Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/7595
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2025 in de zaak tussen
de besloten vennootschap
Tata Steel IJmuiden B.V., te IJmuiden, eiseres,
Tata Steel IJmuiden B.V., te IJmuiden, eiseres,
gemachtigden: mrs. W.J. Bosma en P.H.J. van Aardenne, advocaten te Den Haag
en
gedeputeerde staten van Noord-Holland,gedeputeerde staten, verweerder
gemachtigde: mr. R.T. de Grunt, in dienst van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied.
Als derde-partijen nemen aan het geding deel:
1.de stichting Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, te Wijk aan Zee,
en
2.a de stichting
Stichting Frisse Wind.nu, te Beverwijk,
Stichting Frisse Wind.nu, te Beverwijk,
2.b
[naam 1] ,uit IJmuiden,
[naam 1] ,uit IJmuiden,
2.c de stichting
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam
Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam
gemachtigden van deze drie partijen: L. Mohammad en B.L. Kloostra, advocaten te Amsterdam
en
3.de stichting Stichting Gezondheid op 1, te Wijk aan Zee.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank of verweerder terecht de aanvraag van eiseres voor een omgevingsvergunning - als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) - voor het toestaan van het laten ontstaan van ongare kooks als inherent onderdeel van haar bedrijfsproces in de kooks- en gasfabrieken, heeft afgewezen.
1.1.
Verweerder heeft de aanvraag om een omgevingsvergunning met het besluit van 7 november 2023 afgewezen. Eiseres heeft daar beroep tegen ingesteld.
1.2.
Verweerder heeft op 10 april 2024 op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De derde-partij 1, Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee, heeft op 9 september 2024 schriftelijk gereageerd.
1.4.
Derde-partij 2.b, [naam 1] , heeft op 11 september 2024 schriftelijk gereageerd.
1.5.
De derde-partijen 2, Stichting Frisse Wind.nu, [naam 1] en Stichting Greenpeace Nederland, hebben op 29 oktober 2024 bij monde van hun gemachtigden gereageerd.
1.6.
Op 25 november 2024 heeft eiseres (onder meer) aanvullende gronden ingediend en gereageerd op het verweerschrift. Ook heeft eiseres een notitie “Effecten van ongare kooks op roetemissies” van 21 november 2023 overgelegd.
1.7.
De derde-partijen 2, Frisse Wind.nu, [naam 1] en Stichting Greenpeace Nederland, hebben op 27 november 2024 een rapport van Cor Coenrady, h.o.d.n. Cor Coenrady Consult, overgelegd van 26 november 2024.
1.8.
Op 4 december 2024 hebben derde-partijen gereageerd.
1.9.
Op 4 december 2024 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
1.10.
Op 5 december 2024 heeft eiseres gereageerd op het rapport van Cor Coenrady.
1.11
De rechtbank heeft het beroep op 17 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: de hiervoor genoemde gemachtigden, mr. L.M. Muetstege, advocaat in dienst van eiseres en drs. [naam 2] , luchtspecialist in dienst van eiseres. Namens gedeputeerde staten zijn verschenen: de hiervoor genoemde gemachtigde, mr. [naam 3] , ing. [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] , allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Namens de Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee zijn verschenen: [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] . Namens Stichting Frisse wind.nu, [naam 1] en Greenpeace zijn verschenen: de gemachtigden. Stichting Frisse Wind.nu is voorts verschenen bij haar bestuursleden: [naam 10] , [naam 11] , en [naam 12] . Verder is verschenen derde partij 2.b [naam 1] . Namens de Stichting Greenpeace Nederland is verschenen: [naam 13] , campagneleider in dienst van Greenpeace. Namens de Stichting Gezondheid op 1 is verschenen: [naam 14] , directeur. Tevens was C. Coenrady aanwezig als deskundige van de derde-partijen 2. Ter zitting is gelijktijdig het beroep met zaaknummer 23/3033, waarin aan de orde is het beroep van eiseres tegen een aan haar opgelegde last onder dwangsom om het laten ontstaan van ongare kooks te vermijden.
Totstandkoming van het besluit
2.1
Eiseres drijft een inrichting, een hoogovenstaalfabriek, aan de Wenckebachstraat 1 te Velsen-Noord. Aan eiseres is op 16 januari 2007 een de gehele inrichting omvattende revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend. Deze vergunning is op grond van overgangsrecht gelijkgesteld met een omgevingsvergunning op grond van de Wabo. De oorspronkelijke revisievergunning is op punten veranderd door in de loop der jaren verleende veranderingsvergunningen. De voorschriften in de vergunning zijn in de loop der jaren ook meerdere malen gewijzigd.
2.3
In de heden uitgesproken uitspraak in zaak 23/3033 is een beschrijving van het productieproces van kooks opgenomen.
2.4
Eiseres heeft op 21 oktober 2022 de aanvraag om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, Wabo ingediend voor het toestaan van het laten ontstaan van ongare kooks bij de Kooks- en gasfabrieken 1 en 2 binnen de inrichting van eiseres gelegen aan de Wenckebachstraat 1 te Velsen-Noord. Daarnaast verzoekt eiseres om een definitie van ongare kooks in de vergunning op te nemen en een separate meldplicht over het ontstaan van ongare kooks op te leggen. Eiseres ligt daarbij toe, dat zij het ontstaan van ongare kook niet meer wil melden als een zogeheten ‘ongewoon voorval’ omdat daar volgens haar geen sprake van is.
2.5
Het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning is behandeld met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure bedoeld in paragraaf 3.3. Wabo en Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6
Verweerder heeft advies gevraagd en ontvangen van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en daarna een ontwerpbesluit tot weigering van de gevraagde vergunning ter visie gelegd.
2.7
Ten aanzien van dit ontwerpbesluit hebben eiseres, de Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee en [naam 1] zienswijzen naar voren gebracht.
Beoordeling door de rechtbank
3.1
De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht de aanvraag om omgevingsvergunning van eiseres heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
3.2
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank beantwoordt daarvoor de vraag of verlening van de gevraagde omgevingsvergunning in strijd zou zijn met BBT-conclusie 46.
Wettelijk kader
4.1
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, volgt dat in deze procedure nog het oude recht van toepassing blijft, omdat de aanvraag is ingediend voor de inwerkingtreding van de Ow.
4.2
Artikel 2.1 Wabo luidt - voor zover van belang -:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk, (…).
Artikel 2.14, eerste lid, van die wet luidt - voor zover van belang -:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e:
(…)
c. neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht:
1°. dat in de inrichting of het mijnbouwwerk ten minste de voor de inrichting of het mijnbouwwerk in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast;
(…).
4.3
BBT-conclusie 46 luidt:
De BBT voor cokesfabrieken is de emissies verminderen door een continue onverstoorde cokesproductie te bereiken door middel van toepassing van de volgende technieken:
I. intensief onderhoud van cokesovenkamers, ovendeuren, deurafdichtingen, klimpijpen, vulgaten en ander materieel (systematisch programma dat dient te worden uitgevoerd door speciaal getraind onderhoudspersoneel),
II. vermijden van sterke temperatuurschommelingen,
III. uitvoerig toezicht en controle op de cokesoven,
IV. schoonmaken van deuren, deurafdichtingen, vulgaten en vulgatdeksels, en klimpijpen na hantering (van toepassing in nieuwe en in sommige bestaande installaties),
V. behouden van een vrije gasstroom in de ovenkamers,
VI. gepaste drukregeling tijdens vercooksen en toepassing van deuren met geveerde flexibele afdichtingen of deuren met mesafdichtingen (als de ovens ≤ 5 m hoog zijn en goed worden onderhouden),
VII. gebruik van klimpijpen met waterslot om zichtbare emissies uit het gehele apparaat te verminderen dat een overgang vormt van de cokesovenbatterij naar de primaire jumper pipes, de jumper pipes met zwanenhals en de stationaire jumper pipes,
VIII. verzegeling van de vulgaten met een kleisuspensie (of een ander geschikt materiaal) om de zichtbare emissies uit alle gaten te verminderen,
IX. volledige vercooksing garanderen (uitstoot van groene cokes vermijden) door toepassing van passende technieken,
X. installatie van grotere cokesovenkamers (van toepassing op nieuwe installaties of in geval van een volledige vernieuwing van de installatie op de oude fundamenten),
XI. indien mogelijk gebruik van variabele drukregeling naar ovenkamers tijdens vercooksing (van toepassing op nieuwe installaties en optioneel voor bestaande installaties; de mogelijke toepassing van deze techniek in bestaande installaties moet zorgvuldig bestudeerd worden en hangt af van de unieke situatie van elke installatie). Het met de BBT geassocieerde percentage zichtbare emissies van alle deuren bedraagt < 5 - 10 %.
Het met BBT VII en BBT VIII geassocieerde percentage zichtbare emissies voor alle brontypes bedraagt < 1 %.
De percentages hebben betrekking op de frequentie van lekken vergeleken met het totale aantal deuren, klimpijpen of deksels als maandelijks gemiddelde op basis van onderstaande monitoringmethode. Voor de schatting van diffuse emissies uit cokesovens worden de volgende methoden gebruikt:
— de EPA 303-methode,
— de DMT (Deutsche Montan Technologie GmbH)-methode,
— de door de BCRA (British Carbonisation Research Association) ontwikkelde methode,
— de in Nederland toegepaste methode, gebaseerd op een telling van zichtbare lekken in de klimpijpen en vulgaten, met
uitsluiting van zichtbare emissies ten gevolge van normale bedrijfsomstandigheden (vullen van kolen, cokes uitdrukken).
Laat BBT-conclusie 46 het toe om het laten ontstaan van ongare kooks te vergunnen?
5.1
Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte de aanvraag heeft afgewezen wegens strijd met BBT-conclusie 46. Verweerder geeft namelijk een onjuiste betekenis aan het woord ‘vermijden’ in onderdeel IX van die conclusie en stelt zich ten onrechte op het standpunt dat daarmee wordt bedoeld dat het ontstaan van ongare kooks in absolute zin verboden is. Eiseres leest in het woord ‘vermijden’ enkel een inspanningsverplichting. Ook in verschillende wettelijke regelgevingen worden de woorden ‘vermijden’ en ‘voorkomen’ naast elkaar gebruikt, hetgeen erop duidt dat ‘vermijden’ geen absoluut verbod behelst.
Ook is niet in geschil dat eiseres al een grote hoeveelheid passende maatregelen heeft getroffen, conform de BBT-conclusie. Deze maatregelen hebben ook effect gehad. Eiseres voldoet daarmee reeds aan de BBT-conclusie om ongare kooks te vermijden met passende maatregelen. Met deze aanvraag wil eiseres juist de getroffen maatregelen verankeren in haar vergunning. Het is onmogelijk om in geheel geen ongare kooks te laten ontstaan, omdat sprake is van een gecompliceerd proces. Het standpunt van verweerder dat onder normale omstandigheden nooit ongare kooks mogen ontstaan, komt neer op een verkapte weigering van de vergunning om de kooks- en gasfabrieken te exploiteren.
5.2
Verweerder voert aan dat in BBT-conclusie 46 onder IX staat dat ongare kooks moeten worden vermeden. Door opname van dat onderdeel als BBT is ook uitgangspunt dat de techniek bestaat om het ontstaan van ongare kooks te vermijden. BBT-conclusie 46 geeft daarbij duidelijk aan dat volledige verkooksing een resultaatverplichting is door de bewoordingen ‘garanderen ’en ‘vermijden’. Volgens de Van Dale wordt onder ‘vermijden’ verstaan: ontwijken, schuwen, mijden, voorkomen, zich onthouden van. Er moet dus voorkómen worden dat ongare kooks ontstaan. Het begrip ‘vermijden’ gaat verder dan een inspanningsverplichting. Wanneer, ondanks getroffen maatregelen, nog steeds sprake is van het ontstaan van ongare kooks, zullen aanvullende maatregel getroffen moeten worden. Het ontstaan van ongare kooks is in strijd met de BBT-conclusie en is daarom geen inherent onderdeel van het productieproces. Verweerder heeft samen met eiseres in 2014 geconcludeerd dat de vergunning van eiseres compliant is aan BBT-conclusie 46. Volgens verweerder kunnen ongare kooks vermeden worden door het toepassen van verschillende sturingstechnieken om te lage temperatuur in de ovens - de kookskamers - te voorkomen en door voldoende onderhoud uit te voeren, onder andere aan de ovenwanden. De frequentie van het ontstaan van ongare kooks is inderdaad door de al door eiseres getroffen maatregelen omlaag gegaan, maar verweerder meent dat die nog verder omlaag kan. Het is, gelet op BBT-conclusie 46, mogelijk om het ontstaan van ongare kooks volledig te voorkomen. Daarbij komt dat een aantal maatregelen nog in uitvoering is. Ook is goed onderhoud van wezenlijk belang. Verweerder erkent dat het incidenteel zo kan zijn dat er toch sprake is van het ontstaan van ongare kooks door een ongewoon voorval. Om die reden moet de meldplicht overeenkomstig voorschrift 0.1.8 van de revisievergunning in stand blijven.
De interpretatie van eiseres dat de aanvraag niet ziet op uitbreiding van de vergunde activiteiten maar op beperking daarvan, volgt verweerder niet. Eiseres vraagt immers concreet om het laten ontstaan van ongare kooks toe te staan. Dat verzoek ziet verweerder als een uitbreiding van de vergunde activiteiten omdat het ontstaan van ongare kooks tot nu toe niet is toegestaan.
Verweerder voert voorts aan dat de term ongare kooks voor zich spreekt. Dat is steenkool die onvoldoende (lang) verhit en/of op onvoldoende hoge temperatuur is verhit, waardoor er nog vluchtige bestanddelen in de uitgedrukte kooks zitten. Ongare kooks genereert bij uitstoot uit de oven (onmiddellijk) zwarte rook. De term heeft nooit tot onduidelijkheden aanleiding gegeven. Verweerder ziet daarom geen aanleiding om een definitie voor ongare kooks in de vergunning op te nemen. In de BBT-conclusie is ook geen definitie opgenomen.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat verlening van de gevraagde omgevingsvergunning voor het toestaan van het laten ontstaan van ongare kooks in strijd is met BBT-conclusie 46. In de aanhef en onder IX van deze BBT-conclusie staat dat de emissies moeten worden verminderd door een continue onverstoorde cokesproductie te bereiken door middel van toepassing van de volgende techniek: IX. volledige verkooksing garanderen (uitstoot van groene cokes vermijden) door toepassing van passende technieken. Dat volledige verkooksing moet worden
gegarandeerdbetekent dat ongare kooks in het normale bedrijfsproces niet mogen ontstaan. Dit is een resultaatverplichting en niet een inspanningsverplichting zoals eiseres stelt. Het woord ‘vermijden’ laat, gelet op de taalkundige betekenis van dat woord, zoals door verweerder aangehaald, ook geen ruimte voor een andere interpretatie. De beroepsgrond slaagt niet.
gegarandeerdbetekent dat ongare kooks in het normale bedrijfsproces niet mogen ontstaan. Dit is een resultaatverplichting en niet een inspanningsverplichting zoals eiseres stelt. Het woord ‘vermijden’ laat, gelet op de taalkundige betekenis van dat woord, zoals door verweerder aangehaald, ook geen ruimte voor een andere interpretatie. De beroepsgrond slaagt niet.
6. Hetgeen eiseres nog meer of anders heeft aangevoerd, hoeft geen bespreking. Uit artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, aanhef en onder 1e, Wabo volgt immers dat verweerder de BBT-conclusie in acht moet nemen, zodat verweerder de aanvraag terecht heeft afgewezen.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit waarbij de aanvraag voor een omgevingsvergunning is afgewezen, blijft ongewijzigd in stand.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.