Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling bestuursrecht
locatie Leeuwarden
zaaknummer: AWB LEE 13/616
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 februari 2013 in de zaak tussen
de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,
verzoekster,
(gemachtigde: mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam),
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder,
(gemachtigde: mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden).
Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2013 heeft verweerder aan de Bond van Friese Vogelbeschermingswachten (BFVW) voor een periode van drie jaar ontheffing verleend van het in artikel 12 van Pro de Flora- en faunawet (Ffw) opgenomen verbod op het zoeken en rapen van eieren van de kievit.
Verzoekster heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2013. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en H.H. Niesen, voorzitter. Verder is
T. Piersma (hierna: Piersma), hoogleraar trekvogelecologie aan de Rijksuniversiteit Groningen, als deskundige ter zitting verschenen. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde en mr. W.H.L. Oostra, werkzaam bij de provincie Fryslân. De BFWV is vertegenwoordigd door H.G. Kalsbeek en M. Hoekstra.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. Wat betreft de voorgeschiedenis van deze zaak verwijst de voorzieningenrechter kortheidshalve naar de uitspraken van de rechtbank van 16 maart 2005 (LJN AT0660),
1 augustus 2007 (LJN BB0660) en 28 februari 2011 (LJN BP6057) en de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 7 december 2005 (LJN AU7591), 25 juni 2008 (LJN BD5356) en 1 maart 2012 (LJN BV7500). In aanvulling daarop wordt in deze uitspraak volstaan met de vermelding van de navolgende feiten en omstandigheden, die de voorzieningenrechter als vaststaand aanneemt.
Bij besluit van 29 januari 2013 heeft verweerder aan de BFVW voor een periode van drie jaar ontheffing verleend van het verbod van artikel 12 van Pro de Ffw ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit. Aan deze ontheffing zijn dertien voorschriften verbonden. De voorschriften 3, 6, 7 en 13 luiden als volgt.
"3. Het rapen van meer dan 6307 eieren is niet toegestaan. De houder van een eierzoekkaart/nazorgpas raapt niet meer dan 15 kievitseieren.
6. De BFVW registreert de verstrekte eierzoekkaarten/nazorgpassen en de nazorgers per rayon en het aantal geraapte eieren. De BFVW brengt in de nazorgperiode het aantal broedparen alsmede de aard en omvang van de nestbeschermingsactiviteiten in relatie tot de landbouwactiviteiten in kaart.
7. Uiterlijk 1 oktober van elk jaar worden de gegevens bedoeld onder 6 aan gedeputeerde staten van Fryslân ter beschikking gesteld.
13. De periode gedurende welke het zoeken en rapen is toegestaan kan, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, door ons worden beperkt."
3.1. In artikel 2 van Pro de Europese Richtlijn van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (79/409/EEG; hierna: de Vogelrichtlijn) is bepaald dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om de populatie van de in artikel 1 bedoelde Pro soorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij zij tevens rekening houden met economische en recreatieve eisen.
In artikel 5 van Pro de Vogelrichtlijn, voor zover hier van belang, is bepaald dat de lidstaten, onverminderd de artikelen 7 en 9, de nodige maatregelen nemen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten; deze maatregelen omvatten onder meer (c) het verbod om in de natuur eieren van deze vogels te rapen en deze - zelfs leeg - in bezit te hebben.
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn is bepaald dat de lidstaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, mogen afwijken van onder andere artikel 5, teneinde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan.
In artikel 1, sub i, van de Europese Richtlijn van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (92/43/EEG; hierna: de Habitatrichtlijn) is bepaald dat de staat van instandhouding van een soort als gunstig wordt beschouwd wanneer:
- uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op de lange termijn zal blijven, en
- het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
- er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
3.2. Ingevolge artikel 12 van Pro de Ffw is het verboden eieren van dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te zoeken, te rapen, uit het nest te nemen, te beschadigen of te vernielen.
Ingevolge artikel 60, eerste lid, van de Ffw kan de minister, voor zover naar zijn oordeel de belangen van natuurbehoud zich daartegen niet verzetten, een periode liggende tussen 1 maart en 9 april vaststellen, waarbinnen gedeputeerde staten aan samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers die overeenkomstig het tweede lid zijn erkend, ontheffing kunnen verlenen van het verbod van artikel 12 ten Pro behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit (Vanellus vanellus). Ingevolge het vierde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot voorschriften en beperkingen waaronder de in het eerste lid bedoelde ontheffingen kunnen worden verleend.
3.3. Ingevolge artikel 2 van Pro de krachtens voormelde bepaling vastgestelde Regeling zoeken, rapen en beschermen van kievitseieren Flora- en faunawet (Stcrt. 2002, nr. 62) kunnen gedeputeerde staten aan erkende samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers in de periode van 1 maart tot en met 8 april ontheffing verlenen van het verbod van artikel 12 van Pro de Ffw ten behoeve van het zoeken en rapen van eieren van de kievit.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Regeling worden aan de ontheffingen de volgende voorschriften verbonden:
(…);
e. het erkende samenwerkingsverband van weidevogelbeschermers registreert de verstrekte eierzoekkaarten, het aantal geraapte eieren, en brengt de gevonden maar niet geraapte eieren, het aantal broedparen alsmede de aard en omvang van de beschermingsactiviteiten in kaart;
f. uiterlijk 1 oktober van elk jaar worden de gegevens als bedoeld in onderdeel e, aan gedeputeerde staten van de betreffende provincie ter beschikking gesteld.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Regeling onderzoeken gedeputeerde staten of laten ze onderzoeken wat de effecten van het zoeken, rapen en de beschermingsactiviteiten zijn voor de populatie kieviten in de provincie. Het tweede lid bepaalt dat gedeputeerde staten uiterlijk 1 februari van elk jaar de resultaten van het in het eerste lid bedoeld onderzoek ter beschikking van de minister stellen. Het derde lid bepaalt dat gedeputeerde staten, indien uit het in het eerste lid bedoelde onderzoek blijkt dat er sprake is van een negatief effect voor de populatie kieviten in de provincie, de nodige maatregelen treffen om dit negatieve effect ongedaan te maken.
4. De voorzieningenrechter stelt vast dat het geschil zich beperkt tot de vraag of met de verleende ontheffing wordt voldaan aan artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn. Het geschil spitst zich met name toe op de vraag of met de verleende ontheffing voldoende wordt gewaarborgd dat het aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot kleine hoeveelheden en of de kievitenpopulatie wordt gehandhaafd op een bevredigend niveau.
4.1. De AbRS heeft in haar uitspraak van 7 december 2005 onder verwijzing naar een aantal arresten van het Hof van Justitie overwogen dat het criterium "kleine hoeveelheden" geen absoluut criterium is, maar verband houdt met de handhaving van de totale populatie en de voortplantingssituatie van de betrokken soort. De AbRS heeft verder geoordeeld dat aan deze voorwaarde niet wordt voldaan, wanneer niet is gewaarborgd dat de populatie van de betrokken soort op een bevredigend niveau wordt gehandhaafd. Het Hof van Justitie heeft overwogen dat, als niet aan deze voorwaarde is voldaan, deze exploitatie van het vogelbestand in ieder geval niet als een verstandig gebruik in de zin van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn kan worden beschouwd en dit gebruik dus niet toelaatbaar is. Hieruit vloeit voort dat bij de tenuitvoerlegging van de Vogelrichtlijn de beperkingen die gesteld worden aan de inbreuk op de verboden van artikel 5 van Pro die richtlijn, waaronder het verbod op het rapen van eieren, verantwoord moeten worden in het licht van de instandhouding van de populatie, aldus de AbRS.
Onder verwijzing naar deze uitspraak heeft de AbRS in haar uitspraak van 1 maart 2012 overwogen dat bij de beoordeling of met de ontheffing het aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot "kleine hoeveelheden", als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn moet worden getoetst aan het criterium "handhaving op een bevredigend niveau". Daarbij heeft de AbRS overwogen dat onder dit begrip hetzelfde moet worden verstaan als het begrip "gunstige staat van instandhouding", dat wordt gebruikt in het door de Europese Commissie opgestelde "Gidsdocument voor de jacht in het kader van Richtlijn 79/409/EEG van de Raad inzake het behoud van de vogelstand" (hierna: het Gidsdocument). Verder overweegt de AbRS dat, gelet op paragraaf 2.4.24 van het Gidsdocument, onder dit begrip hetzelfde wordt verstaan als in de Habitatrichtlijn, waarin dit begrip is gedefinieerd in artikel 1, sub i. Ingevolge die bepaling wordt onder gunstige staat van instandhouding verstaan dat uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven. Gelet op deze definitie leidt niet iedere afname van de kievitenpopulatie tot de conclusie dat de staat van instandhouding van de soort niet gunstig is, aldus de AbRS. Verder is geoordeeld dat een ontheffing voor het rapen van kievitseieren in Fryslân in geding is en daarom bij de beoordeling of de staat van instandhouding van de kievit al dan niet gunstig is naar de Friese kievitenpopulatie moet worden gekeken, omdat die broedpopulatie door het gebruik van de ontheffing direct wordt beïnvloed.
4.2. Verzoekster stelt zich - samengevat - op het standpunt dat de stand en de ontwikkeling van de kievitenpopulatie in Fryslân dermate ongunstig zijn, dat de ontheffing niet verleend had mogen worden. In ieder geval vindt verzoekster een ontheffing voor de duur van drie jaar te lang. Daartoe voert zij aan dat zich al jarenlang een afname van de Friese kievitenpopulatie van 3,4% per jaar voordoet. Er is sprake van een zich voortzettende en versnelde afname. De laatste vijf jaar bedroeg de gemiddelde daling 9,4%. Sinds 1996 is de omvang van de kievitenpopulatie gehalveerd. Verzoekster betoogt dat, als deze trend zich doorzet, de kievit in 2032 niet meer in Fryslân zal voorkomen. Daarnaast stelt verzoekster dat verweerder de cijfers over de kievitenstand in Fryslân in 2012 ten onrechte niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken. De ontheffing is daarmee niet gebaseerd op voldoende actuele informatie en is dus onzorgvuldig tot stand gekomen. Bovendien is dit in strijd met de (bedoeling van de) artikelen 4 en 6 van de Regeling, aldus verzoekster. Dit klemt te meer daar 2012 een slecht jaar is geweest voor de kievit. Verzoekster verwijst in dit verband naar een persbericht van de Samenwerkende organisaties voor vogelonderzoek in Nederland (SOVON) van 20 juni 2012. Daarin staat dat de kievitenstand in 2012 op landelijk niveau met 18% is afgenomen. Van de zijde van SOVON is aangegeven dat een dergelijke afname zich waarschijnlijk ook in Fryslân heeft voorgedaan. Verder stelt verzoekster dat het natuurlijke verspreidingsgebied van de kievit afneemt. Daartoe voert zij aan dat het gebied rond Franeker voorheen een belangrijk weidevogelgebied was, maar thans bijna niet meer als broedgebied voor de kievit fungeert. Ook neemt de omvang van de voor de kievit geschikte habitat af door mestinjectering, ontwatering, inzet van maaimachines en doordat weilanden steeds vroeger in het jaar worden gemaaid. Ook hierdoor is de staat van instandhouding van de kievit niet gunstig, aldus verzoekster.
4.3. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, in aanmerking genomen de natuurlijke fluctuaties door de jaren heen, op basis van de cijfers van SOVON en de Stichting Weidevogelmeetnet Friesland (hierna: het weidevogelmeetnet), kan worden geconcludeerd dat geen sprake is van een ongunstige staat van instandhouding van de kievit. Uit de indexcijfers van de laatste vijf jaar blijkt dat zelfs sprake is van een licht positieve trend, aldus verweerder. Verder hebben volgens verweerder de laatste jaren voor het leefgebied van de kievit gunstige ontwikkelingen plaatsgevonden. Naast het feit dat er recent diverse zogeheten Natura-2000 gebieden zijn aangewezen waar niet mag worden geraapt, ontvolkt het platteland langzamerhand. Daarmee nemen de verstoringseffecten voor de kievit af.
4.4. De voorzieningenrechter stelt vast dat uit het SOVON-rapport 2012/46 "Weidevogelmeetnet Friesland, verslag 2011" blijkt dat de kievitenpopulatie in de periode 1996 tot 2002 afnam en dat de soort zich in de periode 2002-2006 stabiliseerde. Daarna nam de kievitenpopulatie in de jaren 2007-2010 verder af. De kievit herstelde zich enigszins in 2011. Over de gehele periode 1996 tot en met 2011 moet worden gesproken van een matige afname van de kievitenpopulatie van 3,4% en over de laatste 10 jaar van 2,7%.
4.5. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich, gelet op deze cijfers en de uitleg die blijkens het Gidsdocument aan het begrip "gunstige staat van instandhouding" moet worden gegeven, op het standpunt heeft mogen stellen dat de afname van de Friese kievitenpopulatie in de periode 1996 tot en met 2011 op zichzelf niet de conclusie rechtvaardigt dat deze populatie niet langer in een gunstige staat van instandhouding verkeert. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat uit de van de zijde van verweerder overgelegde, en door verzoekster niet bestreden, cijfers met betrekking tot het aantal broedparen van de kievit blijkt dat er in Fryslân in de periode van 2007 tot en met 2011 gemiddeld 27.289 kievitbroedparen waren. Bij het verlenen van de ontheffing moet de kievitenpopulatie op de lange termijn in ogenschouw worden genomen. De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de geleidelijke afname van de broedpopulatie over een lange reeks van jaren niet in een zodanig stadium is dat thans gevreesd moet worden dat de kievit geen levensvatbare component meer in Fryslân zal blijven. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat uit de cijfers van het weidevogelmeetnet niet blijkt dat sprake is van een versnelde daling van de kievitenpopulatie, zoals verzoekster stelt. Uit de cijfers blijkt juist dat de daling de laatste 10 jaar is afgevlakt. Voorts neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de AbRS in haar uitspraak van 1 maart 2012 heeft geoordeeld dat verweerder op grond van de cijfers van het weidevogelmeetnet met betrekking tot de jaren 2004 tot en met 2009 het standpunt mocht innemen dat het populatieniveau van de kievit in Fryslân niet zodanig was dat geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden kon worden verleend. De (index)cijfers van na 2009 geven geen aanleiding om hier thans anders over te oordelen. Ten opzichte van 2009 is de kievitenpopulatie niet verder afgenomen. Hetgeen Piersma ter zitting naar voren heeft gebracht, leidt niet tot een ander oordeel. Hij heeft weliswaar gesteld dat sprake is van een ongunstige staat van instandhouding, maar heeft geen andere gegevens naar voren gebracht over de (ontwikkeling van de) kievitenpopulatie in Fryslân dan die waarvan verweerder is uitgegaan. Hij interpreteert deze gegevens op een eigen manier zonder dit wetenschappelijk te onderbouwen. Aan zijn standpunt kan derhalve niet de waarde worden gehecht die verzoekster daaraan toegekend wil zien. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat Piersma ter zitting heeft aangegeven geen kievitenexpert te zijn.
4.6. De omstandigheid dat verweerder de (index)cijfers over 2012 niet bij de ontheffingverlening heeft betrokken, leidt niet tot een ander oordeel.
Verweerder heeft zitting toegelicht dat hij de ontheffingverlening niet wil baseren op de cijfers, die door de BFVW op grond van artikel 4 van Pro de Regeling worden aangeleverd, maar op wetenschappelijk verantwoorde cijfers van een onafhankelijke derde, SOVON. Daarbij is ook van belang dat de BFVW alleen tellingen van feitelijk waargenomen broedparen aanlevert. Deze tellingen zeggen op zichzelf niets over de kievitenstand in heel Fryslân. De (ontwikkeling in de) kievitenpopulatie in de gehele provincie wordt berekend door SOVON, onder meer aan de hand van de telgegevens van de BFVW en met behulp van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). De voorzieningenrechter acht deze werkwijze niet onredelijk. Vaststaat dat de cijfers van SOVON over 2012 op het moment van de ontheffingverlening nog niet bekend waren. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staat het ontbreken van de cijfers op zichzelf niet in de weg aan ontheffingverlening, nu er geen wettelijke bepaling is aan te wijzen die als voorwaarde aan de ontheffingverlening stelt dat de cijfers over het meest recente raapjaar beschikbaar moeten zijn en bij de beoordeling moeten worden betrokken. Ook het bepaalde in artikel 6 van Pro de Regeling brengt dat, anders dan verzoekster meent, niet mee. Weliswaar moet verweerder op grond van dit artikel onderzoeken wat de effecten van het zoeken, rapen en de beschermingsactiviteiten zijn voor de populatie kieviten in de provincie en moeten de resultaten van dit onderzoek uiterlijk 15 februari van elk jaar beschikbaar zijn, maar aan het niet naleven van deze verplichtingen verbindt de Regeling geen gevolgen. Daarbij komt dat aan de door de BFVW ten behoeve van dit onderzoek aan te leveren gegevens over 2012 niet die betekenis kan worden gehecht die verzoekster daaraan gehecht wil zien. Verweerder heeft er in dit verband terecht op gewezen dat de cijfers over de beschermingsactiviteiten niet relevant zijn voor het onderzoek naar de effecten van het rapen van eieren op de kievitenpopulatie. De AbRS heeft in haar uitspraak van 7 december 2005 uitgesproken dat het rapen op zichzelf moet worden beoordeeld. Daarnaast heeft verweerder er terecht op gewezen dat aan de cijfers over de kievitenpopulatie in één jaar in beginsel geen doorslaggevend gewicht toekomt bij de ontheffingverlening. Zoals al meermalen is uitgesproken, mag verweerder bij de ontheffingverlening uitgaan van gemiddelden van het aantal broedparen over een periode van vijf jaar, omdat de kievitenstand jaarlijks fors kan fluctueren, zodat een berekening van een gemiddelde over een langere periode een reëler beeld geeft van de ontwikkeling van de broedpopulatie. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter geeft de berekening van een gemiddelde over een periode van vijf jaar, anders dan verzoekster stelt, een voldoende representatief beeld van de ontwikkeling van de broedpopulatie. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat in deze zaak van dat uitgangspunt moet worden afgeweken. De voorzieningenrechter stelt vast dat de voorlopige cijfers over 2012 erop wijzen dat de kievitenpopulatie ten opzichte van 2011 met ongeveer 18% is gedaald. Verweerder heeft gemotiveerd aangegeven dat deze afname gelet op de cijfers van 1996 tot en met 2011 niet uniek is en geen trendbreuk oplevert. Gelet hierop kan niet gezegd worden dat een afname van 18% in 2012 zo ongunstig is, dat op grond van dit ene jaar gesproken moet worden van een ongunstige staat van instandhouding.
Gelet op het voorgaande kan dan ook niet staande worden gehouden dat verweerder zonder de gegevens van 2012 de in geding zijnde ontheffing niet had mogen verlenen. Daarbij acht de voorzieningenrechter van belang dat verweerder op grond van de Regeling en de ontheffingsvoorschriften voldoende mogelijkheden heeft om, ook tijdens het raapseizoen, in te grijpen wanneer na het bekend worden van de SOVON-cijfers over 2012 blijkt dat dit nodig is. Verweerder heeft ook aangegeven dat hij de cijfers van SOVON over 2012 in ieder geval zal meenemen bij zijn besluit op bezwaar en dat dit mogelijk tot een wijziging van de verleende ontheffing zal leiden, in die zin dat het maximum aantal te rapen eieren naar beneden wordt bijgesteld.
4.7. Verzoekster heeft haar stelling dat het weidegebied rond Franeker als belangrijk broedgebied voor de kievit verloren is gegaan en dat de soort daar nauwelijks meer broedt en haar stelling dat de broedhabitat van de kievit in de hele provincie afneemt, niet met concrete gegevens onderbouwd. Daarbij komt dat uit de door verweerder overgelegde cijfers van door de plaatselijke vogelwachten geraapte kievitseieren, afkomstig uit het kievitenregistratiesysteem van NatuurNetwerk en de BFVW, blijkt dat de omgeving van Franeker nog steeds als natuurlijk verspreidingsgebied voor de kievit fungeert. Verder zijn er in Fryslân zogeheten Natura 2000-gebieden bijgekomen, die op grond van de ontheffing van rapen van kievitseieren zijn uitgesloten. Uit voormelde cijfers kan tevens worden afgeleid dat de kievitseieren verspreid over grote delen van Fryslân worden geraapt en de kievit dus nog algemeen in Fryslân voorkomt.
4.8. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat verweerder een ontheffing voor drie jaar mocht verlenen. De voorzieningenrechter acht deze termijn niet onredelijk lang. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de cijfers terzake de ontwikkeling van de kievitenstand vanaf 1996 geen aanleiding geven te veronderstellen dat de kievitenpopulatie op korte termijn zodanig zal verminderen dat bij gebruik van de ontheffing handhaving van de populatie op een bevredigend niveau niet zou zijn gewaarborgd. Verder weegt de voorzieningenrechter mee dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat de ontwikkeling van de Friese kievitenstand gedurende die periode door hem zal worden bewaakt en dat zo nodig zal worden ingegrepen door het stellen van nadere beperkingen aan het rapen. Op grond van de Regeling en de voorschriften die aan de ontheffing zijn verbonden heeft verweerder voldoende mogelijkheden, ook tijdens het raapseizoen, om in te spelen op onverhoopt negatieve ontwikkelingen in de kievitenstand. De voorzieningenrechter heeft geen reden eraan te twijfelen dat verweerder zo nodig van deze mogelijkheden gebruik zal maken.
4.9. Gelet op het vorenstaande is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat verweerder het standpunt mocht innemen dat de staat van instandhouding van de kievit op dit moment niet zodanig is dat geen ontheffing voor het rapen van kleine hoeveelheden kon worden verleend.
5. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of met de ontheffing voldoende wordt gewaarborgd dat het aantal geraapte kievitseieren beperkt blijft tot "kleine hoeveelheden".
5.1. Zoals hiervoor al is overwogen, heeft de AbRS in haar uitspraak van 7 december 2005 het criterium "kleine hoeveelheden" nader uitgelegd. Zij heeft onder verwijzing naar een arrest van het Hof van Justitie overwogen dat het zogeheten 1%-criterium een mogelijke maatstaf is om te beoordelen of de afwijking van het algemene verbod van artikel 5 van Pro de Vogelrichtlijn voldoet aan de voorwaarde dat het om kleine hoeveelheden gaat. Volgens dit criterium is iedere tol van minder dan 1% van de totale jaarlijkse sterfte van de betrokken populatie (gemiddelde waarde) een kleine hoeveelheid. In haar uitspraak van 25 juni 2008 heeft de AbRS het 1%-criterium, zoals dat is toegepast in het rekenmodel van
dr. C.J. Musters (hierna: Musters) van het Centrum van Milieuwetenschappen van de Universiteit Leiden, geschikt geacht voor toepassing op het rapen van eieren.
5.2. Verweerder heeft in het kader van de onderhavige ontheffing het aantal eieren berekend waarvan het effect blijft binnen de grens van het 1%-criterium. Hieraan is het rekenmodel van Musters ten grondslag gelegd. De uitkomst van deze berekening was dat het rapen van 6.307 eieren een effect op de populatie heeft dat binnen de grens van 1% van de jaarlijkse natuurlijke sterfte van de Friese kievitenpopulatie blijft. Verweerder heeft daarom in voorschrift 3 van bijlage 1 bij de ontheffing opgenomen dat het rapen van meer dan 6.307 eieren niet is toegestaan.
5.3. Verzoekster stelt dat met de ontheffing niet wordt gewaarborgd dat het aantal te rapen kievitseieren beperkt blijft tot kleine hoeveelheden, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn. Zij betoogt dat verweerder niet zonder meer het rekenmodel van Musters aan de ontheffing ten grondslag heeft mogen leggen. Verweerder had volgens verzoekster nader moeten onderzoeken of de in het model ingevoerde gegevens, waaronder de sterftecijfers, nog wel juist zijn. Het model dateert namelijk uit 2006. Er kunnen inmiddels andere of meer menselijke activiteiten zijn die ook voor sterfte zorgen en waarmee rekening moet worden gehouden bij de hantering van het rekenmodel, aldus verzoekster. Als verweerder hierover geen gegevens heeft, kan er op grond van het voorzorgsbeginsel geen ontheffing worden verleend.
5.4. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster het door Musters gebruikte rekenmodel, dat is afgeleid van een rekenvoorbeeld uit het Gidsdocument, op zichzelf niet ter discussie stelt. Ook wordt niet betwist dat de door verweerder met behulp van dit rekenmodel gemaakte nieuwe berekeningen juist zijn uitgevoerd. Verzoekster bestrijdt met name de juistheid van de in het model ingevoerde gegevens. Verzoekster stelt dat deze gegevens wellicht verouderd zijn. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat aan het rekenmodel van Musters zodanige gebreken kleven dat verweerder dit niet tot uitgangspunt voor de ontheffing heeft kunnen nemen. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat de in het model ingevoerde gegevens, waaronder de omvang van de totale broedpopulatie, de sterftecijfers, de overlevingskans van kuikens en de kans op vervolglegsels, zijn afgeleid uit wetenschappelijke gegevens. Deze wetenschappelijke gegevens zijn afkomstig uit het rapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (Stab) van 6 december 2004, het Gidsdocument en het onderzoeksrapport "Het Nationale Weidevogelmeetnet 1999/03" van SOVON. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de in het rekenmodel van Musters gebruikte wetenschappelijke gegevens voor de berekening nog steeds de best beschikbare kennis bieden. Verzoekster heeft haar stelling dat de door Musters gebruikte getallen achterhaald zijn, zelf op geen enkele wijze met wetenschappelijke gegevens onderbouwd. Hetgeen Piersma daarover tijdens de zitting naar voren heeft gebracht, acht de voorzieningenrechter daarvoor ontoereikend, aangezien hij zijn betoog niet met concrete, wetenschappelijke gegevens heeft onderbouwd. Ook de stelling van verzoekster dat het voorzorgsbeginsel in de weg staat aan ontheffingverlening treft geen doel. Zoals hiervoor is overwogen heeft verweerder met het rekenmodel van Musters geen onjuiste maatstaf gehanteerd. Bij de hantering van een rekenmodel zijn enige aannames en onzekerheidsmarges onvermijdelijk. Daarbij komt dat verweerder met de hantering van het 1%-criterium heeft gekozen voor een voorzichtige benadering, omdat het rapen van eieren niet direct ingrijpt in de kievitenpopulatie en de kievit in staat is om (meerdere) vervolglegsels te produceren. Daarnaast heeft verweerder gemotiveerd aangegeven dat ook bepaalde invoergegevens, waaronder de sterftecijfers, voorzichtig zijn gekozen.
5.5. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een ontheffing voor maximaal 6.307 eieren voldoet aan de uitleg van het criterium "kleine hoeveelheden".
6. De voorzieningenrechter komt op grond van het vorenstaande tot de voorlopige conclusie dat de ontheffing voldoet aan artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vogelrichtlijn. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. T. Hoekstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2013.
w.g. griffier
w.g. voorzieningenrechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.