Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/2733
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser] handelend onder de naam [bedrijf] Wormerveer, uit Wormerveer, eiser,
(gemachtigde: mr. P.A.J. van Putten),
en
de burgemeester van Zaanstad,
(gemachtigde: mr. C.J. Loggen- Ten Hoopen).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over de rechtmatigheid van de aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan een inleiding, de bestuurlijke rapportage van de politie, de last onder dwangsom en de gronden van het beroep. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind onder 6 staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1
Bij besluit van 1 juni 2023 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.
2.2
Eiser heeft bezwaar gemaakt bij brief van 11 juli 2023.
2.3
Bij besluit op bezwaar van 9 april 2024 is het bezwaar ongegrond verklaard. Daarbij is verwezen naar het advies van de externe hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaarschriften in de gemeente Zaanstad.
2.4
Eiser heeft bij brief van 17 mei 2024 beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 1 juli 2024.
2.5
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingediend.
2.6
De rechtbank heeft het beroep op 7 april 2025 op zitting behandeld. Eiser is ter zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. Zij werd vergezeld door [naam 1] , werkzaam als jurist bij de gemeente Zaanstad.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
3.1
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.2
Eiser is eigenaar van [bedrijf] aan [adres 1] te Wormerveer. Hij beschikt over een op 3 augustus 2016 verleende horeca-exploitatievergunning.
De bestuurlijke rapportage
3.3
Naar aanleiding van een tweetal meldingen heeft de politie op 9 januari 2023 de ‘Bestuurlijke rapportage [bedrijf] Wormerveer’ (hierna: de rapportage) opgesteld. Daarin staat - voor zover relevant - het volgende:
‘De politie […] heeft op zondag 11 december 2022, rond de tijdstippen van 05:10 uur en 05:30 uur, geconstateerd naar aanleiding van meldingen dat het pand van de [bedrijf] te Wormerveer, gevestigd op [adres 1] [postcode 1] te Wormerveer, nog geopend was. Zij constateerde dat er een feest werd gegeven en dat er alcohol werd genuttigd. […]
Eerste melding:
Op zondag 11 december 2022, rond 05.10 uur, kregen politieambtenaren het verzoek van de politiemeldkamer om te gaan ter hoogte van de [adres 2] [postcode 2] te Wormerveer. De meldster […] gaf aan dat zij een hoop geschreeuw van buiten hoorde komen. Zij hoorde ook iemand zeggen ‘blijf van mij af’. Naar aanleiding van deze melding zijn de politie-ambtenaren naar het […] adres gegaan. De politieambtenaren zagen dat er op straat, voor het […] adres, een persoon in bedwang werd gehouden. De identiteit van de persoon is gecontroleerd door de politieambtenaren. De persoon kon middels een geldige Nederlands identiteitskaart geïdentificeerd worden als:
*** [naam 2] […]***
De politieambtenaren hoorden [naam 2] zeggen dat hij de manager van de [bedrijf] was, gevestigd op [adres 1] [postcode 1] te Wormerveer. […] [naam 2] vertelde de politieambtenaren dat er een feest had plaatsgevonden in het bedrijfspand en dat de personen die aanwezig waren op het feest door hem waren uitgenodigd waren. De personen waren zijn werknemers en vrienden. De politieambtenaren hoorden [naam 2] zeggen dat er onder andere lachgasballonnen gebruikt werden op het feest. [naam 2] vertelde dat er een ruzie was ontstaan tussen hem en zijn vriendin. De politieambtenaren hebben [naam 2] en zijn vriendin beide gesproken. Beiden gaven aan niets van de politie te willen. De politieambtenaren hebben aangegeven dat [naam 2] het rustig moest houden en dat het verstandig was dat iedereen naar huis ging. De politieambtenaren zijn om 05.24 uur weggegaan.
Tweede melding:
Op zondag 11 december 2022, rond 05:35 uur, kregen politieambtenaren wederom het verzoek van de politiemeldkamer om te gaan naar hetzelfde pand van de [bedrijf] […]. De meldster gaf aan dat zij door [naam 2] op de grond was geduwd. De politieambtenaren zijn het pand van de Dominos Pizza binnengegaan. Zij troffen in het pand meerdere personen aan. De politieambtenaren waren van mening dat de omstandigheden in het bedrijfspand onhygiënisch waren. […]. Eén van de politieambtenaren is naar een ruimte achter in het bedrijfspand gelopen. De politieambtenaar beschreef de ruimte als een hangplek. Hij zag dat er in de ruimte meerdere bezorgfietsen- en brommers stonden. De politieambtenaar zag dat er een bank in de ruimte stond. Hij zag dat de personen in de ruimte alcohol nuttigde en lachgasballonnen gebruikten. De politieambtenaren zijn in gesprek gegaan met [naam 2] en constateerden dat [naam 2] onder invloed was van alcohol. Zij roken een sterke alcohol lucht om hem heen en hij sprak met een dubbele tong. De politieambtenaren konden [naam 2] niet verstaan. De politieambtenaren constateerden dat het pand van [bedrijf] kennelijk nog open was in de nachtelijke uren. De politieambtenaren constateerden dat dit buiten de openingstijden was en dat het bedrijfspand kennelijk werd gebruikt voor een privéfeest. De openingstijden van de Dominos Pizza betrof op de genoemde datums 10:00 uur tot en met 22:30 uur. […]. In het politiesysteem staan geen eerdere meldingen met betrekking tot soort gelijke situaties. [naam 2] […] is al enige tijd […]bekend bij politie, filiaalhouder/manager van de Dominos Pizza. De politieambtenaren constateerden dat [naam 2] onder invloed van alcohol was en dat hij een feest had georganiseerd in zijn filiaal. Zij constateerden na gesprekken met [naam 2] en zijn vriendin, dat het merendeel van de personen op het feest vrienden van beiden waren. Zij constateerden dat [naam 2] de personen niet onder controle had, iedereen deed wat hij of zij wilde. […] ’.
De last onder dwangsom
3.4
Verweerder heeft kennis genomen van voornoemde rapportage en zich op het standpunt gesteld dat daaruit blijkt dat er in de nacht van 11 december 2022 meerdere overtredingen hebben plaatsgevonden namelijk:
I. het openstellen van het horecabedrijf buiten openingstijden voor bezoekers (artikel 2:29, eerste lid, onder a, van de Algemene plaatselijke verordening Zaanstad (hierna: Apv);
- voornoemde overtreding van de Apv betekent ook dat eiser de voorschriften van zijn horeca-exploitatievergunning niet heeft nageleefd (artikel 2:28c, aanhef en onder j, van de Apv);
II. het voor publiek geopend hebben van het horecabedrijf zonder een leidinggevende die als zodanig geregistreerd staat op de verstrekte horeca exploitatievergunning (artikel 2:28, tweede lid, van de Apv);
III. het schenken van alcohol zonder de daarvoor vereiste vergunning (artikel 3 van Pro de Alcoholwet).
Verweerder acht de gang van zaken onverenigbaar met de verantwoordelijkheid van eiser als ondernemer van een horecabedrijf. Er was immers sprake van overlast. Eiser is tekortgeschoten in het nemen van zijn verantwoordelijkheid voor het naleven van de regels en het vertrouwen is op dit moment geschonden. Het risico op herhaling acht verweerder ontoelaatbaar. De rechtbank begrijpt verweerder aldus dat hij eiser heeft gelast om niet nogmaals voornoemde overtredingen te begaan en als hij dat wel doet dan verbeurt hij € 10.000,-- voor de eerstvolgende geconstateerde overtreding; € 25.000,-- voor de tweede geconstateerde overtreding en € 65.000,-- voor de derde geconstateerde overtreding. Het maximum van de totaal te verbeuren dwangsommen bedraagt € 100.000,--. Verweerder heeft - gelet op de omstandigheden van het geval - daarbij ten voordele van eiser afgeweken van het Horeca sanctiestrategie en Sluitingenbeleid Zaanstad door een last onder dwangsom op te leggen in plaats van over te gaan tot een tijdelijke sluiting. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om van handhavend optreden af te zien. Het algemeen belang bij handhaving van de openbare orde, het voorkomen van wanordelijkheden en de veiligheid van bezoekers en het woon- en leefklimaat weegt zwaarder dan het belang van eiser bij het afzien van handhavend optreden.
Gronden van het beroep
3.5
Eiser heeft aangevoerd dat er in het horecabedrijf aan [adres 1] te Wormerveer in de nacht van 11 december 2022 in het kader van teambuilding een personeelsfeestje heeft plaatsgevonden. Het feest is niet gehouden in de operationele ruimte van het pand. De pizzeria was gesloten. Er waren dus geen bezoekers aanwezig ten tijde van de politiecontroles. Derhalve is er geen sprake van overtreding van artikel 2:29, eerste lid, onder a, van de Apv. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiser een chat-conversatie overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat sprake was van een besloten feest enkel bestemd voor het personeel. Voorts heeft eiser betoogd dat er wel een leidinggevende aanwezig was ten tijde van de politiecontrole, namelijk de manager. Overigens was de aanwezigheid van een leidinggevende niet vereist omdat de pizzeria was gesloten voor publiek. Verder heeft eiser betoogd dat artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet niet is overtreden. De politie heeft niet geconstateerd dat in de nacht van 11 december 2022 alcoholhoudende dranken werden genuttigd. Het is ook niet relevant nu in de nacht van 11 december 2022 het horecabedrijf was gesloten. Er was sprake van een personeelsfeest. Er waren geen bezoekers aanwezig in de pizzeria. Tot slot heeft de rechtbank eiser aldus begrepen dat hij van mening is dat handhaving onevenredig is. In het bestreden besluit heeft verweerder erkend dat de openbare orde niet is aangetast met de overtredingen. Dat geeft aan dat de ernst van de overtreding, die heeft geleid tot overlast niet dusdanig is dat het een last onder dwangsom rechtvaardigt, aldus eiser.
Beoordeling
4.1
Allereerst wordt overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat de pizzeria van eiser een horecabedrijf van de bestemmingsplancategorie lichte horeca betreft in de zin van artikel 2:29, eerste lid en onder a, van de Apv en dat het in voornoemd artikel opgenomen verbod om bezoekers in het horecabedrijf toe te laten of te laten verblijven tussen 0:00 en 7:00 uur op eisers pizzeria van toepassing is.
Overtreding I: opening van de pizzeria voor bezoekers tussen 00:00 en 7:00
4.2
Vervolgens ziet de rechtbank zich gesteld voor de beantwoording van de vraag of er in de nacht van zondag 11 december 2022 bezoekers aanwezig waren in het horecabedrijf. Blijkens de rapportage heeft [naam 2] aan de politie verklaard dat de personen die aanwezig waren op het feest door hem waren uitgenodigd en dat het ging om werknemers
envrienden. Gelet op de wijze waarop [naam 2] heeft verklaard, kan daaruit worden begrepen hij tussen de aanwezige personen op het feestje een onderscheid heeft gemaakt, namelijk collega’s en (daarnaast) vrienden. Hij heeft niet verklaard dat alle op het feestje aanwezige personen werknemers
enzijn vrienden zijn. De stelling van eiser dat alle aanwezigen in dienst waren van de pizzeria, is ook op geen enkele wijze onderbouwd. Dat geldt ook voor de vriendin van [naam 2] . Ook ten aanzien van haar heeft eiser op de zitting verklaard dat zij in dienst was van de pizzeria, maar ook dat is verder niet onderbouwd. De politieambtenaren hebben ook verklaard dat na gesprekken met [naam 2] en zijn vriendin is geconstateerd dat het merendeel van de personen op het feest vrienden van beiden waren. Dat uit de overgelegde (ongedateerde) whatsappberichten waarin mensen worden uitgenodigd voor het personeelsfeestje, kan worden afgeleid dat het niet de bedoeling was dat er anderen zouden komen op het feestje dan personen werkzaam in de pizzeria, laat onverlet dat er kennelijk ook vrienden die niet werkzaam zijn bij de pizzeria op het feestje zijn afgekomen en ook zijn toegelaten. Vrienden die niet werkzaam zijn bij de pizzeria moeten worden aangemerkt als bezoekers in de zin van artikel 2:27, zevende lid, van de Apv en zij vallen niet onder de in voornoemd artikel genoemde uitzonderingen.
envrienden. Gelet op de wijze waarop [naam 2] heeft verklaard, kan daaruit worden begrepen hij tussen de aanwezige personen op het feestje een onderscheid heeft gemaakt, namelijk collega’s en (daarnaast) vrienden. Hij heeft niet verklaard dat alle op het feestje aanwezige personen werknemers
enzijn vrienden zijn. De stelling van eiser dat alle aanwezigen in dienst waren van de pizzeria, is ook op geen enkele wijze onderbouwd. Dat geldt ook voor de vriendin van [naam 2] . Ook ten aanzien van haar heeft eiser op de zitting verklaard dat zij in dienst was van de pizzeria, maar ook dat is verder niet onderbouwd. De politieambtenaren hebben ook verklaard dat na gesprekken met [naam 2] en zijn vriendin is geconstateerd dat het merendeel van de personen op het feest vrienden van beiden waren. Dat uit de overgelegde (ongedateerde) whatsappberichten waarin mensen worden uitgenodigd voor het personeelsfeestje, kan worden afgeleid dat het niet de bedoeling was dat er anderen zouden komen op het feestje dan personen werkzaam in de pizzeria, laat onverlet dat er kennelijk ook vrienden die niet werkzaam zijn bij de pizzeria op het feestje zijn afgekomen en ook zijn toegelaten. Vrienden die niet werkzaam zijn bij de pizzeria moeten worden aangemerkt als bezoekers in de zin van artikel 2:27, zevende lid, van de Apv en zij vallen niet onder de in voornoemd artikel genoemde uitzonderingen.
4.3
Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich gelet op hetgeen uit de bestuurlijke rapportage blijkt in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het verbod om de pizzeria voor bezoekers geopend te hebben of bezoekers daarin toe te laten of te laten verblijven tussen 0:00 en 7:00 uur (artikel 2:29, eerste lid en onder a, van de Apv) is overtreden. Daarmee heeft eiser dan ook het vergunningsvoorschrift opgenomen in de op 3 augustus 2016 verleende horeca-exploitatievergunning overtreden dat hij zich dient te houden aan de sluitingstijden van artikel 2.29 van de Apv.
Overtreding II: leidinggevende
4.4
Nu de pizzeria geopend was voor bezoekers en dus was geopend voor publiek in de zin van artikel 2:28, tweede lid, van de Apv moet in de pizzeria ook een leidinggevende aanwezig zijn. Ingevolge artikel 2:27, derde lid, van de Apv staat een leidinggevende vermeld op het aanhangsel bij de verleende exploitatievergunning. [naam 2] staat niet vermeld op het aanhangsel bij de op 3 augustus 2016 verleende horeca-exploitatie-vergunning. Uit het voorgaande volgt dat er ten tijde van de openstelling geen leidinggevende in de zin van artikel 2:27, derde lid, van de Apv aanwezig was en daarmee is artikel 2:28, tweede lid, van de Apv overtreden.
Overtreding III: de Alcoholwet
4.5
Het betoog van eiseres dat artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet niet is overtreden en dat de politie niet heeft geconstateerd dat in de nacht van 11 december 2022 alcoholhoudende drank werd genuttigd, volgt de rechtbank niet. Blijkens de rapportage is bij de politiecontrole geconstateerd dat in de pizzeria alcohol werd genuttigd. [naam 2] was ook dronken en er werd bij de controle door de politieambtenaren een sterke alcohollucht geroken in de pizzeria. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid ervan heeft mogen uitgaan dat in de pizzeria in de bewuste nacht alcoholhoudende drank is verstrekt en dat daarmee artikel 3, eerste lid, van de Alcoholwet is overtreden.
Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?
5.1
In geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie dient te worden afgezien.
5.2
Op de zitting heeft eiser toegelicht dat zijn beroepsgrond dat handhaving onevenredig is zich richt tegen het feit dat verweerder tot handhaving over is gegaan. Het ging volgens eiser immers slechts om een incident, waarbij de openbare orde niet is aangetast. Volgens eiser had verweerder kunnen volstaan met een andere maatregel dan het opleggen van een last onder dwangsom.
5.3
Het betoog van eiser dat handhaving onevenredig is omdat de openbare orde niet is aangetast met de overtredingen en dat de ernst van de overtredingen niet zodanig is dat het de oplegging van een last onder dwangsom rechtvaardigt, volgt de rechtbank niet. Gelet op de overlast die in de bewuste nacht is veroorzaakt, het benodigde politieoptreden en de overtredingen die zijn begaan, heeft verweerder (mede) met het oogmerk om herhaling van dergelijke incidenten te voorkomen in redelijkheid de last onder dwangsom mogen opleggen. Van een zeer zwaarwegend belang van de kant van eiser om af te zien van handhavend optreden is niet gebleken. Daarnaast heeft verweerder bij de keuze voor de soort maatregel ook rekening gehouden met de omstandigheden van het geval. Verweerder is namelijk ten voordele van eiser afgeweken van het Horeca sanctiestrategie en Sluitingenbeleid Zaanstad door een last onder dwangsom op te leggen in plaats van over te gaan tot een tijdelijke sluiting.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeier, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
De Alcoholwet
Artikel 1, aanhef luidt:
Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
-horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse.
Artikel 3, eerste lid luidt:
Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van de burgemeester het horecabedrijf of slijtersbedrijf uit te oefenen.
De Algemene plaatselijke verordening Zaanstad
Artikel 2:29, eerste lid en onder a luidt:
Het is verboden een horecabedrijf van de bestemmingsplancategorie lichte horeca voor bezoekers geopend te hebben of bezoekers in het horecabedrijf toe te laten of te laten verblijven tussen 0:00 en 7:00 uur; dit met uitzondering van het hierna onder c. bepaalde (voor horecazaken in het horeca concentratiegebied in Zaandam).
Artikel 2:28, tweede lid luidt:
Het is verboden een commercieel horecabedrijf voor het publiek geopend te hebben als de exploitant of de leidinggevende niet in de inrichting aanwezig is.
Artikel 2:28c, aanhef en onder j luidt:
Onverminderd de in artikel 1:6 en Pro 2:28b genoemde gronden voor het intrekken of wijzigen van een vergunning, en onverminderd de bepalingen van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, kan de burgemeester de exploitatievergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen indien:
j. de exploitant of leidinggevende de aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen niet nakomt.
Artikel 2:27, derde lid luidt:
Leidinggevende: degene die als zodanig staat vermeld op het aanhangsel bij de verleende Alcoholwetvergunning of exploitatievergunning.
Artikel 2:27, zevende lid luidt:
Onder bezoeker wordt in deze afdeling verstaan: een ieder die zich in een inrichting bevindt, met uitzondering van:
a. leidinggevenden;
b. personen die in de inrichting dienst doen;
c. personen wier aanwezigheid in de inrichting vanwege dringende redenen noodzakelijk is.
Artikel 2:27, achtste lid luidt:
Onder sterke drank in deze paragraaf wordt verstaan: sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet.