ECLI:NL:RBNHO:2026:8533

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 24/3383

uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2026 in de zaak tussen

Aviapartner B.V., uit Schiphol, eiseres

(gemachtigden: mrs. R.J. de Heer en N. Kusters),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

(gemachtigde: mr. I.E. van Heijningen).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die de minister aan eiseres (Aviapartner) heeft opgelegd en over de invordering daarvan. Aviapartner is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan.

1.1

De rechtbank komt tot het oordeel dat de minister bij de heroverweging in bezwaar feiten en omstandigheden moet meewegen die zich na het opleggen van de last onder dwangsom hebben voorgedaan. Dat heeft de minister niet gedaan. De besluitvorming kan daarom niet in stand blijven. Aviapartner krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. De minister heeft op 5 september 2023 aan Aviapartner een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 8 mei 2024 op het bezwaar van Aviapartner is de minister bij dat besluit gebleven. Bij besluit van 22 augustus 2024 is de minister overgegaan tot invordering van de dwangsom(men).

2.1

Aviapartner heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3

De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: voor Aviapartner [naam 1] en de gemachtigden van Aviapartner, voor de minister diens gemachtigde en voor de Nederlandse Arbeidsinspectie
mr. [naam 2] (juridisch adviseur afdeling handhaving), [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] (senior medewerker afdeling boete, dwangsom en inning), [naam 6] (specialist ergonomie van het Kenniscentrum van de NLA) en [naam 7] (destijds inspecteur, thans projectleider fysieke belasting NLA).

2.4

Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. Bij brief van 29 mei 2026 heeft de rechtbank aan partijen laten weten dat de uitspraak heden gedaan wordt.

Vaststaande feiten

3. In het licht van de totstandkoming van de bestreden besluiten van
5 september 2023, 8 mei 2024 en 22 augustus 2024 stelt de rechtbank de volgende feiten vast die zij tot uitgangspunt heeft genomen.

3.1

Luchthaven Amsterdam Airport Schiphol (het vliegveld) behoort tot de grootste vliegvelden van Europa. Luchtvaartmaatschappijen zijn zelf verantwoordelijk voor de grondhandelingsdiensten, zoals bagageverwerking. Zij sluiten daarvoor overeenkomsten met afhandelingsbedrijven. Op het vliegveld zijn zes afhandelingsbedrijven actief. Gezamenlijk verwerken die bedrijven tussen de 50 en 70 miljoen koffers per jaar, omgerekend zo’n 120.000 tot 180.000 per dag.^[1]Aviapartner is één van de bagage-afhandelaren op het vliegveld.

3.2

Inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) hebben op
2 september 2022 een inspectie uitgevoerd op het vliegveld, bij werkplekken waar bagage voor passagiersvliegtuigen wordt verwerkt. De NLA constateerde dat bij het verwerken van bagage van passagiers, de fysieke belasting voor de werknemers te hoog is en dat daarbij de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) wordt overtreden. De minister heeft naar aanleiding van die inspectie op 14 maart 2023 aan Aviapartner een eis tot naleving gesteld, over de wijze van verwerking van passagiersbagage in de bagagekelders en over het laden en lossen van passagiersbagage bij de vliegtuigen op de platforms.

3.3

Op 16 maart 2023 heeft een medewerker van de NLA aan Aviapartner en de andere bagage-afhandelaren de volgende e-mail gestuurd:

“Goedemorgen,

Ik heb gisteren aangegeven dat ik nog terug zou komen op het aantal koffers dat staat genoemd in de toelichting op de eis aan de bagage afhandelaren op Schiphol. In de toelichting staat de volgende tekst: “Als er geen hulpmiddel ingezet wordt mogen er maximaal 216 stuks bagage per werknemer per dag handmatig behandeld worden”.

Het aantal van maximaal 216 stuks bagage is van toepassing als er door een werknemer op geen enkel moment in het proces tilhulpmiddelen worden gebruikt. Indien er wél tilhulpmiddelen ingezet worden zult u in de verschillende RIE’s en Plannen van Aanpak moeten beoordelen onder welke omstandigheden de werknemers hun werk gezond kunnen uitvoeren. Dit is vanzelfsprekend afhankelijk van een scala aan factoren. Laat onverlet dat u conform de eis die de Arbeidsinspectie heeft gesteld moet werken.”

3.4

Op 21 en 24 april 2023 en op 15 en 17 augustus 2023 hebben arbeidsinspecteurs nieuwe inspecties uitgevoerd op het vliegveld Schiphol. Er zijn waarnemingen gedaan en er is gesproken met medewerkers van Aviapartner.

3.5

Op 5 september 2023 heeft de NLA aan Aviapartner een last onder dwangsom opgelegd. Daaraan heeft de minister overtreding van artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) ten grondslag gelegd. Aviapartner moet er als werkgever alles aan doen om de gevaren voor de gezond van haar werknemers door fysieke belasting op korte termijn zoveel als mogelijk te beperken. Het besluit bevat organisatorische maatregelen die Aviaparter kan treffen. In het besluit is ook een kader opgenomen voor taakroulatie, als een manier waarop Aviapartner aan de last zou kunnen voldoen.

3.6

De minister heeft het bezwaar van Aviapartner tegen de last op 8 mei 2024 ongegrond verklaard.

3.7

Bij besluit van 22 augustus 2024 is de minister overgegaan tot invordering van de dwangsom(men). Hieraan ligt ten grondslag dat Aviapartner gedurende de eerste vijf maanden niet aan de last had voldaan.

Omvang van het geding

4. Vanuit het oogpunt van concentratie van rechtsbescherming richt het beroep tegen de last onder dwangsom zich in dit geval ook tegen het besluit van de minister om de dwangsommen in te vorderen.^[2]

De toe te passen toetsingskaders

5. Bij de beoordeling van de beroepsgronden gaat de rechtbank uit van de volgende toetsingskaders.

5.1

De minister heeft aan Aviapartner een last onder dwangsom opgelegd. Een last onder dwangsom is een herstelsanctie die strekt tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding en die een verplichting tot betaling van een geldsom omvat als de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zo duidelijk en concreet wordt geformuleerd dat degene tot wie de last zich richt (Aviapartner in dit geval) niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.^[3]

5.2

Op grond van het bepaalde in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), vindt – kort gezegd – op de grondslag van het bezwaar een heroverweging van het primaire besluit plaats. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan zijn eerdere besluit moet heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid.

5.3

Voor een heroverweging van besluiten die hebben geleid tot het opleggen van een herstelsanctie geldt in het bijzonder dat het resultaat van die heroverweging moet leiden tot een doeltreffende, afschrikwekkende en evenredige handhaving van de desbetreffende norm. Dat betekent in de eerste plaats dat het bestuursorgaan moet bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. In de tweede plaats dient het bestuursorgaan feiten en omstandigheden die zich ná de eerdere weigering of oplegging van een herstelsanctie hebben voorgedaan bij zijn heroverweging te betrekken.^[4]

5.4

Bovenstaande betekent dat de last zoals die oorspronkelijk is opgelegd rechtmatig kan zijn, terwijl er daarna in de heroverweging in bezwaar reden kan zijn de last toch (gedeeltelijk) te herroepen of te wijzigen, als gevolg van beëindiging van de overtreding of opvolging van de gedragslijn.

De gronden van beroep en de beoordeling daarvan

6. Aviapartner heeft diverse gronden aangevoerd tegen de bestreden besluiten. Voor zover voor de uitspraak van belang bespreekt de rechtbank hierna die gronden.

Heroverweging in bezwaar

7. In bezwaar en beroep heeft Aviapartner gesteld dat zij al aan de last voldoet. Zij traint haar medewerkers met behulp van trainingsvideo’s, praktijklessen en herhaalcursussen in het zorgvuldig en juist gebruiken van tilhulpmiddelen. Teamleiders en afdelingshoofden houden op de werkvloer toezicht op het juiste gebruik van tilhulpmiddelen. Daarnaast is zij gestart met de opleiding van ergocoaches, die op de werkvloer verder zullen helpen bij het zo veilig mogelijk werken met bagage. De inzet van het aantal werknemers is verhoogd, de Cobot robotarm wordt gebruikt, waarvoor de werknemers worden opgeleid. Ook maakt zij gebruik van een (organische) taakroulatie, en ziet zij erop toe dat haar medewerkers hun pauzes nemen en deze pauzes ook in de kantine doorbrengen, zodat ze voldoende rustmomenten hebben tussen het werken door. Aviapartner heeft een onderzoeksbureau ingeschakeld om te bezien op welke punten de taakroulatie geoptimaliseerd kan worden. Medio september 2023 heeft zij een plan van aanpak ingediend waaruit blijkt welke organisatorische maatregelen zij treft en hoe zij waarborgt dat haar medewerkers adequaat geïnstrueerd worden en hoe toe wordt gezien op de afhandeling van bagage. In het plan van aanpak wordt beschreven dat van de medewerkers wordt geëist dat zij in het bezit zijn van een rijbewijs, zodat de medewerker na het verwerken van bagage de taken kan rouleren door te gaan rijden naast rusten en pauzeren

8. De minister bestrijdt het standpunt van Aviapartner. De minister verwijst daarvoor naar de uitgevoerde inspecties in april en augustus 2023. Op 5 september 2023 heeft de minister aan Aviapartner een last onder dwangsom opgelegd. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat Aviapartner het bepaalde in artikel 5.3, aanhef en onder a, van het Arbobesluit heeft overtreden. Met de inspecties op 15 en 17 augustus 2023 constateerde de NLA dat onvoldoende organisatorische maatregelen waren getroffen, daar waar geen of niet voldoende (til)hulpmiddelen aanwezig waren. Het plan van aanpak van medio september 2023 is niet bij de besluitvorming betrokken omdat dat dateert van na oplegging van de last onder dwangsom.

9. De rechtbank overweegt en oordeelt als volgt. Zoals hiervoor onder 5.2 en 5.3 overwogen bevat bij besluiten over de last onder dwangsom de heroverweging een tweeslag. Na een eerste rechtmatigheidsbeoordeling
ex tunc, zal het bestuursorgaan
ex nuncmoeten bezien of sprake is van gewijzigde omstandigheden die kunnen leiden tot het niet langer handhaven van de last onder dwangsom. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister deze tweeslag miskend door alleen de feiten en omstandigheden te betrekken die zich voordeden voorafgaand aan het besluit in primo. Aviapartner heeft enerzijds betwist dat sprake is van overtreding van het Arbobesluit, maar anderzijds heeft Aviapartner - in bezwaar - ook feiten en omstandigheden naar voren gebracht die zich voordeden na het opleggen van het besluit in primo. Daartoe heeft Aviapartner onder meer het plan van aanpak van medio september 2023 ingebracht en een controlerapport van april 2024. In het licht van het toegepaste toetsingskader kan het betoog van de minister dat deze rapporten niet gebruikt kon worden omdat deze zijn ingediend na de last, niet worden gevolgd. De rechtbank kan ook niet goed volgen waarom voor de weerlegging van het argument dat er geen of een onvoldoende systeem van taakroulatie zou zijn, wordt verwezen naar enkele korte gesprekken met medewerkers en supervisors. Temeer nu Aviapartner naar eigen zeggen op de hoorzitting in bezwaar documenten heeft overgelegd die het standpunt van Aviapartner kunnen bevestigen. Een nadere onderbouwing zijdens de minister daarvoor ontbreekt in het bestreden besluit.

10. Nu het in onderhavige zaak om een gestelde voortdurende overtreding gaat, zijnde het nalaten van het nemen van onvoldoende organisatorische maatregelen, geldt het volgende. De last onder dwangsom kan ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt.^[5]Gesteld, noch gebleken is dat daarvan in onderhavige zaak sprake van is, nu daaraan en het gevaar voor herhaling geen overwegingen zijn gewijd in het bestreden besluit van 8 mei 2024. De enkele overweging in het bestreden besluit dat de last onder dwangsom is opgelegd in afwachting van in de toekomst te nemen structurele maatregelen volstaat daarvoor als grond in ieder geval niet.

11. De conclusie is dat de minister het betreden besluit van 8 mei 2024 niet zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd. Het beroep van Aviapartner slaagt om deze redenen.

Gehanteerde maatstaf

12. Met het oog op finale geschilbeslechting overweegt de rechtbank het volgende.

Aviapartner stelt dat de minister de verkeerde norm hanteert voor beoordeling van de fysieke belasting van haar werknemers. De norm ligt voor hen hoger omdat zij lichtere koffers verwerken. De minister baseert zich op een rapport uit 2011 dat in opdracht van KLM was opgesteld. De gegevens daaruit zien op koffers voor internationale vluchten die door KLM worden afgehandeld op de D-pier. De lifting index die bij lichtere koffers hoort is anders dan die waar de minister vanuit gaat. Het gemiddelde gewicht van de koffers die Aviapartner is niet 17 of 19 kilo. Daarom kan ook niet worden uitgegaan van een maximaal aantal handmatig te verwerken koffers (216 stuks). Lichtere koffers worden anders getild. Dat leidt tot een andere, minder zware belasting, als dergelijke koffers al handmatig moeten worden verwerkt door werknemers van Aviapartner.

13. De minister heeft in het bestreden besluit gemotiveerd dat het rapport van de KLM enkel is gebruikt voor het bepalen van de dagbelasting voor de situatie dat geen of onvoldoende (til)hulpmiddelen beschikbaar zijn. Voor haar eigen berekeningen voor de fysieke belasting heeft de minister de NIOSH-methode gebruikt. Die methode let op het tilgewicht en ook op aspecten zoals de frequentie, de afstand, de hoogte en de draaiing van het lichaam. Die methode wordt gebruikt om te berekenen hoeveel gewicht een werknemer per keer mag tillen.

14. De rechtbank is van oordeel dat de minister daarmee de gehanteerde maatstaf voldoende heeft gemotiveerd. De niet onderbouwde stelling van Aviapartner dat zij lichtere koffers hanteert, is onvoldoende om aan de juistheid daarvan te twijfelen.

Invordering

15. Volgens de minister heeft Aviapartner niet aan de last voldaan, omdat er geen constante werkwijze is die beperking van de fysieke belasting van haar medewerkers borgt. Om die reden is de minister op 22 augustus 2024 overgegaan tot invordering van de

dwangsom(men). Het is allerminst zeker dat die last onder dwangsom in stand blijft, gelet op wat de rechtbank daarover in deze uitspraak heeft overwogen. Dit betekent dat de minister nu niet tot invordering van de dwangsommen kan overgaan. Om die reden slaagt het beroep van Aviapartner tegen de invordering.

Conclusie en gevolgen

16. De conclusie is dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet is voorzien van een deugdelijke motivering. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank vernietigt ook het invorderingsbesluit van

22 augustus 2024.

17. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor zes weken. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.

18. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,00 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 8 mei 2024;

- draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- vernietigt het invorderingsbesluit van 22 augustus 2024;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,00 aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,00 aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, en mr. E.J. van Keken en

mr. F.K. van Wijk, leden, in aanwezigheid van mr. F. Vermeij, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuurlijke last onder dwangsom wegens overtreding Arbobesluit vernietigd wegens onvoldoende heroverweging