Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 24/178
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2026 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment, statutair gevestigd in Nijmegen, eiseres
(gemachtigde: mr. G.C.W. van der Feltz),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Soeltaansingh).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Schiphol Nederland B.V., Schiphol
(gemachtigde: mr. J.E. van Uden).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de verzoeken van eiseres tot actualisatie van de aan Schiphol verleende omgevingsvergunning milieu, dan wel om maatwerkvoorschriften op te nemen over de emissie van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Eiseres is het hiermee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder de verzoeken heeft kunnen afwijzen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de verzoeken tot actualisatie heeft kunnen afwijzen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Onder 4 staat het overgangsrecht. Daarna gaat de rechtbank onder 5 in op de vraag of verweerder terecht de bewegingen behorende bij de cyclus van het landen, tanken en opstijgen niet heeft meegenomen. Onder 6 worden de addendum bedrijven en de bedrijven met een eigen omgevingsvergunning milieu besproken. Onder 7 gaat de rechtbank in op het gebruik van de Auxiliary Power Units (APU). Vervolgens bespreekt de rechtbank onder 8 de stelling dat ten onrechte geen broninformatie over het Ground Support Equipment (GSE) en het APU gebruik is betrokken. Onder 9 wordt beoordeeld of ten onrechte geen gebruik is gemaakt van de standaardrekenmethode 3 Nieuw Nationaal Model (SRM3). De rechtbank bespreekt onder 10 of de Vermijdings- en Reductieplannen (V&R-plannen) voldoen aan artikel 2.20 Activiteitenregeling Milieubeheer (Arm). Daarna wordt besproken of verweerder maatwerkvoorschriften had moeten treffen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 5 december 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder onder aanvulling van de motivering bij zijn besluit van 20 mei 2021 tot afwijzing van het verzoek van eiseres tot actualisatie van de aan Schiphol verleende omgevingsvergunning milieu en het verzoek tot het stellen van maatwerkvoorschriften gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en daarbij een contra-expertise van Milieuvizier overgelegd van 14 februari 2024.
2.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met verweerschriften van 23 oktober 2025 en 8 november 2025.
2.3.
Schiphol heeft op 17 oktober 2025 schriftelijk gereageerd.
2.4.
Eiseres heeft op 30 oktober 2025 op de reactie van Schiphol gereageerd.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: de gemachtigde van eiseres en [deskundige 1] als deskundige. Namens verweerder hebben deelgenomen: de gemachtigde van verweerder en mede namens verweerder [naam 1] . Verder waren voor verweerder aanwezig: [toezichthouder] , toezichthouder en de deskundigen: [deskundige 2] , [deskundige 3] en [deskundige 4] . Namens Schiphol hebben deelgenomen: de gemachtigde van Schiphol, mr. [naam 5] en mr. [naam 6] , advocaten. Ook waren aanwezig: [naam 2] , Environment Advisor, [naam 3] , Legal counsel en [naam 4] , Legal counsel en advocaat in dienstbetrekking.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1
De luchthaven Schiphol is een type C-inrichting in de zin van het Activiteitenbesluit Milieubeheer (Abm). Op 1 juni 2004 is aan Schiphol een revisievergunning verleend. Deze vergunning is nadien twaalf maal gewijzigd, waarbij de laatste wijziging dateert van 9 mei 2018.
3.2
Op grond van artikel 2.4, tweede lid, Abm dienen emissies van ZZS naar de lucht door een type C-inrichting zo veel mogelijk te worden voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum te worden beperkt. Dit betreft een inspanningsverplichting om te onderzoeken of, en zo ja hoe, een (verdere) emissiereductie kan worden gerealiseerd.
3.3
Op 11 maart 2021 en 27 maart 2021 heeft eiseres verweerder verzocht om:
1. de omgevingsvergunning milieu van Schiphol uit 2004 te actualiseren;
2. a) de minimalisatieverplichting voor kankerverwekkende stoffen met een hoeveelheid van ten minste 40.000 kg/j conform artikel 2.4 Abm op Schiphol van toepassing te verklaren en b) passende voorschriften op te leggen;
3. een uitsplitsing te geven van de emissies van circa 400.000 kg/j NMVOS;
4. de veranderingsvergunning van 17 april 2012 voor de bouw van een bio-vergister in te trekken op grond van artikel 2.33, tweede lid, sub a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), en
5. te handhaven op niet vergunde emissies van benzeen, formaldehyde, overige niet methaan vluchtige organische stoffen (NMVOS) en zwaveldioxide (SO2) .
3.4
Verweerder heeft op 26 maart 2021 gelet op de minimalisatieverplichting van de emissies van ZZS als bedoeld in artikel 2.4, tweede lid, Abm, Schiphol verzocht om informatie over de aanwezigheid, het gebruik en de emissies van (potentiële) ZZS voor 7 juni 2021 aan te leveren.
3.5
In het primaire besluit van 20 mei 2021 heeft verweerder het verzoek van eiseres afgewezen met de volgende motivering.
Ten aanzien van verzoek 1: er was al een ambtshalve procedure tot actualisatie van de revisievergunning opgestart door verweerder ten tijde van het verzoek. Er is geen sprake van een overtreding.
Ten aanzien van verzoek 2a: vliegbewegingen zoals landen, taxiën en opstijgen (LTO) maken geen onderdeel uit van de activiteiten van de inrichting Schiphol op grond van de Wet milieubeheer. Op deze activiteiten is de Wet Luchtvaart van toepassing en het bevoegd gezag is de minister van Infrastructuur en Waterstaat. Voor de andere activiteiten is artikel 2.4 Abm al rechtstreeks op Schiphol van toepassing, zodat reeds daarom niet kan worden voldaan aan het verzoek.
Ten aanzien van verzoek 2b tot het opleggen van passende voorschriften: op grond van artikel 2.4, tweede lid, Abm is een inrichting verplicht om emissies van ZZS zo veel mogelijk te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum te beperken. Op grond van het derde lid van dat artikel moet de inrichting eens per vijf jaar informatie overleggen aan het bevoegde gezag om invulling te geven aan de minimalisatieverplichting. Die termijn is ingegaan op 1 januari 2016 en eindigt dus op 1 januari 2021. Verweerder heeft op 26 maart 2021 Schiphol gevraagd deze informatie voor 7 juni 2021 over te leggen. Pas na ontvangst van die informatie beoordeelt verweerder of over wordt gegaan tot actualisatie van de vergunning of tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Dit verzoek wordt daarom afgewezen.
Ten aanzien van verzoek 3: dit wordt beschouwd als een verzoek tot informatievoorziening over de minimalisatieverplichting. Zodra die informatie is ontvangen, worden de gegevens opgestuurd.
Ten aanzien van verzoek 4: de genoemde vergunning is reeds ingetrokken op 2 april 2019.
Ten aanzien van verzoek 5: de emissienormen van stoffen zijn geregeld in het Abm en niet in de voorschriften van de vergunning.
3.6
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het actualisatieverzoek (verzoek 1) en de afwijzing van het verzoek tot het opleggen van voorschriften (verzoek 2).
3.7
Op 22 juni 2021 en op 28 september 2021 is verweerder akkoord gegaan met een verzoek van Schiphol om de termijn waarbinnen de informatie over ZZS moest worden aangeleverd te verlengen. Op 14 december 2021 heeft Schiphol aan verweerder een rapport doen toekomen van Royal Haskoning met daarin een inventarisatie van de ZZS.
3.8
In het advies van 7 december 2021 heeft de bezwaaradviescommissie verweerder geadviseerd om het primaire besluit niet in stand te laten omdat sprake is van onzorgvuldig onderzoek en een motiveringsgebrek. Verweerder dient alsnog inhoudelijk het verzoek tot actualisatie van de omgevingsvergunning milieu van Schiphol te beoordelen.
3.9
In een brief van 1 februari 2022 heeft verweerder aan Schiphol laten weten dat de overgelegde ZZS rapportage van 14 december 2021 weliswaar een inventarisatie van ZZS bevat, maar niet alle benodigde informatie over het vermijden en reduceren van het gebruik van ZZS. De minimalisatie verplichting kan daarom niet worden beoordeeld. Schiphol krijgt tot 31 maart 2022 de tijd om de benodigde informatie alsnog aan te leveren.
3.1
Op 29 maart 2022 heeft Schiphol aan verweerder het volgende overgelegd:
Rapport ‘Schiphol (p)ZZS inventarisatie’ van Royal Haskoning van 29 maart 2022;
Bijlage 4 - format aanleveren informatie ZZS Schiphol;
‘Sustaining your world – Visions an strategy towards the most sustainable airports’ van februari 2022;
‘Verdeling (p)ZZS luchtemissies bij activiteiten Schiphol’, van Royal Haskoning van 29 maart 2022;
‘Annual Report 2021 Royal Schiphol group’ van 7 maart 2022;
‘Reductie van (p)ZZS stoffen op Schiphol’;
Univar-Veiligheidsinformatieblad Koolwaterstoffen van 30 juli 2018;
‘Emissions of air pollutants from civil aviation’, Dellaert& Hulskotte van 10 januari 2017.
3.11
In een brief van 19 mei 2022 heeft verweerder aan Schiphol laten weten dat de aangeleverde informatie nog steeds onvoldoende gegevens bevat om een volledige en juiste beoordeling van de emissie en minimalisatie van ZZS uit te voeren.
3.12
Op 13 december 2022 heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd om Schiphol te bewegen de nog ontbrekende informatie over te leggen.
3.13
Op 28 februari 2023 heeft Schiphol de volgende informatie naar verweerder gestuurd:
Schiphol ZZS inventarisatie van 28 februari 2023;
Resultaat inventarisatie ZZS Schiphol van 28 februari 2023;
V&R Programma Schiphol van 28 februari 2023;
Indicatief V&R plan proefdraaien vliegtuigmotoren van 28 februari 2023;
Indicatief V&R plan APU van 28 februari 2023;
Indicatief V&R plan publieks- en personeelsparkeren van 28 februari 2023.
3.14
Verweerder heeft op 14 juli 2023 opnieuw een last onder dwangsom aan Schiphol opgelegd omdat de door Schiphol overgelegde informatie nog steeds onvoldoende is. Schiphol heeft namelijk alleen concept V&R plannen en programma’s aangeleverd. Schiphol dient definitieve versies te overhandigen.
3.15
Schiphol heeft daarna het volgende overgelegd:
- Rapport Resultaten V&R Plan Schiphol publieks- en personeelsparkeren van 20 juli 2023;
- V&R programma ZZS Schiphol van 20 juli 2023;
- Rapport Resultaten V&R brandweer oefenplaats van 24 augustus 2023;
- Rapport Resultaten V&R GSE van 2 november 2023;
- Rapport Resultaten V&R proefdraaien turbines en aanpikken opstelplaatsen van 9 november 2023;
- Rapport Resultaten V&R APU van 9 november 2023;
- Rapport Resultaten V&R addendumbedrijven met opslag en gebruik ZZS van 10 november 2023.
3.16
Op 1 december 2023 heeft verweerder de last onder dwangsom ingetrokken omdat de door Schiphol overgelegde V&R Plannen en het programma als voldoende zijn beoordeeld.
3.17
In het bestreden besluit van 5 december 2023 heeft verweerder het primaire besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten. Het primaire besluit is volgens verweerder, in navolging van het advies van de bezwaaradviescommissie, onzorgvuldig tot stand gekomen omdat verweerder toen niet de nodige kennis over de relevante feiten en belangen heeft vergaard. Inmiddels is die informatie van Schiphol wel ontvangen en beoordeelt verweerder het verzoek van eiseres daarom inhoudelijk.
Op Schiphol vinden geen puntbron emissies, maar vooral diffuse emissies plaats (van voertuigen en verbrandingsemissies vanuit vliegtuigmotoren). De emissie grenswaarde uit artikel 2.5 Amb geldt alleen voor puntbron emissies. Diffuse emissies tellen daarom niet mee voor de toetsing aan de grensmassastoom en daarvoor is toetsing aan emissiegrenswaarden niet mogelijk. De diffuse emissies zijn daarom getoetst aan de maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR) en daaruit blijkt geen overschrijding.
Op basis van de door Schiphol aangeleverde V& R plannen ziet verweerder geen aanleiding om de vergunning te actualiseren of maatwerkvoorschriften op te stellen. Verweerder motiveert dit als volgt.
- Ten aanzien van V&R Plan addendumbedrijven: deze bedrijven zijn type A en B inrichtingen die vallen onder het Abm. Deze zijn daarom niet vergunningplichtig. Het is niet mogelijk om aan deze bedrijven via de vergunning van Schiphol verplichtingen op te leggen. Schiphol heeft slecht indirect controle over de addendumbedrijven en geen directe zeggenschap.
- Ten aanzien van V&R Plan proefdraaien vliegtuigmotoren: vanuit de Arbowet zijn hierover reeds beperkingen voor de emissies van ZZS gesteld.
- Ten aanzien van V&R Plan APU: de Arbeidsinspectie heeft eisen gesteld om het draaien van motoren terug te dringen op het platform. Er is met de Inspectie Leefomgeving en Transport ( ILT) al een actieplan vastgesteld om de uitstoot van ZZS afkomstig van de APU’s te reduceren.
- Ten aanzien van V&R Plan GSE: de maatregel van het vervangen van diesel aangedreven voertuigen als onderdeel van het ‘Most Sustainable Airport Plan’ wordt toegepast.
- Ten aanzien van V& R Plan publieks- en personeelsparkeren: het stimuleren van de fiets en de mogelijkheid van het leasen van elektrische auto’s zijn geen onderwerpen voor een omgevingsvergunning milieu.
- Ten aanzien van V&R Plan brandweer oefenplaats: de oefenplaats is recent aangepast en daarbij is ZZS meegewogen en in de vergunning vastgelegd.
3.18
Ten slotte heeft Schiphol op 17 oktober 2025, in de beroepsfase, de volgende rapporten met resultaten overgelegd:
- V&R Plan ZZS Schiphol 2024 addendum bedrijven van 29 november 2024;
- V&R Plan ZZS Schiphol proefdraaien turbines en aanpikken op de opstelplaats van 29 november 2024;
- V&R Plan ZZS Schiphol APU van 29 november 2024;
- V&R Plan ZZS Schiphol GSE van 27 november 2024;
- V&R Plan Schiphol publieks- en personeelsparkeren van 29 november 2024;
- V&R Plan ZZS Schiphol brandweer oefenplaats van 29 november 2024.
Overgangsrecht
4.1
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een wijziging van een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De verzoeken om wijziging van de omgevingsvergunning zijn ingediend op 11 en 27 maart 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, op de beoordeling in beroep van toepassing blijft.
Bewegingen behorende bij de cyclus van LTO
5.1
Eiseres voert (samengevat) aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de uitstoot van ZZS door Schiphol omdat de emissies van bewegingen die binnen de inrichting plaatsvinden bij de cyclus van LTO niet zijn meegenomen. Verweerder stelt ten onrechte dat deze activiteiten vallen onder de Wet Luchtvaart en dus niet onder de Wet Milieubeheer en het Abm. Vast staat dat Schiphol een type C-inrichting betreft, waarop de Wet Milieubeheer van toepassing is. De functie van de luchthaven is het faciliteren van inkomende en uitgaande vliegtuigen en alles wat eromheen zit. Daar valt de LTO cyclus ook onder. Dat dit ook onder de Wet Luchtvaart valt, betekent niet dat artikel 2.4 Abm daarop niet van toepassing is.
5.2
Verweerder stelt dat uit vaste jurisprudentie volgt dat de Wet milieubeheer en de Abm niet van toepassing zijn op de bewegingen die plaatsvinden op de rolbanen en start- en landingsbanen [1] . Ook in de wetsgeschiedenis van de Wet Luchtvaart wordt aangesloten bij deze jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waarin een afbakening is aangebracht tussen de Wet luchtvaart en de Wet milieubeheer. Daarom worden aan de vergunning op grond van de Wet milieubeheer geen voorschriften verbonden die zien op emissies ten gevolge van het gebruik van die banen.
5.3
De rechtbank overweegt als volgt. In de Memorie van Toelichting [2] op de Wet Luchtvaart staat dat luchthavens in de regel ook inrichtingen zijn als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de destijds geldende Wet Milieubeheer. De Wet milieubeheer, nu zijnde de Wabo, geldt dus als uitgangspunt voor het verlenen van een omgevingsvergunning milieu aan een luchthaven en de daaraan te verbinden voorschriften. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling [3] volgt echter dat rolbanen en start- en landingsbanen, waarop het taxiën, opstijgen en landen van vliegtuigen plaatsvindt, binnen de luchthaven een bijzondere plaats innemen. Dergelijke activiteiten (LTO) maken daarom geen deel uit van de inrichting. Het is daarom volgens deze jurisprudentie van de Afdeling niet mogelijk om aan een milieuvergunning op grond van de Wet Milieubeheer, nu Wabo, voor deze activiteiten voorschriften te verbinden. Bij het opstellen van de Wet Luchtvaart is, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting, er daarom voor gekozen om deze bewegingen die behoren tot de LTO cyclus onder de Wet Luchtvaart te laten vallen en dus niet onder de reikwijdte van de Wet Milieubeheer, nu Wabo, en het Abm.
5.4
Dat betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bewegingen behorende bij de LTO cyclus niet betrokken hoeven te worden bij de inventarisatie van de uitstoot van ZZS door de luchthaven Schiphol.
5.5
De beroepsgrond slaagt daarom niet.
De addendum bedrijven en bedrijven die een eigen milieuvergunning hebben
6.1
Eiseres voert (samengevat) aan dat verweerder ten onrechte de ZZS emissie die afkomstig is van de addendum bedrijven en bedrijven die een eigen omgevingsvergunning milieu hebben, niet heeft betrokken in de ZZS inventarisatie en beoordeling. Zo is bijvoorbeeld de verdamping van kerosine ten onrechte niet becijferd.. Als het de bedoeling was van de wetgever om ZZS te regelen voor de luchthaven, dan kan verweerder deze bedrijven niet erbuiten laten. Ook wordt ten onrechte gesteld dat Schiphol geen invloed of zeggenschap heeft over deze bedrijven.
6.2
Verweerder stelt dat de ZZS emissies van de addendum bedrijven wel zijn geïnventariseerd. Het betanken van vliegtuigen valt daarbuiten omdat dit niet een activiteit is die is vergund aan Schiphol. De vergunninghouder is AFS. Schiphol kan niet verantwoordelijk worden gehouden voor een activiteit die zij niet uitvoert en vergund heeft gekregen, zodat Schiphol niet verantwoordelijk is voor de emissies bij het betanken van vliegtuigen. Gelet daarop kunnen eventuele ZZS-emissies als gevolg van deze activiteiten niet betrokken worden als onderdeel van de ZZS-inventarisatie.
6.3
De rechtbank overweegt dat Schiphol de emissies van ZZS door de addendum bedrijven wel in kaart heeft gebracht in het V&R Plan addendumbedrijven met opslag en gebruik ZZS van 10 november 2023. Verweerder heeft dit V&R Plan ook beoordeeld. Uit artikel 2.4, eerste lid, Abm volgt dat de inventarisatie- en minimalisatieplicht van ZZS geldt voor de drijver van de inrichting. Dat is dus Schiphol.
Wat er ook zij van de stelling dat Schiphol slechts indirect zeggenschap over deze bedrijven heeft, uit het V&R Plan van 10 november 2023 volgt dat sinds 2022 sprake is van een vermindering van ZZS. Ook worden nieuwe maatregelen genoemd om de ZZS van de addendumbedrijven verder te minimaliseren. Uit het (onverplicht) door Schiphol overgelegde rapport resultaat V&R addendum bedrijven van 29 november 2024 volgt dat sinds het vorige V&R rapport meer ZZS producten worden vermeden en ook de ZZS emissies verder zijn gereduceerd. De eerder genoemde maatregelen in het V&R plan van november 2023 hebben dus wel effect gehad. Ook zijn in het V&R plan van november 2024 nieuwe ZZS producten geïnventariseerd en nieuwe maatregelen aangekondigd om een verdere reductie van ZZS te verkrijgen. De stelling van eiseres dat de emissies van ZZS door de addendumbedrijven onvoldoende in kaart zijn gebracht, volgt de rechtbank daarom niet.
6.4
Ten aanzien van het tanken van kerosine, overweegt de rechtbank dat niet in geschil is dat het tanken van kerosine niet vergund is aan Schiphol, maar aan een andere partij namelijk AFS. Zoals de rechtbank hiervoor heeft aangegeven, heeft enkel de drijver van de inrichting een inventarisatie- en inspanningsverplichting voor ZZS op grond van artikel 2.4 Abm. AFS valt niet onder Schiphol en beschikt over een eigen omgevingsvergunning milieu, zodat verweerder terecht het tanken van kerosine niet bij de beoordeling van de inventarisatie en minimalisatie verplichting van Schiphol heeft beoordeeld.
6.5
Deze beroepsgronden slagen daarom niet.
APU gebruik
7.1
Eiseres stelt (samengevat) dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd waarom bij de berekening van de duur van het APU-gebruik, een tijdsduur van 5 minuten per LTO cyclus aan Schiphol wordt toegekend.
7.2
Over het APU-gebruik stelt verweerder dat de Internationale Organisatie voor Burger Luchtvaart (ICAO) aangeeft dat 15 minuten APU-gebruik de standaard is voor een luchthaven met grondaansluiting en dat dit ook onderdeel is van de standaard LTO-cyclus. Voor Schiphol geldt echter dat 20 minuten APU-gebruik realistisch is omdat niet voor alle vliegtuigen op de luchthaven opstelplaatsen met een grondaansluiting beschikbaar zijn. Een langer APU-gebruik is daarom nodig en dus is gerekend met 5 minuten extra APU-gebruik dat buiten de standaard van 15 minuten valt. Deze extra 5 minuten vallen onder de verantwoordelijkheid van Schiphol en vallen buiten de Wet Luchtvaart, zodat die als onderdeel van de inventarisatie van ZZS emissie is meegenomen.
7.3
Naar het oordeel van de rechtbank is de keuze om 5 minuten APU-gebruik aan Schiphol toe te kennen en dus mee te nemen in de inventarisatie van ZZS voldoende onderbouwd in het rapport resultaten V&R plan Schiphol APU van 9 november 2023, onder het kopje 2.1, met de titel ‘afbakening’. Het normale APU-gebruik van 15 minuten behoort tot de LTO cyclus en valt onder de Wet Luchtvaart en dus buiten de ZZS inventarisatie van Schiphol. De rechtbank verwijst naar hetgeen hierover is overwogen in rechtsoverweging 5.3. Dat die tijdsduur 15 minuten is, is gebaseerd op informatie van een onafhankelijke organisatie, namelijk de ICAO. De rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. De 5 minuten extra APU-gebruik die aan de gate op Schiphol nodig is, valt buiten de Wet Luchtvaart omdat dat gebruik airside plaatsvindt. Deze 5 minuten worden daarom wel meegenomen in de ZZS inventarisatie van Schiphol. Ook dit kan de rechtbank volgen.
7.4
De beroepsgrond slaagt niet.
Geen broninformatie over het GSE en APU gebruik betrokken
8.1
Eiseres stelt dat uit het onderzoek blijkt dat het grootste deel van de ZZS emissies op Schiphol voortkomt uit de GSE en APU-gebruik. Het ligt daarom in de rede om deze broncategorieën nader te beschouwen. Het is bijvoorbeeld onduidelijk welk percentage van de gates op Schiphol over een aansluiting voor elektriciteit en preconditioned air beschikt en dus geen APU nodig hebben. Ook is niet bekend hoe lang een APU bij de gates gemiddeld gebruikt wordt. De emissie-berekening van de GSE geeft een betrouwbaar beeld van de totale emissie, maar maakt niet duidelijk hoe de emissie is verdeeld over de verschillende typen GSE-apparatuur. Dit inzicht is van belang om maatregelen te kunnen nemen tegen de emissies van ZZS.
8.2
Verweerder stelt dat voor de ZZS emissies vanuit GSE het totaalverbruik van diesel op basis van emissiefactoren is doorgerekend naar emissies. Hiervoor zijn emissiefactoren gebruikt uit de studie van Geilenkirchen et al, die deels gebaseerd zijn op informatie specifiek afgeleid van de situatie van Schiphol en op een TNO-rapport van 10 januari 2017, “Emissions of air pollutants from civil aviation in the Netherlands”. Ook voor de vaststelling van de ZZS-emissie van de APU’s is gebruik gemaakt van emissiefactoren. Voor zover in de ZZS-inventarisatie aannames zijn gedaan, zijn deze steeds duidelijk benoemd en zijn worst-case uitgangspunten gekozen om een onderschatting van de emissies te voorkomen.
8.3
De rechtbank leidt uit artikel 2.4 Abm alleen af dat de drijver van een inrichting de emissie van ZZS moet inventariseren. Daarin staat niet op welke wijze dit moet gebeuren. Dat die inventarisatie gebaseerd moet zijn op verzamelde data afkomstig van de emissiebronnen, wat eiseres lijkt te veronderstellen, blijkt daar niet uit. De rechtbank ziet ook niet in waarom geen gebruik kan worden gemaakt van algemene berekeningen en emissiefactoren die gebaseerd zijn op onderzoeken van onder meer TNO. Dit te meer omdat deze onderzoeken ook zijn gebaseerd op gegevens afkomstig van de feitelijke situatie op Schiphol zelf.
8.4
De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Berekening met SRM3
9.1
Eiseres voert aan dat bij de berekening van het MTR ten onrechte gebruik is gemaakt van de immissietoets waarbij de immissie wordt berekend aan de hand van een verdunningsfactor die afhankelijk is van de afstand en de emissiehoogte (inclusief pluimstijging) en niet van de rekenmethode SRM3. SRM3 maakt gebruik van meer invoergegevens zoals meteorologische- en terreingegevens en wordt ook in artikel 2.18 en 2.19 van de Activiteitenregeling (Arm) genoemd als rekenmethode.
9.2
Verweerder stelt over de MTR-berekeningen, dat de beperkte immissietoets is aangewezen als geaccepteerd middel om de immissie in eerste instantie te bepalen. Voor de bepaling van de immissieconcentraties heeft verweerder aangegeven dat gebruik gemaakt kan worden van het Rekenprogramma beperkte immissietoets MVP-stoffen. In artikel 2.4, derde lid, noch in artikel 2.20 Arm is de verplichting opgenomen tot het doen van verspreidingsberekeningen en het toetsen aan het MTR. Deze toetsing hoeft dus in het geheel niet te worden uitgevoerd in de ZZS-inventarisatie of het opstellen van de V&R plan.
9.3
De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.19, eerste lid, Arm volgt dat het door middel van berekeningen bepalen van de concentraties van ZZS bedoeld in artikel 2.18, Arm plaatsvindt met toepassing van SRM3, voor zover die situatie valt binnen het toepassingsgebied van die rekenmethode.
Artikel 2.19, tweede lid, Arm geeft vervolgens aan dat van het gebruik van SRM3 kan worden afgeweken in overleg met verweerder, als die andere rekenmethode passend en gelijkwaardig is. Daarvan is hier gebruik gemaakt door Schiphol en verweerder heeft de andere rekenmethode ook akkoord bevonden.
9.4
De rechtbank kan verweerder volgen in het standpunt dat toetsing van ZZS-emissies aan het MTR voor Schiphol op grond van artikel 2.4, derde lid, Abm niet verplicht was. De toets aan het MTR is immers opgenomen in artikel 2.4, vijfde lid, Abm. In de wetgeving is geen koppeling gemaakt tussen het derde lid en het vijfde lid van artikel 2.4 Abm. Ook uit artikel 2.18 en 2.19 van de Arm volgt niet dat toetsing aan MTR noodzakelijk is om te voldoen aan de informatieplicht volgend uit het derde lid van artikel 2.4 Abm. Aangezien de toetsing aan het MTR niet verplicht was, kan de gebruikte berekening er niet toe leiden dat het bestreden besluit eventueel vernietigd dient te worden.
9.5
De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Voldoen de V&R-plannen aan artikel 2.20, tweede lid, Arm?
10.1
Eiseres voert aan dat de door Schiphol overgelegde V&R plannen over GSE en APU niet voldoen aan de vereisten van artikel 2.20, tweede lid, Arm. Zo blijkt uit de V&R plan over de GSE dat een uitgebreide analyse van de prestaties van de maatregelen niet noodzakelijk wordt geacht omdat de Arbowetgeving die al voorschrijft. Het rendement van de maatregelen is daarom niet geanalyseerd en niet is bezien of er afwentel effecten zijn. Daarmee wordt voorbij gegaan aan de minimalisatieverplichting van artikel 2.4 Abm. Op verweerder rust een eigen beoordelingsverplichting, ook als maatregelen zijn voorgeschreven op grond van andere regelgeving. Hetzelfde geldt voor het V&R Plan over de APU.
10.2
Verweerder stelt over het V&R Plan over GSE dat de maatregelen voor de reductie van ZZS emissies volgen uit eisen opgelegd door de Arbowet met de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) als het bevoegd gezag en uit de Wet luchtvaart en het Luchthavenverkeersbesluit Schiphol met de ILT als het bevoegd gezag. NLA en ILT zijn allebei met reductiemaatregelen bezig en die houden daar ook toezicht op. De kosten hoeven niet inzichtelijk te worden gemaakt omdat een “kosten-baten-analyse” niet nodig is. De maatregelen moeten immers worden getroffen. De stelling dat niet is bezien of er afwenteleffecten zijn, is feitelijk onjuist. Deze zijn genoemd in Tabel 4 op pagina 9, onder nummer 3.
Voor de V&R Plan over APU’s geldt hetzelfde. De ILT houdt toezicht op het gebruik van APU’s. Schiphol heeft een actieplan ingediend bij de ILT. Afwenteleffecten zijn wederom besproken in Tabel 4 op pagina 9 onder nummer 3.
Uit het voorgaande blijkt dat van de door Schiphol genoemde maatregelen voldoende informatie bekend is over de aspecten genoemd in artikel 2.20 van het Arm. Temeer omdat deze informatie bedoeld is om een afweging te maken over het wel of niet treffen van de maatregel. Dit is hier niet aan de orde, omdat de genoemde maatregelen sowieso dienen te worden getroffen.
10.3
De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.20 Arm volgt dat een V&R Plan een overzicht van mogelijkheden en technieken ter voorkoming en beperking van de emissies van ZZS, moet bevatten. Om vervolgens te kunnen kiezen welke techniek eventueel gebruikt moet worden, dienen de in het tweede lid van artikel 2.20 Arm genoemde aspecten zoals het rendement van die techniek en informatie over afwenteleffecten ook te worden opgenomen in het V&R Plan.
10.4
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de V&R plannen over GSE en APU voldoende informatie bevatten over de mogelijke maatregelen en technieken ter voorkoming en beperking van de ZZS emissies. De in het tweede lid bedoelde aspecten hoeven daarbij niet in deze V&R Plannen te worden opgenomen, omdat het treffen van maatregelen ter voorkoming en reductie van ZZS al verplicht zijn op grond van andere wetgeving, zoals de Arbowet en dit ook al is vastgelegd. Een keuze is voor Schiphol dus niet mogelijk.
10.5
De beroepsgrond slaagt daarom niet.
Is de uitvoering van maatregelen uit de V&R Plannen voldoende geborgd?
11.1
Eiseres voert aan dat de genoemde maatregelen onvoldoende zijn geborgd. Zo zijn de maatregelen om de uitstoot van APU’s te reduceren uitsluitend vastgelegd in een actieplan en maatregelen ter elektrificatie van het GSE alleen in het ‘Most Sustainable Airport Plan’. Die plannen maken de uitvoering van deze maatregelen echter niet verplicht of juridisch afdwingbaar. Indien deze maatregelen in een omgevingsvergunningen milieu of in een maatwerkvoorschrift worden vastgelegd, kan dat wel. De beschreven maatregelen zijn ook geschikt om in bindende voorschriften vast te leggen. Op deze wijze kan verweerder voldoende toezicht houden op de naleving van de maatregelen.
11.2
De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder heeft ter zitting erkend dat het mogelijk is om maatwerkvoorschriften aan de omgevingsvergunning milieu van Schiphol te koppelen. Dit blijkt ook uit artikel 2.8, achtste lid, Abm. Dat is een kan-bepaling. Verweerder ziet daartoe echter op dit moment geen aanleiding en zal pas van die mogelijkheid gebruik maken als Schiphol zich niet aan de gemaakte afspraken tot ZZS reductie houdt. De rechtbank kan dat standpunt volgen.
11.3
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is dus ongegrond. Dat betekent dat verweerder het verzoek tot actualisatie van de omgevingsvergunning milieu van Schiphol en het verzoek tot het opleggen van maatwerkvoorschriften heeft kunnen afwijzen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en zij krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter en mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wettelijk kader
Activiteitenbesluit Milieubeheer
Artikel 2.4
1. In afwijking van artikel 2.3a, eerste lid, is dit artikel, met uitzondering van het achtste lid, onder b, uitsluitend van toepassing op degene die een inrichting type C drijft.
2. Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.
3. Degene die een inrichting drijft van waaruit emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, overlegt elke vijf jaar informatie aan het bevoegd gezag over:
a.de mate waarin emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden;
b.de mogelijkheden om emissies van die stoffen te voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, te beperken.
4.In afwijking van het derde lid, kan het bevoegd gezag, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bij maatwerkvoorschrift toestaan dat:
a. aan de informatieverplichting niet hoeft te worden voldaan indien naar het oordeel van het bevoegd gezag de bijdrage van emissies uit de inrichting aan het maximaal toelaatbaar risico, bedoeld in het vijfde lid, verwaarloosbaar is, of
b.de informatieverplichting, rekening houdend met de meest relevante zeer zorgwekkende stoffen, gefaseerd wordt uitgevoerd. Hierbij stelt het bevoegd gezag per stof een redelijke termijn vast waarbinnen die informatie wordt aangeleverd.
5. Indien bij activiteiten emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht plaatsvinden, leiden de emissiewaarden van die stoffen, genoemd in artikel 2.5, niet tot overschrijding van het maximaal toelaatbaar risiconiveau van de immissieconcentratie van die stof.
6. Bij ministeriële regeling worden ten behoeve van de bescherming van het milieu regels gesteld over:
a.het opstellen van de programma’s voor het voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, beperken van emissies van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in het derde lid;
b.het maximaal toelaatbaar risiconiveau en de vaststelling daarvan;
c.de bepaling van de immissieconcentratie, bedoeld in het vijfde lid.
7.Indien voor een van de zeer zorgwekkende stoffen nog geen maximaal toelaatbaar risiconiveau is vastgesteld, is het vijfde lid niet van toepassing op die stof tot het moment waarop de vaststelling plaatsvindt.
8.Indien de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie daartoe aanleiding geven, kan het bevoegd gezag, als het belang van de bescherming van het milieu en het belang van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging zich daartegen niet verzetten, bij maatwerkvoorschrift voor de stofcategorie ZZS voor zover het betreft:
a.een inrichting type C, emissiegrenswaarden vaststellen die afwijken van de emissiewaarden, bedoeld in het vijfde lid, dan wel afwijken van de emissiewaarden in de tabellen 2.5 en 2.6 of de tijdelijk bij ministeriële regeling vastgestelde waarden als bedoeld in artikel 2.5, zesde lid, dan wel andere eisen stellen;
b.een inrichting type B, eisen stellen aan de situering en uitvoering van het afvoerpunt van emissies;
c.eisen stellen aan de emissies van diffuse bronnen.
9.Ten aanzien van de technische kenmerken, bedoeld in het achtste lid, wordt onder meer rekening gehouden met een afwijkend emissiepatroon, de kosten en baten en een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking.
10.Dit artikel is, met uitzondering van het tweede lid, het achtste lid en het negende lid, niet van toepassing op de stoffen genoemd in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer.
11.De termijn van vijf jaar, genoemd in het derde lid, vangt aan:
a.op het tijdstip van het van toepassing worden van artikel 2.4. op de inrichting, of
b.in afwijking van onderdeel a, voor een inrichting waarvoor tot het toepassing worden van artikel 2.4 voor die inrichting in een vergunning een afwijkend tijdstip was vastgelegd, op dat afwijkende tijdstip.
Activiteitenregeling milieubeheer
Artikel 2.18
Bij het door middel van berekening bepalen van immissieconcentraties van zeer zorgwekkende stoffen in de buitenlucht als bedoeld in artikel 2.4, zesde lid, onder c, van het besluit, bij inrichtingen:
a. wordt gebruik gemaakt van gegevens met betrekking tot de:
o 1°.fysieke kenmerken van de bron;
o 2°.kenmerken van de emissie, en
o 3°.kenmerken van de omgeving.
b.worden de immissieconcentraties bepaald vanaf de grens van het terrein van de betreffende inrichting.
Artikel 2.19
1. Het door middel van berekening bepalen van de concentraties van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in artikel 2.18, vindt plaats volgens de standaardrekenmethode 3 Nieuw Nationaal Model, voor zover de desbetreffende situatie valt binnen het toepassingsgebied van die rekenmethode.
2. Van de standaardrekenmethode 3 Nieuw Nationaal Model kan in overleg met het bevoegd gezag worden afgeweken mits de methode waarmee wordt afgeweken passend is en gelijkwaardig aan de standaardrekenmethode 3 Nieuw Nationaal Model.
3. In situaties die buiten het toepassingsgebied van standaardrekenmethode 3 Nieuw Nationaal Model vallen, wordt in overleg met het bevoegd gezag een andere, passende methode toegepast.
Artikel 2.20
De vermijdings- en reductieprogramma’s van zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in artikel 2.4, zesde lid, onder a, van het besluit, bevatten in ieder geval:
a.een overzicht van mogelijkheden en technieken ter voorkoming en ter beperking van de emissies;
b.met betrekking tot de technieken, bedoeld in onderdeel a, informatie over:
1°.het rendement;
2°.de validatie;
c.informatie over de bedrijfszekerheid en de kosten;
d.informatie over afwenteleffecten.