Uitspraak
RECHTBANK NOORD NEDERLAND
Afdeling bestuursrecht
locatie Leeuwarden
procedurenummer: AWB LEE 12/2698
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2013 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[naam B.V.],
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder.
Procesverloop
Bij brief met verzenddatum 9 oktober 2012 heeft verweerder (hierna: de staatssecretaris) eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de oplegging van een boete op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart is op 1 januari 2013 in werking getreden. De rechtbanken Assen, Groningen en Leeuwarden vormen met ingang van die datum tezamen de nieuwe rechtbank Noord-Nederland. Het rechtsgebied van deze rechtbank beslaat de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. De zaak wordt daarom verder behandeld en beslist door de rechtbank Noord-Nederland.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting op 27 februari 2013 behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam], directeur. Verder zijn [naam 1], inspecteur van de arbeidsinspectie, en [naam 2], ARBO-adviseur, daartoe door eiseres opgeroepen, verschenen. Zij hebben ter zitting een verklaring afgelegd. De staatssecretaris is -met bericht- niet verschenen.
Overwegingen
Feiten
1.1 De rechtbank gaat bij zijn oordeelsvorming uit van de volgende, niet door partijen, betwiste feiten.
1.2 Eiseres exploiteert een onderneming in reparatie en onderhoud van machines voor de landbouw en bosbouw. [naam 3], geboren op [geboortedatum], is vanaf 1 september 2011 in dienst van eiseres in de functie van leerling monteur .
1.3 Op 7 september 2011 is werknemer [naam 3] bij het uitoefenen van werkzaamheden gewond geraakt waarbij zijn ringvinger bekneld is geraakt met blijvend letsel tot gevolg. Ten gevolge van het ongeval is werknemer [naam 3] in het ziekenhuis opgenomen.
1.4 De werkzaamheden vonden plaats in het kader van het reviseren van een sorteer- machine. Naar werknemer [naam 3] tegenover de Inspecteur van de Arbeidinspectie [naam 1] heeft verklaard, kreeg hij op 7 september 2011 de opdracht om samen met werknemer [naam 4], tweede monteur en leerling eerste monteur, cilinders te ontvetten en af te plakken om gespoten te kunnen worden. Hiertoe heeft hij de cilinders opgehangen aan een ronde stang (rechtbank: lees ook kokerprofiel), die hij aan de ene kant aan een bovenloopkraan heeft gehangen en aan de andere kant heeft gelegd op een staander met rol. Daarbij heeft hij de stang met een lijmklem aan die staander vastgezet. Tijdens het afplakken van de cilinders is de lijmklem losgeschoten en is de stang gevallen. Werknemer [naam 3] heeft tevens verklaard dat werknemer [naam 4] eerder deze werkzaamheden gedaan had en toen gebruik had gemaakt van een rechthoekige stang. Werknemer [naam 3] had in eerste instantie ook een zodanige stang gepakt, maar die paste niet door de ronde gaten van de cilinder.
1.5 Inspecteur van de arbeidsinspectie [naam 1] heeft een onderzoek ingesteld naar het ongeluk. Hij heeft de plaats van het ongeluk op 7 september 2011 bezocht, het veiligheidsbeleid en de toepassing daarvan in het bedrijf van eiseres onderzocht en werknemer [naam 3], directeur [naam], directeur, werkplaatschef, [naam werkplaatschef], gehoord. Zijn bevindingen heeft hij neergelegd in zijn boeterapport van 2 november 2011. Hij heeft geconstateerd dat op de arbeidsplek continu eerste monteurs aanwezig zijn en dat de werkplaatschef er regelmatig rond loopt. Op basis van zijn bevindingen heeft hij geconcludeerd dat in de door eiseres opgestelde risico-inventarisatie en evaluatie de specifieke risico's verbonden aan het spuiten van cilinders niet zijn beschreven. Hem is niet gebleken dat die risico's op een andere wijze waren onderkend, bijvoorbeeld door het geven van specifieke instructies. Daarnaast concludeert hij dat aan werknemers [naam 3] en [naam 4] geen specifieke instructies waren gegeven over het ophangen van de cilinders; dat was aan hen overgelaten. Ook was er volgens inspecteur van de arbeidsinspectie [naam 1] ten tijde van de door werknemer [naam 3] verrichte werkzaamheden geen goed toezicht op het juiste gebruik van de arbeidsmiddelen.
1.6 Bij besluit van 4 januari 2011 heeft de staatssecretaris eiseres een boete van
€ 8.100,= opgelegd, nadat eiseres een zienswijze over een voornemen daartoe, bij brief van 22 december 2011, kenbaar had gemaakt. De staatssecretaris heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat eiseres artikel 3.17, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) heeft overtreden, omdat zij de risico's van de werkzaamheden vooraf onvoldoende heeft geïnventariseerd. De staatsecretaris ziet geen reden om af te zien van het opleggen van een boete, omdat niet gebleken is dat die overtreding eiseres volstrekt niet verweten kan worden. Daarbij wijst de staatsecretaris erop dat eiseres nagelaten heeft te beoordelen op welke wijze het spuiten van de cilinders op de meest veilige manier kon worden uitgevoerd, waartoe eiseres des te meer gehouden was omdat sprake was van reguliere werkzaamheden. Om die reden is, aldus de staatsecretaris, op grond van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving ook geen grond voor matiging. Voorts doet hier naar de mening van de staatsecretaris niet de situatie voor dat afgeweken moet worden van voornoemde beleidsregels, omdat sprake is van bijzondere omstandigheden die leiden tot een onevenredigheid als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. Eiseres heeft het bestaan van zulke omstandigheden niet aangetoond, aldus de staatssecretaris.
1.7 Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Op 27 maart 2012 is eiseres, vertegenwoordigd door directeur [naam], en ARBO adviseur [naam 2], gehoord. Eiseres heeft daar gemeld dat het onmogelijk en onuitvoerbaar is om alle de door haar uitgevoerde werkzaamheden tot in vergaand detail te beschrijven. Daarnaast heeft ze erop gewezen dat bij de aanvang van de werkzaamheden instructies zijn gegeven over de wijze waarop deze werkzaamheden zouden moeten worden gevoerd. Die instructies zijn op de tweede dag, 7 september 2011, niet herhaald. Werknemers [naam 3] en [naam 4] hebben, aldus eiseres, niet overeenkomstig die instructies gehandeld. Voorts heeft eiseres op die zitting gesteld dat van haar niet verwacht kan worden dat zij constant toezicht houdt op haar werknemers.
1.6 Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat sprake is van een overtreding van artikel 3:17 van Pro het Arbobesluit omdat vaststaat dat de cilinders niet op de juiste wijze waren opgehangen en verwijtbaarheid geen bestanddeel uitmaakt van dat artikel. Volgens de staatssecretaris is verder geen sprake van het ontbreken van verwijtbaarheid, omdat eiseres de risico's van de werkzaamheden, het ophangen van cilinders, niet heeft geïnventariseerd en de daarop adequate maatregelen heeft genomen. Hierdoor kon volgens de staatssecretaris geen sprake zijn van een adequate en deskundige organisatie van het toezicht die is toegespitst op de omstandigheden van de jeugdige werknemer. Dit klemt, aldus de staatssecretaris, te meer nu werkchef [naam werkplaatschef] heeft verklaard dat een ervaren persoon had kunnen opmerken dat de cilinders op onjuiste wijze waren opgehangen. Verder merkt de staatssecretaris op dat de door eiseres gebruikelijke wijze van ophangen, en wel het gebruik van hoekig kokerprofiel, niet adequaat is omdat de cilinders ronde ogen hadden en het hoekige kokerprofiel daarom niet paste. Om die reden is ook geen grond voor matiging. Daarbij heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen duidelijke veilige werkwijze heeft vastgesteld en dat het daarom voor haar rekening komt indien een ongeluk ontstaat omdat werknemers een onveilige werkwijze hebben gekozen. Haar arbeidsomstandigenbeleid en haar veiligheidsmaatregelen dienen namelijk zoveel mogelijk bescherming bieden tegen ondoordacht handelen door werknemers, momenten van onachtzaamheid en ander voorzienbaar menselijk falen, aldus de staatssecretaris. Voorts ziet de staatssecretaris geen reden om van haar beleidsregels af te wijken, omdat niet is gebleken van omstandigheden die de staatssecretaris daartoe dwingt.
Toetsingskader
2.1 Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de de Arbowet, zoals deze wet luidde ten tijde en voor zover thans van belang, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers. Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald. Deze voorschiften en verboden zijn vastgelegd in het Arbobesluit.
2.2 Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de Arbowet wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, van die wet voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie. Bedoelde algemene maatregel van bestuur is vastgelegd in het Arbobesluit.
2.3 Ingevolge artikel 3.17 van het Arbobesluit, zoals dit besluit luidde ten tijde en voor zover thans van belang, wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is zo veel mogelijk beperkt.
2.4 Ingevolge artikel 9.1 van het Arbobesluit is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
Bij de uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde regels hanteert de staatsecretaris de ten tijde van het bestreden besluit geldende Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregels).
Bevoegdheid tot opleggen van een boete
3.1 Eiseres stelt dat zij het gevaar zo veel mogelijk beperkt heeft en dat zij om die reden artikel 3:17 van Pro het Arbobesluit niet heeft overtreden.
3.2 Vaststaat dat zich bij het afplakken van de cilinders beknellingsgevaar heeft voorgedaan. Daardoor heeft het gevaar, zoals bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit, zich verwezenlijkt en is dit niet voorkomen. Dit brengt mee dat voor het antwoord op de vraag of de staatssecretaris in het onderhavige geval bevoegd was een boete op te leggen wegens overtreding van die bepaling, bepalend is of eiseres niet voldaan heeft aan het in die bepaling opgenomen materiële voorschrift dat zij het gevaar zo veel mogelijk moet beperken.
3.4 Niet in geschil is dat de betrokken werknemer [naam 3], door de cilinders aan een ronde stang te hangen in plaats van aan een rechthoekige stang, niet de meest veilige wijze van ophangen heeft toegepast. Hierdoor werd het gevaar van het vallen van de cilinders vergroot. Derhalve is het gevaar door de cilinders getroffen te worden niet zo veel mogelijk beperkt. Eiseres heeft dus een beboetbaar feit als bedoeld in de Arbowet gepleegd, zodat in gevolge dat artikel in samenhang gelezen met de van toepassing zijnde Beleidsregels de staatssecretaris bevoegd was eiseres een boete op te leggen van totaal € 8.100,-. Dat eiseres, naar zij stelt, ter zake geen verwijt treft, staat hiervan los. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) eerder heeft overwogen bevat artikel 3.17 van het Arbobesluit geen opzet of schuld als bestanddeel (zie uitspraak van de AbRS van 29 augustus 2012 LJN: BX5967. Derhalve staat de overtreding, indien aan de materiële voorschriften van artikel 3.17 niet is voldaan, vast. In dit verband wijst de rechtbank erop dat het niet hanteren van de meest veilige wijze van ophangen van de cilinders reeds met zich brengt dat artikel 3.17 van het Arbobesluit is overtreden, waaraan mogelijk onvoorzichtig handelen van de betrokken werknemer niet kan afdoen. Steun voor deze opvatting ziet de rechtbank in de uitspraak van de AbRS van 17 oktober 2010, LJN: BY0373.
In redelijkheid gebruik maken van de bevoegdheid
4.1 Voorts betoogt eiseres dat de overtreding haar niet, althans slechts in verminderde mate, kan worden verweten, zodat de staatssecretaris van boeteoplegging had moeten afzien of in ieder geval een gematigde boete had moeten opleggen. Zij voert hiertoe aan dat zij de risico's van de werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd en dat zij op basis daarvan ervoor heeft gekozen dat de cilinders opgehangen moeten worden aan een rechthoekige buis. Deze werkmethode is een dag voor het ongeluk door de werkchef [naam werkplaatschef] aan werknemers [naam 3] en [naam 4] meegedeeld, aldus eiseres. Uit het feit dat zij op die dag die werkmethode ook met succes hebben toegepast, volgt naar de mening van eiseres dat werknemers [naam 3] en [naam 4] over de in geding zijnde werkzaamheden deugdelijk waren geïnstrueerd. Verder werkte werknemer [naam 3] onder begeleiding en direct toezicht van de vakbekwame werknemer [naam 4]. De omstandigheid dat werknemer [naam 3] de instructies niet heeft opgevolgd, naar hij zelf ook heeft verklaard, kan eiseres niet aangerekend worden, aldus ook eiseres.
4.2 Gelet op het in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) neergelegde onschuldpresumptie, dient naar vaste rechtspraak van boeteoplegging worden afgezien, indien sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid. Nu opzet en schuld geen onderdeel van de overtreding uitmaakt, mag de staatsecretaris in beginsel van verwijtbaarheid van de overtreding uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken zal hij dit aannemelijk moeten maken (zie de uitspraak van de AbRS van 23 februari 2011, BP5468).
4.3 Volgens beleidsregel 33, het vierde lid, onderdeel b van de Beleidregels verlaagt de staatssecretaris bij één of meer van de volgende factoren het normbedrag:
1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding, waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven, zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de bestuurlijke boete met een derde gematigd;
2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete met nog een derde gematigd;
3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
Eiseres stelt, naar de rechtbank begrijpt, dat zij al het mogelijke heeft gedaan dat van haar als een goed werkgever redelijkerwijs gevergd kon worden. De rechtbank is van oordeel dat eiseres daarin is geslaagd.
4.3.1 De rechtbank volgt de staatsecretaris niet in zijn standpunt dat eiseres niet voldaan heeft aan het gestelde onder 1°. De enkele omstandigheid, dat eiseres niet schriftelijk heeft vastgelegd dat voor het stevig ophangen van een cilinder in elk geval een rechthoekige buis gebruikt moet worden als deze buis geplaatst wordt op een staander met rol, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiseres niet heeft voldaan aan zijn risico-inventarisatieplicht. Daarbij wijst de rechtbank erop dat in de toelichting op de Beleidsregels, zie Stcrt 2006, nr. 252 over deze inventarisatieplicht het volgende is vermeld:
" (…) De werkgever dient aannemelijk te maken dat hij van de werkzaamheden waarbij het ongeval is gebeurd, de risico’s voldoende heeft ingeschat. Het is mogelijk dat dit blijkt uit een schriftelijke RI&E, maar dit hoeft niet. Een schriftelijke RI&E (rechtbank: risico-inventarisatie en evaluatie) kan immers onvolledig zijn. De aanwezigheid van een schriftelijke RI&E betekent dus niet automatisch dat aan dit deel van de matigingsgrond is voldaan. Anderzijds kan onder omstandigheden wel een beroep op deze matigingsgrond toekomen als een schriftelijke RI&E ontbreekt, maar op andere wijze aannemelijk wordt dat de werkgever de risico’s van deze werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd. (…)".
Gezien de aard van de werkzaamheden, zij eisen overwegend elementaire kennis en vaardigheden, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat eiseres schriftelijk instructie ten aanzien van de werkzaamheden had moeten verstrekken. Uit de verklaringen van werknemer [naam 3] en werkchef [naam werkplaatschef] blijkt naar het oordeel van de rechtbank verder voldoende dat werknemers [naam 3] en [naam 4] adequaat zijn geïnstrueerd over deze specifieke werkzaamheden. In die verklaringen leest de rechtbank, anders dan de staatssecretaris, niet dat de wijze waarop de cilinders opgehangen moesten worden, overgelaten was aan werknemer [naam 3]. De rechtbank vermag ook niet in te zien dat, anders dan de staatssecretaris stelt, dat de gekozen werkmethode, die de dag tevoren ook zonder problemen was toegepast, te weten het gebruiken van een rechthoekige buis met lijmklem, niet deugdelijk was. Die stelling is door de staatssecretaris niet gemotiveerd, terwijl daarentegen inspecteur van de arbeidsinspectie [naam 1] in zijn verslag meldt dat " (…) Eerder een kokerprofiel werd gebruikt en dat daardoor de lijntang veel vaster zat dan nu, bij een ronde stang, het geval was. Dat is waarschijnlijk de oorzaak dat het nu mis ging. (…)".
4.3.2 Uit het vorengaande volgt ook dat de rechtbank de staatssecretaris niet volgt in haar standpunt dat eiseres onvoldoende instructies heeft gegeven.
4.3.3 De staatssecretaris is verder van mening dat in dit geval geen sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid, omdat eiseres geen adequaat toezicht heeft gehouden op de werkzaamheden van werknemer [naam 3]. Ook in dit standpunt volgt de rechtbank de staatssecretaris niet. In de eerste plaats is naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast komen te staan dat werknemer [naam 4] belast was met het toezicht op werknemer [naam 3]. Niet is gebleken dat werknemer [naam 4] onvoldoende geëquipeerd was voor deze toezichtstaak. Hij was tweede monteur (leerling eerste monteur). Voorts stond voldoende vast dat werknemer [naam 4] ook bij de ophangwerkzaamheden betrokken was. Werknemer [naam 3] heeft tegenover inspecteur van de arbeidsinspectie [naam 1] verklaard dat hij samen met werknemer [naam 4] cilinders heeft opgehangen en ontvet. Dat vervolgens
- onder deze omstandigheden - de beide werknemers zich niet voldoende aan hun
(toezichtstaak hebben gehouden, kan eiseres als werkgever niet worden aangerekend (zie de uitspraak van de AbRS van 17 oktober 2012, LJN: BY0373).
Conclusie
5.1 Uit het vorenstaande volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikelen 33 van de Arbowet en artikel 3:17 van Pro het Arbobesluit.
5.2 De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 4 januari 2012 zal worden herroepen en de rechtbank bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt voor het vernietigde besluit.
5.3 De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Eiseres heeft in beroep verzocht om de staatsecretaris te veroordelen in de kosten die zij in beroep heeft gemaakt, maar zij heeft echter die kosten noch in haar beroepschrift noch op zitting gespecificeerd en heeft daarnaast het door de griffier verstrekte formulier proceskosten niet ingevuld ingeleverd.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond,
- herroept het primaire besluit van 4 januari 2012 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat staatssecretaris het griffierecht van € 310,00 aan eiseres vergoedt;
Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, rechter, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier. De beslissing is op 9 april 2013 in het openbaar uitgesproken.
B.M. van der Doef E.M. Visser
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift aangetekend verzonden op:
fn20