Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling bestuursrecht
locatie Leeuwarden
zaaknummer: AWB LEE 12/2593
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 juni 2013 in de zaak tussen
de stichting "Stifting BetterAs" te Dokkum, eiseres,
en
provinciale staten van Fryslân, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden).
Procesverloop
In de openbare vergadering van 23 mei 2012 heeft verweerder geweigerd het door eiseres ingediende burgerinitiatiefvoorstel op de agenda voor een openbare statenvergadering te plaatsen.
Bij besluit van 19 september 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart is op 1 januari 2013 in werking getreden. De rechtbanken Assen, Groningen en Leeuwarden vormen met ingang van die datum tezamen de nieuwe rechtbank Noord-Nederland. Het rechtsgebied van deze rechtbank beslaat de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. De zaak wordt daarom verder behandeld en beslist door de rechtbank Noord-Nederland.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2013. Eiseres heeft zich laten vertegenwoorden door W. Verf, voorzitter, en F. Kuipers, secretaris. Voor verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde en A. Oort-Giessen en S.P. Hilarius, beiden werkzaam bij de provincie Fryslân.
Overwegingen
1.
De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1.
Eiseres heeft op 9 mei 2012 een burgerinitatiefvoorstel ingediend. Dit voorstel strekt tot heroverweging van de aanleg van de Centrale As, een nieuwe vierstrooksautoweg in Noordoost-Fryslân, en tot een soberder uitvoering daarvan conform het door eiseres geformuleerde alternatief BetterAs.
1.2.
Verweerder heeft advies gevraagd aan Trip Advocaten & Notarissen (hierna: Trip).
In een advies van 14 mei 2012 heeft Trip het burgerinitiatief getoetst aan de Verordening burgerinitiatief Fryslân (hierna: de Verordening). Volgens Trip is het burgerinitiatief op twee gronden ongeldig. In de eerste plaats is het burgerinitiatief ongeldig op grond van artikel 4, aanhef en onder e, van de Verordening. Het burgerinitiatief heeft namelijk als onderwerp de aanleg van de Centrale As en over dit onderwerp heeft verweerder tijdens de huidige statenperiode al een besluit genomen. In de tweede plaats is het burgerinitiatief ongeldig op grond van artikel 4, aanhef en onder b, van de Verordening. Het burgerinitiatief brengt mee dat in strijd wordt gehandeld met aangegane beleidsmatige en civielrechtelijke verplichtingen. Gelet hierop heeft Trip verweerder geadviseerd om het burgerinitiatief niet op de statenagenda te plaatsen.
Verweerder heeft dit advies aan het besluit van 23 mei 2012 ten grondslag gelegd en dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
2.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
2.1.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening plaatsen provinciale staten een burgerinitiatiefvoorstel op de agenda van hun vergadering indien daartoe door een initiatiefgerechtigde een geldig verzoek is ingediend. Ingevolge het tweede lid, onder b, is ongeldig het verzoek dat een onderwerp als bedoeld in artikel 4 inhoudt Pro.
Ingevolge artikel 4 houdt Pro een burgerinitiatief niet in:
(…);
b. het verzoek om te handelen in strijd met wettelijke termijnen of aangegane verplichtingen van vastgesteld provinciaal beleid;
(…);
e. een onderwerp waarover tijdens de statenperiode waarin indiening van het voorstel plaatsvindt door provinciale staten een besluit is genomen.
2.2.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat over het onderwerp van het burgerinitiatief in de huidige statenperiode nooit een besluit is genomen. Het door haar voorgestelde alternatief BetterAs is nieuw en dus nooit behandeld. Verder stelt eiseres dat de Centrale As in de huidige statenperiode niet op de statenagenda heeft gestaan als apart bespreekpunt. Weliswaar is de Centrale As aan de orde gekomen bij de besprekingen van het collegeprogramma, maar dat beperkte zich tot de bevestiging van een eerder genomen besluit. Bovendien is over het collegeprogramma in zijn geheel gestemd. Verder stelt eiseres dat verweerder aan de onderliggende bedoeling van het burgerinitiatief voorbij is gegaan. Het burgerinitiatief maakt het mogelijk dat de nieuwe staten eerder genomen besluiten van de vorige staten kunnen corrigeren.
2.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het door eiseres ingediende burgerinitiatief in strijd is met artikel 4, aanhef en onder e, van de Verordening. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
2.3.1.
De rechtbank stelt vast dat de Verordening geen definitie bevat van het begrip "onderwerp" als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder e, van de Verordening. De rechtbank is van oordeel dat een redelijke uitleg van dit artikel meebrengt dat het begrip "onderwerp" ruim moet worden opgevat. Steun voor dit oordeel wordt gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van de Verordening. Daaruit volgt dat met het burgerinitatief is beoogd om burgers in staat te stellen een onderwerp op de statenagenda te plaatsen dat door verweerder (nog) niet is opgepakt. Een burgerinitiatief moet dus betrekking hebben op een nieuw onderwerp. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat in de toelichting van de Verordening op artikel 4 staat Pro dat de beperkingen die dit artikel stelt aan de inhoud van een burgerinitiatief vooral voortvloeien uit doelmatigheidsoverwegingen. Aangegeven is dat het niet de bedoeling is dat zaken die recent nog in provinciale staten aan de orde zijn geweest opnieuw onderwerp van bespreking worden als gevolg van een burgerinitiatief. Dit zou de besluitvorming in provinciale staten te zeer kunnen frustreren.
2.3.2.
Gelet op het voorgaande deelt de rechtbank niet de visie van eiseres dat het burgerinitiatief met name als een correctiemiddel op eerder, in een vorige statenperiode, genomen besluiten moet worden gezien. Ook acht de rechtbank de door eiseres bepleite, enge uitleg van het begrip "onderwerp", in die zin dat daaronder geen alternatieve voorstellen van eerder behandelde kwesties kunnen worden gebracht, onjuist. Indien het standpunt van eiseres zou worden gevolgd, zou dat betekenen dat elk alternatief voor reeds vastgestelde zaken in aanmerking zou kunnen komen voor agendering op de statenagenda. De rechtbank acht dit niet verenigbaar met het doel en strekking van artikel 4 van Pro de Verordening, zoals hierboven uiteengezet. Dit brengt mee dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het onderwerp van het burgerinitiatief de aanleg van de Centrale As is. Het burgerinitiatief houdt immers het verzoek in om de aanleg van de Centrale As te heroverwegen en te kiezen voor het soberder alternatief BetterAs. BetterAs kan derhalve niet los worden gezien van de Centrale As.
2.3.3.
Daarnaast heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het doel en de strekking van de Verordening, terecht als uitgangspunt genomen dat een redelijke uitleg van het begrip "besluit" in artikel 4, aanhef en onder e, van de Verordening meebrengt dat onder dit begrip niet alleen een eerste besluit dat strekt tot realisatie, uitvoering of invulling van een concreet project, plan, werk of activiteit moet worden begrepen, maar dat daaronder ook vervolgbesluiten of besluiten waarin eerder genomen besluiten worden bevestigd vallen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder in de huidige statenperiode meerdere besluiten heeft genomen over het onderwerp waarop het door eiseres ingediende burgerinitiatief betrekking heeft. Op grond van de gedingstukken stelt de rechtbank vast dat verweerder met de vaststelling van het Coalitieakkoord 2011-2015 op 20 april 2011 en het daarop gebaseerde Uitvoeringsprogramma 2011-2015 op 29 september 2011 heeft bevestigd dat de Centrale As wordt uitgevoerd. Daarnaast heeft verweerder ook met de vaststelling van het herziene Provinciaal Verkeers- en Vervoersplan (PVVP) op 26 oktober 2011 en het daarop gebaseerde Uitvoeringsprogramma Verkeer en Vervoer provincie Fryslân in april 2012 bevestigd dat de Centrale As wordt aangelegd. Verder is op 2 november 2012 de provinciale begroting over 2012 vastgesteld. In deze begroting is geld gereserveerd voor de aanleg van de Centrale As. Daarmee heeft verweerder de uitvoering van de Centrale As wederom bevestigd. Aan het voorgaande doet niet af dat de Centrale As niet als afzonderlijk onderwerp was geagendeerd en is besproken door verweerder. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 4, aanhef en onder e, van de Verordening dit niet vereist. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat behandeling van een onderwerp in een ander, meeromvattend kader niet uitsluit dat daarover besluiten worden genomen. In dit verband wijst de rechtbank erop dat uit de notulen van de statenvergadering van 20 april 2011 over het Coalitieakkoord 2011-2015 blijkt dat tijdens die vergadering de aanleg van de Centrale As uitdrukkelijk onderwerp van beraadslaging en besluitvorming is geweest en dat uiteindelijk, na moties, is besloten dat de aanleg van de weg niet ter discussie staat.
2.4.
Eiseres stelt dat het burgerinitiatief niet een verzoek inhoudt om te handelen in strijd met bestaande verplichtingen van vastgesteld provinciaal beleid. Daartoe voert zij aan dat het begrip "aangegane verplichtingen van vastgesteld provinciaal beleid" niet duidelijk is, zodat het niet redelijk is om dit begrip ruim uit te leggen. Verder stelt eiseres dat zij verweerder enkel vraagt om het bestaande beleid op een belangrijk punt opnieuw te bekijken en te wijzigen. Als het beleid wordt gewijzigd, kan niet worden gesproken van handelen in strijd met provinciaal beleid. Verweerder handelt dan immers overeenkomstig dat nieuwe beleid. Deze uitleg is volgens eiseres niet in strijd met de Verordening of de toelichting daarop. Dat door de beleidswijziging een aantal afspraken met derden niet kan worden nagekomen maakt dit niet anders. Deze afspraken kunnen worden geannuleerd of aangepast. Zo zullen de participerende gemeenten een deel van het geld dat zij al in de aanleg van de Centrale As hebben gestoken terug willen hebben, maar de besparing die BetterAs meebrengt maakt een financiële tegemoetkoming mogelijk, aldus eiseres. Verder is er (nog) geen sprake van civielrechtelijke verplichtingen. In dit verband wijst eiseres erop dat BetterAs grotendeels over het tracé van de Centrale As gaat, dat er nog niemand is onteigend en dat er nog niets is aanbesteed.
2.4.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het door eiseres ingediende burgerinitiatief in strijd is met artikel 4, aanhef en onder b, van de Verordening. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
2.4.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het standpunt heeft kunnen innemen dat een redelijke uitleg van het begrip "aangegane verplichtingen van vastgesteld provinciaal beleid" in artikel 4, aanhef en onder b, van de Verordening meebrengt dat dit begrip ruim moet worden opgevat, in die zin dat hieronder verplichtingen van zowel beleidsmatige aard als civielrechtelijke aard moeten worden begrepen. Hoewel het begrip niet geheel duidelijk is, ziet de rechtbank geen enkel aanknopingspunt voor het oordeel, ook niet in de toelichting op de Verordening, dat het begrip verplichtingen zich niet mede kan uitstrekken tot civielrechtelijke verplichtingen.
2.4.3.
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder voldoende heeft onderbouwd dat het burgerinitiatief van eiseres een verzoek inhoudt om te handelen in strijd met (onderdelen van) vastgesteld provinciaal beleid. In dit verband heeft verweerder terecht gewezen op het Coalitieakkoord 2011-2015, het herziene PVVP en de daarop gebaseerde Uitvoeringsprogramma's. Uit deze beleidsstukken vloeit onmiskenbaar de beleidsmatige verplichting voor verweerder voort om tot uitvoering van de Centrale As over te gaan.
2.4.4.
Ook heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd dat het burgerinitiatief strekt tot handelen in strijd met verschillende civielrechtelijke verplichtingen. Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder met verschillende civiele partijen, waaronder de GasUnie, KPN, Vitens en ProRail, Kloosterman & Sietzema Bomenrooierij, overeenkomsten heeft gesloten of andere civielrechtelijke verplichtingen is aangegaan. Het niet uitvoeren van de Centrale As is in strijd met (een deel van) deze verplichtingen. Dat er geen schade kan of zal worden geclaimd en dat de aangegane verplichtingen (op onderdelen) aangepast kunnen worden, maakt dat niet anders.
3.
Het beroep is ongegrond.
4.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. H.D. Tolsma, leden, in aanwezigheid van mr. T. Hoekstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2013.
griffier rechter
Afschrift aan partijen verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
fn23