ECLI:NL:RBNHO:2026:8531

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/3218

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2026 in de zaak tussen

Menzies Aviation (Ground Handling) B.V., gevestigd te Schiphol

(gemachtigden: mrs. T.I.P. Jeltema en E.P. Geerings),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister,

(gemachtigde: mr. I.E. van Heijningen).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die de minister aan eiseres (Menzies) heeft opgelegd en over de invordering daarvan. Menzies is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.

1.1

De rechtbank komt tot het oordeel dat de minister bij de heroverweging in bezwaar feiten en omstandigheden moet meewegen die zich na het opleggen van de eis hebben voorgedaan. Dat heeft de minister niet gedaan. De besluitvorming kan daarom niet in stand blijven. Menzies krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. De minister heeft op 5 september 2023 aan Menzies een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 8 mei 2024 op het bezwaar van Menzies is de minister bij dat besluit gebleven. Bij besluit van 22 augustus 2024 is de minister overgegaan tot invordering van de dwangsom(men).

2.1

Menzies heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3

De rechtbank heeft het beroep op 25 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor Menzies [naam 1] (hr-manager), [naam 2] en de gemachtigden van Menzies, voor de minister diens gemachtigde en voor de Nederlandse Arbeidsinspectie mr. [naam 3] (juridisch adviseur afdeling handhaving),
[naam 4] (juridisch adviseur afdeling handhaving), [naam 5] (senior medewerker afdeling boete, dwangsom en inning), [naam 6] (specialist ergonomie van het Kenniscentrum van de NLA), [naam 7] (specialist ergonomie van het Kenniscentrum van de NLA) en

[naam 8] (destijds inspecteur, thans projectleider fysieke belasting NLA).

2.4

Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. Daarna heeft de rechtbank medegedeeld uitspraak te doen nadat de beroepen van een andere bagage-afhandelaar ook op zitting zijn behandeld door de meervoudige kamer. Bij brief van 29 mei 2026 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat de uitspraak heden gedaan wordt.

Vaststaande feiten

3. In het licht van de totstandkoming van de bestreden besluiten van 5 september 2023, 8 mei 2024 en 22 augustus 2024 stelt de rechtbank de volgende niet in geschil zijnde feiten vast die zij tot uitgangspunt heeft genomen.

3.1

Luchthaven Amsterdam Airport Schiphol (het vliegveld) behoort tot de grootste vliegvelden van Europa. Luchtvaartmaatschappijen zijn zelf verantwoordelijk voor de grondhandelingsdiensten, zoals bagageverwerking. Zij sluiten daarvoor overeenkomsten met afhandelingsbedrijven. Op het vliegveld zijn zes afhandelingsbedrijven actief. Gezamenlijk verwerken die bedrijven tussen de 50 en 70 miljoen koffers per jaar, omgerekend zo’n 120.000 tot 180.000 per dag.^[1]Menzies is één van de bagage-afhandelaren op het vliegveld.

3.2

Inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) hebben op
2 september 2022 een inspectie uitgevoerd op het vliegveld, bij werkplekken waar bagage voor passagiersvliegtuigen wordt verwerkt. De NLA constateerde dat bij het verwerken van bagage van passagiers, de fysieke belasting voor de werknemers te hoog is en dat daarbij de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) wordt overtreden. De minister heeft naar aanleiding van die inspectie aan Menzies een eis tot naleving gesteld over de wijze van verwerking van passagiersbagage in de bagagekelders en over het laden en lossen van passagiersbagage bij de vliegtuigen op de platforms.

3.3

Op 16 maart 2023 heeft een medewerker van de NLA aan Menzies en de andere bagage-afhandelaren de volgende e-mail gestuurd:

“Goedemorgen,

Ik heb gisteren aangegeven dat ik nog terug zou komen op het aantal koffers dat staat genoemd in de toelichting op de eis aan de bagage afhandelaren op Schiphol. In de toelichting staat de volgende tekst: “Als er geen hulpmiddel ingezet wordt mogen er maximaal 216 stuks bagage per werknemer per dag handmatig behandeld worden”.

Het aantal van maximaal 216 stuks bagage is van toepassing als er door een werknemer op geen enkel moment in het proces tilhulpmiddelen worden gebruikt. Indien er wél tilhulpmiddelen ingezet worden zult u in de verschillende RIE’s en Plannen van Aanpak moeten beoordelen onder welke omstandigheden de werknemers hun werk gezond kunnen uitvoeren. Dit is vanzelfsprekend afhankelijk van een scala aan factoren. Laat onverlet dat u conform de eis die de Arbeidsinspectie heeft gesteld moet werken.”

3.4

Op 21 en 24 april 2023 en op 15 en 17 augustus 2023 hebben arbeidsinspecteurs nieuwe inspecties uitgevoerd op het vliegveld Schiphol. Er zijn waarnemingen gedaan en er is gesproken met medewerkers van Menzies. Bij de inspecties in augustus 2023 constateerde de NLA dat op dat moment de aanwezige (til)hulpmiddelen wel gebruikt werden, maar dat werknemers die zonder (til)hulpmiddelen werken niet (voldoende) afwisselende taken hebben waardoor zij worden blootgesteld aan de gevaren van fysieke belasting. Afwisseling van taken gebeurt wel maar niet structureel.

3.5

Op 5 september 2023 heeft de NLA aan Menzies een last onder dwangsom opgelegd. Daaraan heeft de minister overtreding van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) ten grondslag gelegd. Bij de uitvoering van de arbeid door werknemers is volgens de minister sprake van een sterk verhoogd risico voor de gezondheid, door fysieke belasting. Ook het werken op de knieën is fysiek belastend. Fysieke belasting is een van de belangrijkste veroorzakers van arbeidsongeschiktheid en kan zorgen voor veel tijdelijke en permanente gezondheidsproblemen. Menzies moet er als werkgever alles aan doen om de gevaren op korte termijn zoveel als mogelijk te beperken. Het besluit bevat organisatorische maatregelen die Menzies kan treffen om voor haar werknemers de gevaren op korte termijn zoveel als redelijkerwijs mogelijk is te beperken. In het besluit is ook een kader opgenomen voor taakroulatie, als een manier waarop Menzies aan de last zou kunnen voldoen.

3.6

De minister heeft het bezwaar van Menzies tegen de last op 8 mei 2024 ongegrond verklaard. Op 16 mei 2024 heeft de minister aan Menzies een voornemen tot het opleggen van een tweede last onder dwangsom kenbaar gemaakt.

3.7

Bij besluit van 22 augustus 2024 is de minister overgegaan tot invordering van de dwangsom(men). Dit besluit is gebaseerd op controles die zijn uitgevoerd op

10 oktober 2023, 7 november 2023, 9 november 2023, 11 december 2023, 9 januari 2024, 11 januari 2024, 12 februari 2024, 11 maart 2024 en 9 april 2024. Volgens de minister heeft Menzies niet aan de last voldaan, omdat er geen constante werkwijze is die beperking van de fysieke belasting van haar medewerkers borgt.

Omvang van het geding

4. Vanuit het oogpunt van concentratie van rechtsbescherming richt het beroep tegen de last onder dwangsom zich in dit geval ook tegen het besluit van de minister om de dwangsommen in te vorderen.^[2]

De toe te passen toetsingskaders

5. Bij de beoordeling van de beroepsgronden gaat de rechtbank uit van de volgende toetsingskaders.

5.1

De minister heeft aan Menzies een last onder dwangsom opgelegd. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie die strekt tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en die een verplichting tot betaling van een geldsom omvat als de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zo duidelijk en concreet wordt geformuleerd dat degene toe wie de last zich richt (Menzies in dit geval) niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.^[3]

5.2

Op grond van het bepaalde in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), vindt – kort gezegd – op de grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid.

5.3

Voor een heroverweging van besluiten die hebben geleid tot het opleggen van een herstelsanctie geldt in het bijzonder dat het resultaat van die heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering of oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken.^[4]

5.4

Bovenstaande betekent dat de last zoals die oorspronkelijk is opgelegd rechtmatig kan zijn, terwijl er daarna in de heroverweging in bezwaar reden kan zijn de last toch (gedeeltelijk) te herroepen of te wijzigen, als gevolg van beëindiging van de overtreding of opvolging van de gedragslijn.

De gronden van beroep en de beoordeling daarvan

6. Menzies heeft diverse gronden aangevoerd tegen de bestreden besluiten. Voor zover voor de uitspraak van belang bespreekt de rechtbank hierna die gronden.

Duidelijkheid van de last

7. Menzies stelt dat de last om meerdere redenen onvoldoende duidelijk is. Er is volgens haar sprake van een open norm die zonder nadere uitwerking tot interpretatieproblemen leidt. Het besluit bevat een kader dat voor verschillende uitleg vatbaar is. De NLA heeft aangegeven dat de gevaren van fysieke belasting voldoende worden beperkt als een werknemer per dag niet meer dan 216 stuks bagage handmatig verwerkt. Uit een emailbericht van [naam 9] blijkt dat het aantal van 216 stuks geldt als er door een werknemer op geen enkel moment in het proces tilhulpmiddelen worden gebruikt. De melding dat het in het kader van taakroulatie is toegestaan om 8 uur per dag met een (til)hulpmiddel te werken impliceert dat er dan geen beperking zou gelden ten aanzien van het maximaal te verwerken stuks bagage per dag. Bovendien bevat de last geen definitie van het begrip (til)hulpmiddel. Menzies werkt buiten op het platform zoveel mogelijk met een Powerstow, wat een (til)hulpmiddel is. Het maximaal te verwerken stuks is dan niet van toepassing, omdat er dan geen sprake is van handmatige verwerking. Uit de last blijkt ook niet wanneer voldoende organisatorische maatregelen zijn getroffen om de gevaren van fysieke belasting te voorkomen. Evenmin blijkt uit de last wanneer sprake is van adequaat toezicht op het handmatig verwerken van bagage. De minister heeft geen maatregelen in overweging gegeven over de frequentie van de controles. Van Menzies kan redelijkerwijs niet worden verwacht dat zij op elke werkplek op elk moment een toezichthouder plaatst.

8. De minister betoogt dat de last wel voldoende duidelijk is. De last ziet niet op het gebruik van (til)hulpmiddelen. Bij de twee inspecties in augustus 2023, voorafgaand aan de last, bleek namelijk dat Menzies op dat punt geen overtreding beging. De last ziet alleen op het treffen van organisatorische maatregelen, zoals het rouleren van taken. De grens van handmatig verwerken van bagage is bepaald op 216 stuks per werknemer per dag. Die norm gaat niet omhoog als er een (til)hulpmiddel wordt gebruikt. Het is niet zo dat als er een (til)hulpmiddel wordt ingezet, daarnaast meer dan 216 bagagestukken handmatig verwerkt mogen worden. Met een (til)hulpmiddel mogen wel meer dan 216 bagagestukken worden verwerkt, zolang dit niet handmatig gebeurt. De norm van 216 stuks is geen zelfstandige, algemene norm om te bepalen of de fysieke belasting zoveel mogelijk wordt beperkt. Als een werknemer met een (til)hulpmiddel werkt, bevat de last daarvoor geen concreet aantal te verwerken stuks bagage. Volgens de minister is de Powerstow een (til)hulpmiddel in het vliegtuig. De norm geldt ook voor zover handmatig bagage wordt verwerkt bij werkzaamheden op en vanaf de Powerstow. Bagagestukken moeten namelijk handmatig op de Powerstow gelegd worden of ervan af worden gehaald. De minister vergelijkt de Powerstow met een bagageband in de kelders waar ook handmatig bagagestukken op en van de band worden getild. Het emailbericht waar Menzies op doelt is een vervolg op een eerder gevoerd (mondeling) gesprek, in het kader van de eis tot naleving, en richt zich niet specifiek tot Menzies. Uit de last blijkt dat Menzies de gevaren van fysieke belasting voldoende beperkt als voldoende organisatorische maatregelen worden getroffen. Bij de controle of Menzies aan de last voldeed is specifiek gecontroleerd op de genomen organisatorische maatregelen. Menzies heeft niet uitgelegd hoe de genomen maatregelen de fysieke belasting beperken. Als er meer dan 216 bagagestukken handmatig worden verwerkt is er geen sprake van het beperken van de fysieke belasting en lopen werknemers gevaren voor de gezondheid bij de uitoefening van hun werk.

9. De rechtbank overweegt het volgende en stelt voorop dat een last onder dwangsom een belastend besluit is. Om een belastend besluit te kunnen nemen, moet de minister aannemelijk maken dat aan de voorwaarden voor het opleggen van zo’n besluit is voldaan. Het ligt in dit geval op de weg van de minister om met feiten en omstandigheden aannemelijk te maken dat sprake is van een overtreding, in die zin dat Menzies onvoldoende organisatorische maatregelen heeft genomen. De minister wijst hiervoor naar de controles voorafgaand aan het primaire besluit. De bevindingen van de controles uit april 2023 zijn opgenomen in het rapport van 2 juni 2023. Daaruit blijkt dat de waarnemingen vooral gericht waren op de aanwezigheid van tilhulpmiddelen. In het rapport concluderen de arbeidsinspecteurs dat werknemers bij uitvoering van de werkzaamheden de aanwezige hulpmiddelen niet gebruikten (omdat die defect waren of er niet waren) en dat er geen toezicht werd gehouden op het gebruik daarvan. Zij baseren dit op de volgende constateringen:

“• De bagagestukken van vlucht EZY-3442 op 24 april 2023 op de H-pier werd geladen met een transportband (geen Powerstow), waardoor de werknemer in het ruim de bagagestukken handmatig verwerkte.

• De bagagestukken van Easyjet-vluchten op pier H3 op 24 april 2023 werden geladen met een transportband (geen Powerstow), waardoor de werknemer in het ruim de bagagestukken handmatig verwerkte.

• De bagagestukken van een Easyjet-vlucht op pier H5 op 24 april 2023 werden geladen met een transportband (geen Powerstow), waardoor de werknemer in het ruim de bagagestukken handmatig verwerkte.

• Eén werknemer van Menzies laadwerkzaamheden aan het verrichten was bij laadcarrousel 33, die niet voorzien was van een tilhulpmiddel. Deze werknemer laadden de bagagestukken handmatig.”

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom de constateringen over het wel of niet gebruiken van tilhulpmiddelen, de conclusie kunnen rechtvaardigen dat Menzies onvoldoende organisatorische maatregelen heeft genomen voor situaties waarin die hulpmiddelen niet of niet voldoende beschikbaar zijn. De minister heeft het besluit tot opleggen van de last daarmee niet voldoende zorgvuldig voorbereid en zoals gezegd, onvoldoende gemotiveerd.

10. In aanvulling op het vorengaande kan de rechtbank Menzies volgen in het standpunt dat de last onvoldoende duidelijk is. De minister stelt zich op het standpunt dat de norm van 216 stuks geen zelfstandige algemene norm is om te bepalen of de fysieke belasting zoveel mogelijk wordt beperkt. De minister stelt echter tegelijkertijd dat er geen sprake is van het beperken van de fysieke belasting. Verder is er volgens de minister sprake van gevaar voor de gezondheid van werknemers bij de uitoefening van hun werk, als er meer dan 216 bagagestukken handmatig verwerkt worden. De rechtbank is op grond van het vorenstaande van oordeel dat niet duidelijk is hoe de minister die norm hanteert.

Heroverweging in bezwaar

11. In bezwaar en beroep heeft Menzies gesteld dat al veel maatregelen zijn getroffen. Er zijn Powerstows besteld en die zijn vanaf augustus 2023 in gebruik genomen. Voor de ingebruikname daarvan is een theorietraining gegeven en hebben de medewerkers van Menzies, onder begeleiding van een trainer, met de Powerstow getraind. De training is afgesloten met een assessment. Verder krijgen nieuwe medewerkers een training voor de bagagetilhulp CUS, aan de hand van een syllabus en een praktijk assessment. Elke jaar worden de trainingen herhaald. De teamleider ziet toe op het gebruik van de tilhulpen. Zogeheten duty managers zien toe op het juiste gebruik van de tilhulpen. De bevindingen van de duty managers worden schriftelijk vastgelegd. In bezwaar is aangevoerd dat Menzies doende is om de werkdruk te verlagen door actief te zoeken naar nieuwe medewerkers. Verder worden naast de reguliere pauzes extra koffiemomenten ingelast. De werkdruk wordt verdeeld over twee carrousels. Medewerkers worden afwisselend ingezet tussen de

laadcarrousels met en zonder beschikbare tilhulpen. Ook vindt er taakroulatie plaats. Uit onderzoek van de TNO zou wel blijken dat het effect van taakroulatie gering zal zijn, omdat tilhulpen op sommige plekken ontbreken en op nagenoeg alle werkplekken fysiek zwaar werk wordt verricht. Het rapport van TNO gedateerd 13 oktober 2023 is op
1 november 2023 aan de minister verstrekt. Verder zijn per diezelfde datum dagroosters en andere stukken overgelegd aan de minister. Daaruit kan blijken dat taakroulatie plaatsvindt. Vanaf oktober 2023 zullen de eerste tilhulpen worden geïnstalleerd. De minister heeft deze feiten en omstandigheden niet betrokken bij de besluiten in primo en in bezwaar. Menzies stelt dat zij stukken aan de NLA heeft overgelegd die bovenstaande (de trainingen, instructies en toezicht) aantonen, op grond waarvan zij meent aan de last onder dwangsom voor een deel te hebben voldaan.

12. De minister betwist het standpunt van Menzies. Op 5 september 2023 heeft de minister aan Menzies een last onder dwangsom opgelegd. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat Menzies het bepaalde in artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit heeft overtreden. Met de inspecties op 15 en 17 augustus 2023 constateerde de NLA dat op dat moment de aanwezige (til)hulpmiddelen wel gebruikt werden, maar dat werknemers die zonder (til)hulpmiddelen werkten niet (voldoende) afwisselende taken hadden waardoor zij werden blootgesteld aan de gevaren van fysieke belasting. De last onder dwangsom ziet op het treffen van organisatorische maatregelen, waaronder onder meer wordt verstaan het treffen van een adequate en structurele taakroulatie. Gebleken is dat deze maatregelen onvoldoende zijn getroffen. De minister juicht het toe dat Menzies al maatregelen heeft getroffen om de gevolgen voor de fysieke belasting te beperken. De last onder dwangsom is echter opgelegd omdat Menzies meer kan doen. Menzies heeft niet aangetoond dat geen sprake is van een overtreding en heeft niet aangetoond dat zij reeds voldoet aan de last onder dwangsom. Uit de inspecties uitgevoerd in augustus 2023 blijkt immers dat Menzies niet handelt binnen het kader van een taakroulatie. Daarom is er sprake van een overtreding van het bepaalde in artikel 3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit. Verder betwist de minister het rapport van TNO te hebben ontvangen.

13. Bij besluit van 22 augustus 2024 is de minister overgegaan tot invordering van de dwangsom(men). Dit besluit is gebaseerd op controles die zijn uitgevoerd op

10 oktober 2023, 7 november 2023, 9 november 2023, 11 december 2023, 9 januari 2024, 11 januari 2024, 12 februari 2024, 11 maart 2024 en 9 april 2024. Volgens de minister zijn de inspanningen die Menzies heeft verricht niet zodanig dat daarmee aan de last onder dwangsom is voldaan. Er was geen constante werkwijze die borgt dat de fysieke belasting wordt beperkt.

14. De rechtbank overweegt en oordeelt als volgt. Zoals hiervoor onder 5.2 en 5.3 overwogen, bevat bij besluiten over de last onder dwangsom de heroverweging een tweeslag. Na een eerste rechtmatigheidsbeoordeling
ex tunc, zal het bestuursorgaan
ex nuncmoeten bezien of sprake is van gewijzigde omstandigheden die kunnen leiden tot het niet langer handhaven van de last onder dwangsom. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deze tweeslag miskend door alleen de feiten en omstandigheden te betrekken die zich voordeden voorafgaand aan het besluit in primo. Menzies heeft enerzijds weliswaar betwist dat sprake is van overtreding van het Arbobesluit, maar anderzijds heeft Menzies ook feiten en omstandigheden naar voren gebracht die zich voordeden na het opleggen van het besluit in primo. Daartoe heeft Menzies ook diverse stukken ingebracht, waaronder het TNO rapport. Dat dit rapport niet zou zijn ontvangen door de minister kan de rechtbank niet goed volgen. Het rapport maakt immers deel uit van de stukken in het dossier en de minister had bovendien kunnen vragen om het rapport, nu daarnaar wordt verwezen in de brief van

1 november 2023. De rechtbank is niet gebleken dat de minister de gestelde feiten en omstandigheden waaronder de overgelegde stukken kenbaar heeft meegewogen in de heroverweging in bezwaar. Daarom moet het ervoor worden gehouden dat dit niet is gebeurd. De enkele overweging dat Menzies niet heeft aangetoond dat zij reeds voldoet aan de last onder dwangsom is daarvoor onvoldoende, omdat hieruit niet kan blijken waarom dit niet zou zijn aangetoond, gelet op de stukken die zijn overgelegd. De motivering van de minister schiet hierin tekort.

15. Nu het in onderhavige zaak om een gestelde voortdurende overtreding gaat, zijnde het nalaten van onvoldoende organisatorische maatregelen, geldt het volgende. De last onder dwangsom kan ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt.^[5]Gesteld, noch gebleken is dat daarvan in onderhavige zaak sprake van is, nu daaraan en het gevaar voor herhaling geen overwegingen zijn gewijd in het bestreden besluit van 8 mei 2024.

16. De conclusie is dat de minister het betreden besluit van 8 mei 2024 niet zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd. Het beroep van Menzies slaagt ook om deze redenen.

Dwangsom

17.1

Met het oog op finale geschilbeslechting, overweegt de rechtbank het volgende. Menzies is het niet eens met de dwangsom die de minister heeft opgelegd. Menzies stelt dat het gaat om kortdurende, regelmatig terugkerende overtredingen en dat in de regel de dwangsom dan per constateerde overtreding moet worden opgelegd. De minister heeft in plaats daarvan een dwangsom per tijdseenheid opgelegd. Volgens Menzies wordt zo’n dwangsom pas verbeurd als in de gehele tijdseenheid niet aan de last wordt voldaan. Als er één of twee keer per maand wordt gecontroleerd gaat het om een momentopname. Daarmee kan niet worden aangetoond dat de (vermeende) overtreding elke dag gedurende de maand plaatsvond.

17.2

Menzies bestrijdt ook de hoogte van de dwangsom. De dwangsom is gebaseerd op de situatie dat voldoende (til)hulpmiddelen beschikbaar zijn en worden gebruikt. De minister houdt in de berekening onder andere rekening met een afschrijving van twee jaar bij vacuümheffers, maar volgens Menzies zijn er geen vacuümheffers aanwezig in de bagagehal waar zij werkt. Zij kan en mag geen (til)hulpmiddelen implementeren in de bagagehallen. Het geschonden belang kan daarom volgens haar niet op die manier worden berekend of in de beoordeling worden betrokken.

18. De minister betoogt dat een tijdseenheid per maand passend is. Er zijn over een langere periode overtredingen geconstateerd, de werkwijze is niet of onvoldoende veranderd en er is geconstateerd dat er onvoldoende organisatorische maatregelen zijn genomen. Volgens de minister maakt dit alles dat er een patroon is van structurele overtredingen.

De minister voert daarnaast aan dat hij bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom een grote mate van beoordelingsvrijheid heeft. Wat betreft de zwaarte van het geschonden belang, wijst de minister erop dat werknemers van Menzies langdurig worden blootgesteld aan de gevaren van fysieke belasting. De hoogte van de dwangsom is gekoppeld aan de situatie waarin die gevaren zoveel mogelijk worden beperkt door het gebruik van voldoende (til)hulpmiddelen.

19. De rechtbank overweegt het volgende en stelt voorop dat de minister op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb, de dwangsom kan vaststellen op hetzij een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Vooral bij een voortdurende overtreding ligt een bedrag per tijdseenheid in de rede. De minister verwijt Menzies dat zij artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit overtreedt, in die zin dat zij de gevaren voor fysieke belasting niet zoveel als redelijkerwijs mogelijk heeft beperkt. Dit speelt al sinds 2022 en mogelijk nog langer. Daarmee is sprake van structurele nalatigheid op dat punt en daardoor van een voortdurende overtreding. De rechtbank kan daarom de minister volgen in het betoog dat een tijdseenheid per maand passend is. Hieruit volgt dat de minister niet dagelijks hoeft te controleren, maar kan volstaan met controles per maand.

20. Voor de hoogte van de dwangsom geldt het volgende. Het is aan het bestuursorgaan om een afweging van belangen te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen. Uitgangspunt daarbij is dat de dwangsom in een redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijke voorschrift geschonden belang en anderzijds de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging. De dwangsom moet een zodanige prikkel bewerkstelligen dat de last wordt nagekomen. De hoogte van de dwangsom mag worden afgestemd op de kosten die zouden moeten worden gemaakt om de overtreding te beëindigen plus een opslag om de prikkel te verhogen dat de overtreding ook daadwerkelijk wordt beëindigd.^[6]De hoogte van die kosten moet inzichtelijk gemaakt worden. Naar het oordeel van de rechtbank is daaraan voldaan. De minister heeft in het bestreden besluit de hoogte van de dwangsom voldoende gemotiveerd. Daarbij heeft de minister voldoende inzichtelijk gemaakt dat is aangesloten bij de situatie dat voldoende (til)hulpmiddelen beschikbaar zijn en worden gebruikt. De minister heeft in de berekening betrokken aan hoeveel carrousels/laterals en loskades door werknemers van Menzies werd gewerkt zonder hulpmiddelen, aan hoeveel pieren werd gelost zonder gebruik van een Powerstow terwijl dat wel had gekund. In de berekening heeft de minister de geschatte kosten voor aanschaf van (til)hulpmiddelen betrokken, rekening gehouden met een verhoging om Menzies te bewegen maatregelen te treffen en rekening gehouden met een matiging van 12,5% omdat er wel (til)hulpmiddelen gebruikt werden. Dat Menzies zelf geen nieuwe (til)hulpmiddelen kan implementeren, doet daar niet aan af.

Begunstigingstermijn

21. Menzies stelt verder dat de termijn onevenredig kort is als personeel geworven moet worden om aan de last te voldoen. Deze beroepsgrond slaagt niet. Menzies heeft immers nagelaten om verlenging van die termijn te vragen.

Invordering

22. Volgens de minister heeft Menzies niet aan de last voldaan, omdat er geen constante werkwijze is die beperking van de fysieke belasting van haar medewerkers borgt. Om die reden is de minister op 22 augustus 2024 overgegaan tot invordering van de

dwangsom(men). Het is allerminst zeker dat die last onder dwangsom in stand blijft, gelet op wat de rechtbank daarover in deze uitspraak heeft overwogen. Dit betekent dat de minister nu niet tot invordering van de dwangsommen kan overgaan. Om die reden slaagt het beroep van Menzies tegen de invordering.

Conclusie en gevolgen

23. De conclusie is dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke motivering. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank vernietigt ook het invorderingsbesluit van 22 augustus 2024.

24. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de verschillende acties te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

25. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,00 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 8 mei 2024;

- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- vernietigt het invorderingsbesluit van 22 augustus 2024;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,00 aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, voorzitter, en mr. M. Jurgens en
mr. F.K. van Wijk, leden, in aanwezigheid van mr.F. Vermeij, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging last onder dwangsom wegens onvoldoende heroverweging en motivering fysieke belasting bagageafhandeling Schiphol