, oftewel 0.016% van het totale aantal gedrukte ovens, per jaar. Eiseres verwijst naar een uitspraak [3] van de rechtbank Noord-Nederland van 28 mei 2021 en stelt dat het ontstaan van ongare kooks een niet te voorkomen onderdeel van de bedrijfsvoering is en dus inherent aan het proces van verkooksen, zodat het verdisconteerd is in de vergunning. Ten onrechte betrekt verweerder BBT-conclusie 46 bij de beoordeling omdat deze niet in de vergunning van eiseres is geïmplementeerd en dus niet rechtstreeks van toepassing is. Door de BREF IJzer en Staal (die vijf jaar na verlening van de revisievergunning is vastgesteld) en de BBT-conclusies over de ijzer- en staalproductie bij de beoordeling te betrekken, handelt verweerder in strijd met de rechtszekerheid. Ook doet eiseres er al zo veel mogelijk aan om het ontstaan van ongare kooks te beperken. Als de lezing van verweerder juist zou zijn, dan betekent dat, dat geen enkele kooksfabriek nog in bedrijf kan zijn. Het is, aldus eiseres, feitelijk onmogelijk om het ontstaan van ongare kooks volledig te voorkomen. Tot slot stelt eiseres dat geen sprake is van handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo omdat geen sprake is van het in werking zijn van een (deel van de) inrichting zonder omgevingsvergunning. Het ontstaan van ongare kooks moet worden gezien als een niet te voorkomen effect van de productie van kooks, die wel is vergund. Eiseres verwijst naar een uitspraak [4] van de rechtbank Oost-Brabant van 29 maart 2019.
6.2.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de revisievergunning uit 2007 (en de actualisaties daarna) het laten ontstaan van ongare kooks niet is vergund. In de aan de aanvraag ten grondslag liggende - onder 2.1 genoemde passage - heeft eiseres ook aangegeven dat ongare kooks dienen te worden vermeden. Het vermijden van ongare kooks is ook conform de van toepassing zijnde BBT-conclusie 46. In de BBT-compliance toets uit 2012 heeft eiseres ook bevestigd dat de bedoelde technieken worden toegepast.
6.2.2
Volgens verweerder gaat het begrip ‘vermijden’ verder dan een inspanningsverplichting. Er is sprake van een resultaatverplichting. Volgens Van Dale’s woordenboek betekent vermijden: ontwijken, schuwen, voorkomen, zich onthouden van. Dit wordt bevestigd doordat in de BBT conclusie van de BREF IJzer en Staal en in deze BREF zelf onderscheid wordt gemaakt tussen ‘zo veel mogelijk vermijden’ en ‘vermijden’. Die laatste term wordt gebruikt bij ongare kooks in BBT-conclusie 46. De door eiseres reeds getroffen maatregelen zijn blijkbaar onvoldoende om ongare kooks te voorkomen. Er is daarom steeds sprake van een overtreding, omdat voor het ontstaan van ongare kooks geen vergunning is verleend.
De stelling van eiseres dat de last niet uitvoerbaar is, volgt verweerder niet. Dat eiseres kennelijk niet bij machte is om de last na te leven, is haar eigen bedrijfsverantwoordelijkheid en heeft zijn achterliggende oorzaak waarschijnlijk in de gedateerde staat van de fabrieken. Verweerder deelt niet de conclusie van de onderzoekers van SPPS Consultants dat het voor eiseres zeer moeilijk is om de vergunning op dit punt na te leven en dat een aantal ongare ovens op jaarbasis daarom gelegaliseerd zou moeten worden. Het ontstaan van ongare kooks is, aldus verweerder, in strijd met BBT-conclusie 46.
6.3.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2e en 3e, Wabo, omdat het ontstaan van ongare kooks niet aan eiseres is vergund. Het ontstaan van ongare kooks is niet als inherent aan het productieproces opgenomen in de revisievergunning en ook niet in de opvolgende veranderingen van de vergunning en wijzigingsbesluiten en is als zodanig dus niet vergund. Het ontstaan van ongare kooks, als inherent aan het proces van verkooksing, heeft eiseres indertijd ook niet aangevraagd. In de aanvraag revisievergunning staat immers: “Het thermisch niveau van de batterijen wordt op een zodanig niveau gestuurd dat ongare kooks wordt vermeden.” De aanvraag is onderdeel van de revisievergunning, zodat deze passage daar onderdeel van uitmaakt. Nergens anders in de revisievergunning zijn bepalingen of voorschriften opgenomen over het laten ontstaan van ongare kooks. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat ‘vermijden’ in deze zin betekent: ontwijken, schuwen, mijden, voorkomen en zich onthouden van. Deze taalkundige betekenis is onder meer conform het Van-Dalewoordenboek. Dat betekent dus dat eiseres het ontstaan van ongare kooks moet voorkómen. Ongare kooks mogen dus niet ontstaan.
6.3.2
Anders dan verweerder, zoekt de rechtbank voor het vaststellen van deze uitleg van de vergunning geen aansluiting bij de tekst van de aanhef en onderdeel IX van BBT-conclusie 46 omdat deze BBT-conclusie dateert van na de revisievergunning en later niet expliciet in de vergunning van eiseres is geïmplementeerd. In 2014 is de revisievergunning van eiseres door verweerder en eiseres slechts compliant bevonden aan BBT-conclusie 46. Daarom zijn aan de vergunde situatie toen ten aanzien van het ontstaan van ongare kooks geen wijzigingen aangebracht..
6.3.3
Het ontstaan van ongare kooks is, anders dan eiseres stelt, ook geen inherent onderdeel van het normale bedrijfsproces van eiseres. Ter zitting heeft eiseres toegelicht hoe het verkooksen in zijn werk gaat. Essentieel daarbij is dat de steenkool voldoende lang op een voldoende hoge temperatuur wordt verhit. Bij voldoende lang op een voldoende hoge temperatuur verhitten wordt de gehele lading steenkool in de oven omgezet in kooks en resteert daarin geen ongare kooks. Uit die toelichting volgt dat het mogelijk is om het kooksproces zonder het ontstaan van ongare kooks te verrichten. Dit blijkt ook uit de omstandigheid dat het eiseres is gelukt het aantal ovens met ongare kooks de afgelopen jaren, na het treffen van maatregelen, sterk te doen dalen. Volgens verweerder kan het ontstaan daarvan door eiseres (verder) worden voorkomen, onder meer door het toepassen van verschillende sturingstechnieken om een te lage temperatuur in de gehele kookskamers te voorkomen en door voldoende onderhoud uit te voeren aan de ovens, de ovendeuren en de branders in de verbrandingskamers. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om hier anders over te oordelen.
6.3.4
Dat sprake zou zijn van een tegenstrijdigheid tussen de last en het bestreden besluit en dat daaruit kan worden afgeleid dat verweerder het incidenteel vóórkomen van het ontstaan van kooks wel inherent aan het bedrijfsproces acht, volgt de rechtbank evenmin. De zinnen in het bestreden besluit dat het ontstaan van ongare kooks ‘tot het absolute minimum moet worden beperkt’ en ‘enkel in incidentele gevallen’ ongare kooks mogen ontstaan’, zijn niet in strijd met het uitgangspunt van de last dat ongare kooks niet mogen ontstaan. Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, sluit hij niet uit dat ongare kooks in een incidenteel geval toch ontstaat, maar dan is dat het gevolg van een ongewoon voorval en niet een gevolg van het gewone bedrijfsproces. Tussen partijen is niet in geschil dat de vergunning ongewone voorvallen in het productieproces niet uitsluit.
6.4
Concluderend is de rechtbank van oordeel dat het ontstaan van ongare kooks in het normale bedrijfsproces het in werking hebben van de inrichting is, zonder de vereiste vergunning, en dus een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo en dat verweerder bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.
Wordt al aan de last voldaan?
7.1
Eiseres voert aan dat zij niet langer in overtreding is en al geheel aan de last voldoet, zodat het opleggen van een nieuwe last achterwege moet blijven. In de last staat immers, zo volgt volgens eiseres uit het standpunt van verweerder in het bestreden besluit, dat ongare kooks tot een absoluut minimum moet worden beperkt en alleen in incidentele gevallen mag ontstaan. Dat is volgens eiseres het geval. De door verweerder in de last genoemde maatregelen worden allemaal door eiseres uitgevoerd. Daarboven heeft eiseres ook extra maatregelen getroffen. De getroffen maatregelen hebben geleid tot een sterke afname van het ontstaan van ongare kooks.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het woord ‘vermijden’ uit de aanvraag revisievergunning zo moet worden uitgelegd dat eiseres moet voorkomen dat er bij het garingsproces ongare kooks ontstaan. Eiseres is daarbij vrij om te kiezen welke maatregelen en technieken zij daartoe inzet. Verweerder is er niet van overtuigd dat eiseres alle denkbare maatregelen en technieken heeft ingezet om het ontstaan van ongare kooks te vermijden. Het standpunt dat eiseres al aan de last voldoet, volgt verweerder niet, reeds omdat hij ook onder deze derde last inmiddels meerdere keren overtredingen heeft geconstateerd en invorderingsbesluiten heeft genomen. Daaraan doet niet af dat verweerder er rekening mee houdt dat in incidentele gevallen toch ongare kooks kunnen ontstaan, maar dat is dan het gevolg van een ongewoon voorval, dat niet inherent is aan het bedrijfsproces.
7.3
Daarover overweegt de rechtbank als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat door de al door eiseres getroffen maatregelen de afgelopen periode minder ongare kooks zijn ontstaan in vergelijking met de daaraan voorgaande jaren. De maxima aan dwangsommen zijn onder de eerste twee lasten door overtredingen echter wel geheel volgelopen. Dat betekent dat eiseres in overtreding was. Ook is niet in geschil dat eiseres nog ten tijde van het bestreden besluit doende was verdere (onderhouds)werkzaamheden te verrichten om het ontstaan van ongare kooks verder tegen te gaan. Reeds om die reden heeft verweerder kunnen oordelen dat de overtreding nog niet beëindigd was, zodat er grond was voor het opleggen van een nieuwe last. Bovendien heeft verweerder sinds het opleggen van de last meerdere invorderingsbesluiten genomen vanwege overtreding van de last, hetgeen een aanwijzing te meer is dat ten tijde van de oplegging van de last nog steeds sprake was van overtredingen. Dat die invorderingen nog in geschil zijn, doet daar niet aan af. De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Strijd met de rechtszekerheid?
8.1
Eiseres stelt dat de last op verschillende punten in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Allereerst is onduidelijk wat wordt bedoeld met ‘vermijden’. Ook blijkt uit de praktijk dat het moeilijk is om te definiëren wat ongare kooks zijn. Dat is niet vast te stellen door alleen uit te gaan van een bepaalde (te lage) temperatuur in de oven of in de klimpijp. Zwarte rook kan een indicatie zijn van de aanwezigheid van ongare kooks, maar het kan ook een andere oorzaak hebben. Omdat de definitie van ongare kook niet duidelijk is, kan verweerder daarop niet handhaven. Ten slotte is onduidelijk welke maatregelen eiseres moet treffen om aan de last te voldoen. Eiseres voldoet immers al aan alle door verweerder genoemde maatregelen en toch ontstaan nog steeds ongare kooks. Dat betekent dat die genoemde herstelmaatregelen er niet toe leiden dat wordt voldaan aan de last.
8.2
Verweerder voert aan dat de last niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat voldoende duidelijk is wat volgens de last van eiseres wordt verlangd.
8.3
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en dat de last voldoende duidelijk en concreet is. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 6.3.1 is overwogen, is voldoende duidelijk wat wordt bedoeld met de term ‘vermijden’. Met verweerder is de rechtbank ook van oordeel dat een nadere definitie van ongare kooks niet noodzakelijk is. Het gaat erom dat de kolen voldoende gaar moeten zijn en de vluchtige stoffen eruit moeten zijn verdwenen. Dan is geen sprake van ongare kooks. Vaststelling van de aanwezigheid van ongare kooks is lastig doordat na het uitdrukken uit de oven - onder meer door de zeer hoge temperaturen - geen monster van de ongaar geachte kooks kan worden genomen en die ongare kooks door verbranding aan de lucht zeer snel - in enkele (tientallen) seconden - is verdwenen. Voor de vaststelling van de aanwezigheid van ongare kooks hanteert verweerder echter verschillende indicatoren, zoals de temperatuur in de oven en de klimpijp en de aanwezigheid van zwarte rook bij het uitdrukken van de oven. Ook weegt verweerder mee of zwarte rook die van uitgedrukte kooks afkomt na het uitdrukken van de kooks uit de oven in de wagon en het rijden van de wagon naar de blusinstallatie met de wagon meebeweegt, om dat te onderscheiden van andere processen in de inrichting waar zwarte rook vrijkomt. Dat wijst er namelijk op dat de rook van die vlak daarvoor geproduceerde kooks afkomstig is. Weliswaar onderkent de rechtbank dat de feitelijke vaststelling van overtreding van de last discussie kan opleveren, maar dat betekent niet dat de overtreding waarop de last ziet en daarmee de last zelf daardoor onduidelijk is. Dit betreft een kwestie van invordering. Tot slot heeft verweerder een aantal (nadere) maatregelen genoemd die eiseres kan nemen om aan de last te voldoen. Ook dat is niet onduidelijk. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de last onuitvoerbaar en dus onevenredig?
9.1
Eiseres voert ook aan dat de last onuitvoerbaar is omdat zij op dit moment alle verplichte en onverplichte maatregelen neemt om het ontstaan van ongare kooks te voorkomen. Aangezien verweerder zelf geen aanvullende maatregelen noemt en nog steeds ongare kooks incidenteel ontstaan, is de last onuitvoerbaar. De stelling van verweerder dat niet voldoende door eiseres wordt gestuurd op bijvoorbeeld temperatuur, gaartijd en onderhoud uit BBT-conclusie 46, leidt volgens eiseres niet tot een ander oordeel omdat deze BBT-conclusie niet van toepassing is. De last is aldus eiseres dus onevenredig.
9.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de last niet onevenredig is. Het ontstaan van ongare kooks is niet inherent aan het productieproces. Het is eerder een gevolg van de gedateerde staat van de betrokken fabrieken en/of een onjuiste bedrijfsvoering. Het ontstaan van ongare kooks beschouwt verweerder als een afwijkende bedrijfssituatie welke overeenkomstig de SMML-systematiek gemeld dient te worden. Dat onduidelijk zou zijn wat ongare kooks zijn, volgt verweerder ook niet. Het gaat om kooks die onvoldoende gegaard is en daarom in meer of mindere mate zwarte rook veroorzaakt. Op het moment dat die kooks uit de oven wordt gedrukt, is duidelijk of de kooks gaar is of niet. Een nadere definiëring is niet nodig. Tot slot is de hoogte van de dwangsom gerelateerd aan de beoogde effectieve werking van de overtreding. In dit kader heeft verweerder met name acht geslagen op het feit dat de maximale dwangsommen van de twee eerdere lasten reeds zijn volgelopen. Gelet hierop is er alle reden om het dwangsombedrag te verhogen in verhouding tot de eerder opgelegde dwangsombedragen. Het dwangsombedrag is daarom op € 100.000,- per overtreding gesteld.
9.3
Zoals eerder onder 6.3.3 overwogen, heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat het mogelijk is om het ontstaan van ongare kooks in het normale bedrijfsproces volledig te voorkomen. Verweerder heeft ook een aantal maatregelen genoemd in de eerdere lasten en deze last, waarmee eiseres het ontstaan van ongare kooks kan voorkomen. Deze maatregelen zijn niet uitputtend bedoeld, maar geven een indicatie van maatregelen die eiseres kan nemen om aan de gestelde resultaatverplichting te voldoen. In de afgelopen periode is het aantal malen dat ongare kooks is ontstaan, ook sterk gedaald. Dit toont aan dat de tot nu toe door eiseres getroffen maatregelen ook effect hebben. De BBT-conclusie 46 wijst er overigens ook op dat kooksproductie zonder het laten ontstaan van ongare kooks - in het normale bedrijfsproces - ook mogelijk is, zoals de rechtbank de uitspraak in de zaak 23/7595 ook oordeelt. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de last overigens niet uitvoerbaar is. Dat klemt temeer nu eiseres, zoals ter zitting is bevestigd, nog niet alle mogelijke maatregelen heeft getroffen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. De opgelegde last onder dwangsom blijft daarom ongewijzigd in stand.
11. Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van eiseres bestaat geen aanleiding. Ook ziet de rechtbank geen grond om de door derde-partij verzochte vergoeding van proceskosten, te weten de kosten van het opstellen van een rapport door Cor Coenrady Consult, te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem, en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.