ECLI:NL:RBNHO:2026:3982

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 25/2294

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. R.J. van Velzen),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Uitgeest

(gemachtigden: Y. Ammerdorffer en l. van der Meer).

Samenvatting

Deze uitspraak gaat over het schadeverzoek van eiseres hangende een beroepsprocedure. Eiseres vraagt een vergoeding voor de accountantskosten die zij moest betalen voor het opstellen van een jaarrekening met controleverklaring in verband met de verantwoording van een aan haar verstrekte subsidie. Omdat zij de balans en de jaarrekening met controleverklaring niet had overgelegd, is de subsidie aanvankelijk op nihil vastgesteld. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond voor zover dat betrekking heeft op dit vaststellingsbesluit en wijst het schadeverzoek af. Eiseres krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Inleiding

1. Op 10 juni 2022 heeft eiseres een aanvraag voor subsidie ingediend voor de opvang van peuters met een indicatie voor Voorschoolse Educatie voor 2023. Op 29 december 2022 heeft het college de aanvraag ingewilligd en een subsidie van € 62.640 verleend.

1.1.

Op 21 februari 2024 heeft het college eiseres erop gewezen dat zij een aanvraag voor vaststelling van de subsidie moet indienen vóór 1 mei 2024. Daarbij is een formulier gevoegd dat eiseres moet invullen en waarop documenten staan genoemd die moeten worden ingestuurd. Op 28 maart 2024 heeft eiseres vervolgens een aanvraag ingediend voor vaststelling van de subsidie.

1.2.

Omdat niet alle gevraagde documenten waren verstrekt, heeft het college eiseres op 5 juni 2024 op de hoogte gesteld van zijn voornemen om de subsidie op nihil vast te stellen. Eiseres heeft een zienswijze ingediend. Vervolgens heeft het college met het besluit van 12 september 2024 de subsidie op nihil vastgesteld (het vaststellingsbesluit). Met het besluit van 19 maart 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij de nihilstelling gebleven (besluit I).

1.3.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit I. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.4.

Op 18 november 2025 heeft het college documenten van eiseres ontvangen. Daarop heeft het college op 8 januari 2026 besluit I gewijzigd en de subsidie vastgesteld op
32.406 (besluit II). Eiseres heeft tegen dit besluit II nadere beroepsgronden ingediend en een schadeverzoek ingediend. Het college heeft hierop met een aanvullend verweerschrift gereageerd.

1.5.

De rechtbank heeft het beroep op 20 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: haar gemachtigde en [naam] , directeur van de stichting. Namens het college hebben zijn gemachtigden deelgenomen aan de zitting.

Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank stelt vast dat het college tijdens de beroepsprocedure besluit I heeft gewijzigd met besluit II. Op de zitting is vastgesteld dat eiseres het eens is met besluit II, omdat zij alsnog de door haar gewenste subsidie heeft gekregen. Eiseres heeft daarom geen belang bij de beoordeling van besluit II. Om die reden heeft haar beroep niet van rechtswege mede betrekking op besluit II.^[1]Eiseres heeft op de zitting verder aangegeven dat het haar enkel nog gaat om haar schadeverzoek in verband met besluit I. Dat is daarom onderwerp van deze uitspraak.

3. Eiseres vraagt om het college te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding van € 24.050. Dit is het bedrag dat zij aan haar accountant heeft moeten betalen voor het opstellen van een jaarrekening en een controleverklaring. Volgens eiseres mocht het college niet vragen om een jaarrekening en een controleverklaring. In de Algemene subsidieverordening Uitgeest 2016 (ASV) staat dat ook mag worden volstaan met een jaarverslag in plaats van een jaarrekening. De regels uit de ASV worden bovendien ingekleurd door de Subsidieregeling peuteropvang en voorschoolse educatie Uitgeest 2021 (Subsidieregeling), waarin alleen expliciet de term ‘financiële verantwoording’ terugkomt. Daarnaast geldt de eis van een controleverklaring enkel voor subsidies van meer dan

€ 50.000. Voor subsidies onder de € 50.000 kan worden volstaan met een financieel verslag. Aangezien eiseres heeft gevraagd om de subsidie vast te stellen op € 32.406 en dit heeft verantwoord met een financieel verslag, de peutermonitor, mocht niet ook worden gevraagd om een controleverklaring van een accountant. Door dit wel te verlangen, is het college voorbij gegaan aan het doel en de ratio van de verantwoording, omdat die ertoe dient een rechtmatige besteding van de subsidie te controleren. Dat kon ook met de peutermonitor. Verder wijst eiseres erop dat haar nooit eerder is gevraagd om een jaarrekening en controleverklaring. Zij had mogen vertrouwen op deze bestendige praktijk. Het college had in dit licht en gezien haar verzoek om uitstel voor het aanleveren van de documenten, alternatieven moeten onderzoeken. Ook had het college moeten bezien of de subsidie lager had kunnen worden vastgesteld in plaats van op nihil, omdat dit grote financiële gevolgen voor eiseres heeft.

4. De rechtbank stelt voorop dat zij bevoegd is om over het schadeverzoek van eiseres te oordelen. Eiseres heeft dit verzoek ingediend tijdens de beroepsprocedure tegen besluit I^[2]en stelt schade te hebben geleden vanwege de eis om een jaarrekening met controleverklaring van een accountant te overleggen. De rechtbank vindt dat de eis om bepaalde documenten in te dienen voorafgaand aan een te nemen vaststellingsbesluit, kan worden gekwalificeerd als een handeling ter voorbereiding van dat vaststellingsbesluit. De rechtbank is zich ervan bewust dat de verplichting om bepaalde documenten in te dienen in de ASV staat en dat in het subsidieverleningsbesluit staat dat de verplichtingen uit de ASV van toepassing zijn. Tegelijkertijd heeft het college voorafgaand aan het vaststellingsbesluit (voor het eerst) expliciet gevraagd om documenten in te dienen en is de subsidie bij afwezigheid van de volgens het college vereiste documenten op nihil vastgesteld. De rechtbank oordeelt daarom dat sprake is van een handeling ter voorbereiding van het vaststellingsbesluit. De bestuursrechter is bevoegd om te oordelen over een verzoek om vergoeding van de schade die een belanghebbende stelt te hebben geleden als gevolg van een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.^[3]

4.1.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en wijst het schadeverzoek af. De subsidie is terecht op nihil vastgesteld. Daarnaast is er geen sprake van een onrechtmatige voorbereidingshandeling en een daaropvolgend onrechtmatig besluit, dat tot de gestelde schade heeft geleid.

4.2.

Bij de aanvraag tot subsidievaststelling moet de subsidieontvanger rekening en verantwoording afleggen over de uitgaven en inkomsten van de gesubsidieerde activiteiten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.^[4]In de ASV is geconcretiseerd wat het college aan verantwoording vereist. Voor een subsidie van meer dan € 50.000 staan de eisen in artikel 15 van Pro de ASV. Die eisen zijn op de subsidie van eiseres van toepassing. Het gaat namelijk om subsidies van meer dan € 50.000 die voor een bepaald tijdvak of voor een terugkerende activiteit worden
verleend.^[5]Het gaat niet om het bedrag dat door eiseres bij de aanvraag tot subsidievaststelling is gevraagd. De hoogte van het verleende subsidiebedrag bepaalt de regels voor de af te leggen verantwoording, niet het achteraf door een subsidieontvanger gevraagde bedrag. Aangezien het hier om een verleende subsidie van € 62.640 gaat, gaat het om een subsidie van boven de € 50.000 en zijn de eisen van artikel 15 van Pro de ASV van toepassing.

4.3.

Anders dan eiseres stelt, staat ook de Subsidieregeling niet aan de toepassing van artikel 15 van Pro de ASV in de weg, althans wordt dit artikel niet anders ingekleurd door die regeling. In artikel 9 van Pro de Subsidieregeling staat weliswaar een opsomming van aan te leveren gegevens, maar dit is ‘
onverminderd het bepaalde in de artikelen 14 en 15 van de ASV’.Ook de in artikel 15 van Pro de ASV genoemde eisen gelden dus. De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat de bestendige uitvoeringspraktijk aan toepassing van artikel 15 van Pro de ASV in de weg staat. Dat het college in deze subsidieronde voor het eerst in de praktijk vasthoudt aan de verantwoordingsregels, betekent niet dat het college nooit om die verantwoording mag vragen. Het college zegt bovendien terecht dat de eisen wel al vanaf de subsidieverlening bekend waren.

4.4.

Kijkend naar artikel 15 van Pro de ASV, dan moet een aanvraag tot vaststelling van de subsidie concreet het volgende bevatten:

a. een inhoudelijk verslag waaruit blijkt in hoeverre de gesubsidieerde activiteiten zijn verricht en aan de verplichtingen is voldaan;

b. een overzicht van de gesubsidieerde activiteiten en de hieraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening);

c. een balans van het afgelopen subsidietijdvak met een toelichting daarop; en

d. een controleverklaring, opgesteld door een onafhankelijk accountant.

4.5.

Dit zijn dus de documenten die het college op basis van de ASV mocht vragen voorafgaand aan het vaststellingsbesluit. De rechtbank vindt het ook niet onredelijk dat het college dit vraagt. Het gaat om voor de gemeente hoge bedragen aan subsidie en daarom zijn die extra eisen in de ASV gesteld. Tussen partijen staat verder niet ter discussie dat het college de balans met toelichting (onder c) en de controleverklaring (onder d) heeft opgevraagd en niet van eiseres heeft gekregen bij de aanvraag tot subsidievaststelling of op een later moment in de aanloop naar het vaststellingsbesluit. De documenten zijn eerst op 18 november 2025 door het college ontvangen. De rechtbank oordeelt dat het college op grond van het ontbreken van alleen al deze documenten de subsidie in redelijkheid op nihil kon vaststellen. De peutermonitor heeft het college onvoldoende mogen vinden als verantwoording en aangezien elke andere financiële verantwoording ontbrak, lag een lagere vaststelling in plaats van nihil niet voor de hand. Om diezelfde reden hoefde het college niet alternatieven te onderzoeken of van de nihilstelling af te zien vanwege de financiële gevolgen voor eiseres. Het college heeft meer gewicht mogen toekennen aan het krijgen van financiële verantwoording voor de besteding van de subsidie.

4.6.

Het vaststellingsbesluit is dus terecht genomen. Ook is dit terecht bij besluit I gehandhaafd, temeer omdat ook toen de ontbrekende documenten nog niet waren verstrekt. Dat betekent dat het beroep tegen besluit I ongegrond is en dat er geen sprake is van een onrechtmatig besluit. Aangezien er alleen aanleiding kan zijn om een schadeverzoek toe te wijzen als het besluit dat op de voorbereidingshandeling is gevolgd, onrechtmatig is, moet ook het schadeverzoek worden afgewezen.

4.7.

Omwille van de discussie tussen partijen zal de rechtbank ten overvloede nog iets zeggen over de vraag of er alleen om een jaarrekening is gevraagd en zo ja, wat dit betekent. Uit artikel 15 van Pro de ASV blijkt dat een jaarrekening
offinancieel verslag (onder b) wordt vereist. Ook een financieel verslag is dus voldoende om aan dit concrete vereiste te voldoen. De rechtbank begrijpt dat er bij eiseres hierover verwarring is ontstaan. In het aanvraagformulier voor de subsidievaststelling staat namelijk zowel
‘financiële verslag/jaarrekening’als dat een jaarrekening moet worden bijgevoegd. In het mailcontact met de gemeente is eveneens alleen gesproken over een jaarrekening en niet over een financieel verslag. Tegelijkertijd had het voor eiseres in ieder geval ten tijde van het voornemen tot de subsidievaststelling op 5 juni 2024 duidelijk moeten zijn dat het om een financieel verslag
ofjaarrekening ging. Dat staat daarin namelijk duidelijk verwoord. Dit is nog eens bevestigd in het besluit van 12 september 2024 en in het bestreden besluit. Bovendien is niet gebleken dat eiseres vóór het voornemen al accountantskosten heeft gemaakt voor het opstellen van een jaarrekening als gevolg van een eis van het college. In reactie op het voornemen geeft eiseres alleen aan dat de administratieve zaken niet op orde zijn, die vanaf dan op orde zullen worden gebracht en dat de jaarrekeningen waarschijnlijk in september of oktober 2024 zullen volgen (wat uiteindelijk op 18 november 2025 is gebeurd). De eerste factuur van de accountant dateert vervolgens van 5 december 2024 en daaruit is niet op te maken wat er concreet aan werkzaamheden is verricht. Daar komt bij dat, zoals het college terecht heeft opgemerkt, eiseres zelf ook al gehouden was om een jaarrekening op te stellen. Voor zover de door de accountant gefactureerde werkzaamheden betrekking zouden hebben op het opstellen van de jaarrekening, kunnen die dus ook om die reden zijn opgevoerd.

4.8.

Kortom, er was weliswaar aanvankelijk wat verwarring over de jaarrekening, maar dit was al bij het voornemen tot subsidievaststelling rechtgezet en niet is gebleken dat dit tot de gestelde schade heeft geleid.

Conclusie en gevolgen

5. De rechtbank komt tot de conclusie dat de subsidie terecht op nihil is vastgesteld. Het beroep is ongegrond. Omdat er geen sprake is van een onrechtmatige voorbereidingshandeling die heeft geleid tot een onrechtmatig besluit, is er geen grond om het college te veroordelen tot de vergoeding van schade. De rechtbank wijst het schadeverzoek daarom af. Er bestaat geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht of van proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
wijst het schadeverzoek af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. I.W. Neleman, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Afwijzing schadevergoeding accountantskosten bij subsidievaststelling ondanks wijziging subsidiebedrag