Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 25/2663
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R.M. de Bekker),
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(gemachtigde: mr. F. Hummel-Fekkes).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres om erkenning van de beroepskwalificatie als leraar in het voortgezet onderwijs omdat de staatssecretaris van oordeel is dat eiseres in haar land van herkomst niet bevoegd is tot het beroep dat zij in Nederland wil uitoefenen. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de staatssecretaris de aanvraag mocht afwijzen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van ‘vergelijkbare werkzaamheden’ en dus evenmin van ‘hetzelfde beroep’. De rechtbank is verder van oordeel dat de staatssecretaris had moeten beoordelen of eiseres met compenserende maatregelen alsnog erkenning kan krijgen. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 14 oktober 2024 heeft de staatssecretaris de aanvraag van eiseres ontvangen waarmee zij verzoekt om erkenning van haar beroepskwalificatie om te mogen werken als leraar in het voortgezet onderwijs, in de vakken wiskunde, economie, maatschappijleer en Duits.
2.1.
De staatssecretaris heeft deze aanvraag met het besluit van 20 december 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 28 april 2025 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 15 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, haar partner [naam] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de staatssecretaris. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft per videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres heeft een opleiding in Duitsland gevolgd. Zij heeft in 2021 een Bachelor of Arts in economie, wiskunde en pedagogische wetenschappen behaald aan de School of Business and Economics of the University of Münster. Aan dezelfde school behaalde eiseres in 2023 een Master of Education voor de vakken economie/politiek, wiskunde, pedagogische wetenschappen en Duits voor leerlingen met een migratieachtergrond en de schoolstage. Aansluitend heeft zij in 2024 het staatsexamen van Noordrijn-Westfalen (NRW) voor het docentschap aan het Berufskolleg behaald. Hiermee heeft eiseres een Lehramtsbefähigung - lesbevoegdheid - voor het Berufskolleg verkregen in de vakken wiskunde en economie/politiek. Eiseres is in november 2024 naar Nederland verhuisd en werkt op tijdelijke basis als docent wiskunde in het Nederlandse voortgezet onderwijs. De staatssecretaris heeft haar erkend als gekwalificeerd om te werken als docent in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo).
3.1.
Op 14 oktober 2024 heeft de staatssecretaris een aanvraag van eiseres ontvangen waarmee zij verzoekt om erkenning van haar beroepskwalificatie om te mogen werken in Nederland als leraar in het voortgezet onderwijs. De staatssecretaris heeft de aanvraag afgewezen omdat eiseres in Duitsland volgens hem niet over deze bevoegdheid beschikt. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
3.2.
De staatssecretaris heeft naar aanleiding van de aanvraag een aantal vragen voorgelegd aan de Duitse autoriteiten. De vragen zijn beantwoord door het Ministerium für Schule und Bildung des Landes Nordrhein-Westfalen. De vragen en antwoorden daarop zijn neergelegd in het Internal Market Information report (het IMI-rapport) van 12 december 2024.
Het bestreden besluit
4. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde dat haar diploma dezelfde lesbevoegdheid geeft als de aangevraagde bevoegdheid. Onder verwijzing naar het IMI-rapport stelt de staatssecretaris dat de Duitse autoriteiten van oordeel zijn dat eiseres in Duitsland uitsluitend een bevoegdheid heeft om de vakken wiskunde en economie/politiek te doceren aan het Berufskolleg. Het Berufskolleg is volgens de staatssecretaris te vergelijken met het Nederlandse mbo. De Duitse autoriteiten hebben aangegeven dat eiseres in Duitsland geen toegang heeft tot het beroep van leraar in het algemeen voortgezet onderwijs. Volgens de staatssecretaris is daarom geen sprake van hetzelfde gereglementeerde beroep.
Het toetsingskader
5. Op 7 september 2005 is vastgesteld Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende de erkenning van beroepskwalificaties.
5.1.
In artikel 1 van Pro de Richtlijn is bepaald dat deze Richtlijn de regels vaststelt volgens welke een lidstaat die de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep op zijn grondgebied afhankelijk stelt van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties (de ontvangende lidstaat), de in een andere lidstaat of andere lidstaten (de lidstaat van oorsprong) verworven beroepskwalificaties die de houder van die kwalificaties het recht verlenen er hetzelfde beroep uit te oefenen, erkent voor de toegang van de uitoefening van dit beroep. Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn geeft erkenning van de beroepskwalificaties door de ontvangende lidstaat de begunstigde in deze lidstaat toegang tot hetzelfde beroep als dat waarvoor hij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezit en stelt de erkenning hem in staat dit beroep uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden. Uit artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn volgt dat het beroep dat de aanvrager in de ontvangende lidstaat wenst uit te oefenen hetzelfde is als dat waarvoor hij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezit, indien hieronder vergelijkbare werkzaamheden vallen.
5.2.
De Richtlijn is geïmplementeerd in de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. Ingevolge artikel 3 van Pro de Algemene wet wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen het beroep dat de migrerende beroepsbeoefenaar in een betrokken staat wenst uit te oefenen, aangemerkt als hetzelfde als dat waarvoor hij in de betrokken staat van oorsprong of herkomst de kwalificaties bezit, indien daaronder vergelijkbare werkzaamheden vallen. Op grond van artikel 5, eerste lid van de Algemene wet kan erkenning van beroepskwalificaties worden verleend aan een migrerende beroepsbeoefenaar die in Nederland toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep wenst op basis van beroepskwalificaties die in een andere betrokken staat verplicht zijn gesteld voor toegang tot of uitoefening van dat beroep.
Heeft de staatssecretaris mogen oordelen dat eiseres in Duitsland geen toegang heeft tot hetzelfde gereglementeerde beroep als waarvoor zij in Nederland erkenning vraagt?
6. Eiseres stelt dat sprake is van vergelijkbare werkzaamheden. Een Berufskolleg in NRW is geen beroepscollege, maar een praktijkgerichte school in het voortgezet onderwijs. Eiseres stelt dat zij bevoegd is om onderwijs te geven binnen de Sekundarstufe II, die gelijk staat aan de bovenbouw van het voortgezet onderwijs. Eiseres erkent wel dat ze niet voldoet aan de vereisten om als docent voor het vak Duits gekwalificeerd te worden geacht.
6.1.
In het verweerschrift heeft de staatssecretaris nader toegelicht dat hij een getrapt toetsingskader hanteert waarbij een migrerende beroepsbeoefenaar aan twee cumulatieve vereisten moet voldoen om toegang te krijgen tot het in Nederland gereglementeerde beroep van leraar. Allereerst moet sprake zijn van hetzelfde beroep, hetgeen het geval is als de beroepsactiviteiten voldoende vergelijkbaar zijn (artikel 3 van Pro de Algemene wet). Volgens de staatssecretaris is in dit verband de feitelijke reikwijdte van de beroepsbevoegdheid in de herkomststaat beslissend. Eerst als sprake is van toegang tot hetzelfde gereglementeerde beroep, wordt onderzocht of de toegang direct kan worden verleend of dat er compenserende maatregelen nodig zijn (artikel 11 van Pro de Algemene wet). Omdat in dit geval geen sprake is van hetzelfde beroep, is de staatssecretaris niet toegekomen aan deze vervolgvraag.
6.2.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt in dit verband voorop dat de Richtlijn tot doel heeft om het vrij verrichten van diensten te vergemakkelijken en de uitoefening van beroepswerkzaamheden op grond van de oorspronkelijke beroepstitel op ruimere schaal mogelijk te maken.
6.3.
Zowel de Richtlijn als de Algemene wet laat ruimte voor toelating tot een beroep op grond van de kwalificatie van een beroep in een andere staat ondanks dat de beroepen in bepaalde mate verschillen. Zoals hiervoor onder het wettelijk kader is aangegeven, hanteren beide regelingen immers het uitgangspunt dat het beroep dat de aanvrager in de ontvangende lidstaat wenst uit te oefenen hetzelfde is als dat waarvoor hij in de lidstaat van oorsprong de kwalificaties bezit, indien hieronder vergelijkbare werkzaamheden vallen. Dit staat in artikel 4, tweede lid van de Richtlijn en artikel 3 van Pro de Algemene wet. In de Richtlijn, noch in de Algemene wet, noch in de toelichting daarop, wordt nader omschreven wat moet worden verstaan onder ‘vergelijkbare werkzaamheden’.
6.4.
De Richtlijn zet de wijze van erkenning voort zoals die (onder meer) is vastgesteld in Richtlijn 89/48/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende een algemeen stelsel van erkenning van hoger-onderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten. In Richtlijn 89/48/EEG wordt niet gesproken van ‘hetzelfde beroep’ of ‘vergelijkbare werkzaamheden’, maar over ‘het betrokken beroep’. In de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt dit laatste begrip nader toegelicht, waardoor deze jurisprudentie tevens aanknopingspunten biedt voor de wijze waarop de begrippen ‘hetzelfde beroep’ en ‘vergelijkbare werkzaamheden’ dienen te worden geïnterpreteerd.
6.5.
In het arrest van 19 januari 2006 in zaak C-330/03 [1] overweegt het Hof, onder verwijzing naar de conclusie van de advocaat-generaal [2] in die zaak, dat de uitdrukking ‘het betrokken beroep’ in artikel 3, aanhef en onder a, van Richtlijn 89/48/EEG zo moet worden begrepen dat daarmee wordt gedoeld op beroepen die met betrekking tot de activiteiten die zij bestrijken, in de lidstaat van oorsprong en in de ontvangende lidstaat hetzij identiek, hetzij gelijksoortig, hetzij - in bepaalde gevallen - louter gelijkwaardig zijn. Volgens het Hof moeten in de gevallen waarop deze bepaling betrekking heeft de bevoegde nationale autoriteiten rekening houden met elk van de activiteiten die het betrokken beroep in de twee lidstaten in kwestie omvat, om vast te stellen of het daadwerkelijk gaat om ‘het betrokken beroep’. De advocaat-generaal overweegt in dit verband dat de door Richtlijn 89/48/EEG voorgeschreven erkenning niet alleen geldt wanneer het gereglementeerde beroep in de ontvangende lidstaat en dat in de lidstaat van oorsprong strikt gelijk zijn, in die zin dat hun respectieve werkterreinen geheel zouden overeenkomen. De voorgeschreven erkenning geldt ook wanneer de beroepen ‘enkel gelijkenis vertonen’. Daarbij staat het de ontvangende lidstaat vrij om van de betrokkene in bepaalde omstandigheden te verlangen dat hij een aanpassingsstage volbrengt dan wel een proeve van bekwaamheid aflegt. Erkenning mag echter worden geweigerd als de beroepen qua werkzaamheden volstrekt niet vergelijkbaar zijn, zodat een aanpassingsstage dan wel een proeve van bekwaamheid niet gerechtvaardigd is. Daarbij gaat het om beroepen die zo verschillend zijn dat de betrokkene, om van het ene beroep naar het andere over te gaan, een nieuwe opleiding zou moeten volgen die geheel verschillend is van zijn vorige, aldus de advocaat-generaal. Dienovereenkomstig heeft het Hof met betrekking tot de huidige Richtlijn in het arrest van 27 juni 2013 in zaak C-575/11 [3] overwogen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen twee situaties. De eerste situatie betreft de gevallen waarin de twee beroepen in de lidstaat van oorsprong en in de ontvangende lidstaat dermate grote overeenkomsten vertonen dat zij als vergelijkbaar en dus als hetzelfde beroep in de zin van de Richtlijn kunnen worden gekwalificeerd. In dergelijke gevallen kunnen de lacunes die de opleiding van de aanvrager vertoont ten opzichte van de in de ontvangende lidstaat vereiste opleiding, worden opgevuld door de toepassing van de in de Richtlijn geregelde compenserende maatregelen. Bij de tweede situatie gaat het om gevallen die niet onder de Richtlijn vallen, aangezien de verschillen tussen de activiteitengebieden zo wezenlijk zijn dat de aanvrager in werkelijkheid een volledige opleiding zou moeten volgen om in een andere lidstaat de activiteiten waarvoor hij is gekwalificeerd, te kunnen uitoefenen.
6.6.
Uit deze Europese rechtspraak volgt dat beroepen niet volledig identieke werkzaamheden dienen te omvatten om als hetzelfde beroep aangemerkt te kunnen worden. Voldoende is dat het om vergelijkbare werkzaamheden gaat. Gelet op de doelstelling van de Richtlijn mogen verschillen in werkzaamheden daarbij niet lichtvaardig worden tegengeworpen. Alleen wezenlijke verschillen zijn relevant. Daarvan is sprake indien het gaat om verschillen die niet ondervangen kunnen worden met compenserende maatregelen, zoals geregeld in artikel 11 van Pro de Algemene wet, maar een volledige opleiding vergen.
6.7.
Eiseres is opgeleid tot en bevoegd te werken als docent aan het Berufskolleg in NRW in de vakken wiskunde en economie/politiek. Zij wil in Nederland werken als docent op het voortgezet onderwijs, in dezelfde vakken. De rechtbank stelt vast dat de beroepen in ieder geval in grote lijnen gelijkenis vertonen.
6.8.
Het Berufskolleg is een van de schooltypes binnen de Sekundarstufe II, naast de gymnasiale Oberstufe aan het Gymnasium en aan de Gesamtschule. Het Berufskolleg biedt beroepsgericht onderwijs, maar uit de desbetreffende wet, Schulgesetz NRW, blijkt dat het op het Berufskolleg mogelijk is diploma’s van het algemeen vormend onderwijs te behalen, waaronder het Abitur (allgemeine Hochschulreife), dat toegang geeft tot de universiteit. In die zin verschilt de opleiding aan het Berufskolleg niet wezenlijk van een opleiding van de gymnasiale Oberstufe aan het Gymnasium of Gesamtschule die cognitief verdiepend onderwijs bieden zonder een praktische component. Dit brengt mee dat in dit opzicht de kwalificaties van de docenten aan deze scholen evenmin wezenlijk van elkaar kunnen verschillen. In beide gevallen zal de docent immers gekwalificeerd moeten zijn om een leerling voor te bereiden op het Abitur. Dat in het IMI-rapport is vermeld dat eiseres uitsluitend bevoegd is om aan het Berufskolleg te doceren en derhalve niet aan de andere, algemeen vormende schoolsoorten, is in het licht van het bovenstaande naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om het beroep waarvoor eiseres in Duitsland bevoegd is, niet vergelijkbaar te achten met het door haar in Nederland beoogde beroep.
6.9.
De rechtbank acht het feit dat eiseres uitsluitend bevoegd is om te doceren in de Sekundarstufe II, en dus niet in de Sekundarstufe I, evenmin overtuigend om aan te nemen dat de beroepsbevoegdheid van eiseres niet vergelijkbaar is. De Sekundarstufe I omvat het onderwijs van het vijfde tot en met het tiende leerjaar. De Sekundarstufe II omvat het onderwijs van het elfde tot en met het dertiende leerjaar. De Sekundarstufe I is in dit opzicht te vergelijken met de bovenbouw van de basisschool samen met de onderbouw van het voortgezet onderwijs in Nederland. De Sekundarstufe II is te vergelijken met de bovenbouw van het voortgezet onderwijs in Nederland. Op grond van artikel 7.11, zesde lid, van de Wet voortgezet onderwijs 2020 is in Nederland degene die voor een vak beschikt over een bevoegdheid voor de periode van voorbereidend hoger onderwijs, oftewel de bovenbouw van het voortgezet onderwijs, daarmee voor dat vak ook bevoegd voor het overige voortgezet onderwijs. Gelet hierop volgt de rechtbank de staatssecretaris niet in zijn standpunt dat de bevoegdheid van eiseres voor alleen de Sekundarstufe II een wezenlijk verschil met de door haar beoogde Nederlandse bevoegdheid zou betreffen.
6.10.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd dat de werkzaamheden van het beroep waarvoor eiseres in Duitsland gekwalificeerd is, niet vergelijkbaar zijn met de werkzaamheden van het door haar beoogde beroep in Nederland. Daarom heeft de staatssecretaris ook onvoldoende gemotiveerd waarom hij is blijven steken bij de eerste stap van het hiervoor onder 6.1 beschreven toetsingskader. Het had op zijn weg gelegen om nader onderzoek te doen naar de verschillen in de opleiding en, als er sprake is van relevante maar niet wezenlijke lacunes, eiseres de mogelijkheid te bieden om een aanpassingsstage of een proeve van bekwaamheid te doen zoals bedoeld in artikel 11 van Pro de Algemene wet. De staatssecretaris is hier in zijn bestreden besluit aan voorbijgegaan. In zoverre is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit blijft, behalve voor zover het de erkenning voor het vak Duits betreft, niet in stand vanwege een motiveringsgebrek en omdat het niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Gelet op de aard en de omvang van de gebreken, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, om in plaats daarvan zelf een beslissing te nemen of om de staatssecretaris met een tussenuitspraak gelegenheid te geven om de gebreken te herstellen. De staatssecretaris moet, voor zover het bestreden besluit wordt vernietigd, een nieuwe beslissing nemen op het bezwaarschrift van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de staatssecretaris daarvoor een termijn van twaalf weken.
7.1
De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres in beroep. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres als beroepsmatige rechtsbijstandverlener een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (twee punten met een wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 934,-).
7.2.
Daarnaast moet de staatssecretaris het griffierecht van € 194,- aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, behalve voor zover het de erkenning voor het vak Duits betreft;
- draagt het college op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak, en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling aan eiseres van € 1.868,- aan proceskosten;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan eiseres het betaalde griffierecht van € 194,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.W. Neleman, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.