Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling Bestuursrecht
Locatie Leeuwarden
procedurenummer: AWB LEE 12/1916
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 6 juni 2013 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
Stichting Het Groninger Landschap,
gevestigd te Haren,
eiseres,
gemachtigde mr. dr. J.H. van Gelderen,
en
de heffingsambtenaar van het waterschap Noorderzijlvest,
verweerder,
gemachtigde mr. P. van den Berg.
Procesverloop
Verweerder heeft aan eiseres voor het jaar 2009 aanslagen (aanslagnummers [nummers]) waterschapsbelastingen opgelegd. Eiseres heeft tegen deze aanslagen bezwaar gemaakt.
Overleg tussen de Unie van Waterschappen en het Bosschap heeft ertoe geleid dat een proefprocedure zal worden gevoerd over -onder meer- een perceel dat eigendom is van eiseres. Dit perceel is betrokken in de aanslag met het nummer [nummer]. Verweerder heeft zijn uitspraak beperkt tot deze aanslag en -met instemming van eiseres- de afhandeling van de overige bezwaarschriften aangehouden. Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 10 juli 2012 de desbetreffende aanslag gehandhaafd.
Eiseres heeft daartegen bij brief van 16 augustus 2012, ontvangen bij de rechtbank Groningen op 17 augustus 2012, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart is op 1 januari 2013 in werking getreden. De rechtbanken Assen, Groningen en Leeuwarden vormen met ingang van die datum tezamen de nieuwe rechtbank Noord-Nederland. Het rechtsgebied van deze rechtbank beslaat de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. De zaak wordt daarom verder behandeld en beslist door de rechtbank Noord-Nederland.
Eiseres heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan verweerder.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2013 te Leeuwarden.
Namens eiseres is daar verschenen [X], bijgestaan door eiseres' gemachtigde.
Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen, bijgestaan door [bijstand].
Het proces-verbaal van de zitting is aan deze uitspraak gehecht.
Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank een brief van de gemachtigde van verweerder ontvangen waarin de rechtbank wordt gewezen op een recente uitspraak in een van de andere proefprocedures. Verweerder heeft niet verzocht om heropening van het onderzoek terwijl de rechtbank daar evenmin ambtshalve aanleiding voor heeft gezien. De brief is geretourneerd aan verweerder.
Motivering
Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast:
1.1 Eiseres heeft een ongebouwde onroerende zaak, zijnde een perceel grasland, in eigendom dat kadastraal bekend is onder nummer [nummer]. Het grasland is gelegen direct ten noorden van de stad Groningen in de Koningslaagte, een 71 hectare groot gedeelte van het Reitdiepgebied in het waterschap Noorderzijlvest. De oppervlakte van het terrein bedraagt 27.97.60 hectare, waarvan 27.36.86 hectare (het perceel) door verweerder voor de watersysteemheffing is aangemerkt als een ongebouwde onroerende zaak, niet zijnde een natuurterrein. Voor de berekening van de aanslag heeft verweerder (ook) voor het perceel het in artikel 6, eerste lid, van de Verordening op de watersysteemheffing waterschap Noorderzijlvest 2009 (de Verordening) vermelde tarief voor ongebouwde onroerende zaken van € 49,87 per hectare gehanteerd.
1.2 Het Reitdiepgebied is een circa 1.000 jaar oud cultuurlandschap langs de voormalige, sterk meanderende getijdenrivier de Hunze (nu het Reitdiep). Via de Hunze stond de stad Groningen tot 1877 in open verbinding met de Lauwerszee (nu het Lauwersmeer). In het huidige landschap zijn op veel plaatsen de oude rivierbeddingen en verkavelingen nog goed zichtbaar. Het Reitdiepgebied maakt deel uit van het Groninger kleigebied, dat tot de belangrijkste weidevogelgebieden van Nederland behoort. De graslanden in het Reitdiepgebied zijn rijk aan onder meer broedvogelsoorten zoals grutto, tureluur, scholekster en kievit, en trekvogels en wintergasten, zoals goudplevier, smient, zwanen en ganzen.
1.3 Het Reitdiepgebied valt onder het vigerende provinciaal natuurgebiedsplan. Circa 750 hectare behoort tot de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) met de status natuurgebied. Hiervan heeft eiseres circa 500 hectare in eigendom als weidevogelreservaat, waaronder het perceel.
1.4 Het perceel grasland valt onder natuurdoeltype N13.01 van de Index Natuur en Landschap (de Index) met als aanduiding "Vochtig weidevogelgrasland", onderdeel van het natuurtype N13 Vogelgraslanden. Op www.natuurkennis.nl (colofon: Ministerie van LNV-Directie Kennis), waarnaar in de gedingstukken wordt verwezen, wordt van dit natuurtype de volgende karakteristiek geschetst:
Vogelgraslanden zijn grootschalige open gebieden waar graslanden worden beheerd ten behoeve van grote aantallen vogels. Het betreft hierbij voornamelijk weidevogels, zwanen, ganzen en eenden. De desbetreffende gebieden zijn vochtig tot nat. De eisen die de bedoelde soorten stellen, maakt dat vogelgraslanden niet (meer) passen in het reguliere agrarische bedrijf. Daarom is het natuurtype beperkt tot reservaten en gebieden met bepaalde vormen van agrarisch natuurbeheer.
Het belang van vogelgraslanden wordt als volgt omschreven:
Ecologisch
Vogelgraslanden hebben vooral betekenis als broedgebied voor weidevogels (zoals grutto, kievit, tureluur, scholekster, watersnip, kemphaan, veldleeuwerik, zomertaling en slobeend) en als fourageergebied voor enkele specifieke wintergasten (wilde zwaan, kleine zwaan, diverse ganzensoorten en smient). Voor al deze soorten geldt dat ze elders veel minder mogelijkheden hebben voor broeden (in de zomer) of fourageren (in de winter).
Europees verband
De ecologische betekenis van dit natuurtype geldt niet alleen nationaal maar ook internationaal. De meeste weidevogels zijn in de afgelopen decennia sterk afgenomen, zodat het belang van vogelgrasland voor hen groter is geworden. De wintergasten zijn in dezelfde periode juist sterk toegenomen, maar ook daarvoor geldt dat de vogelgraslanden meer betekenis hebben gekregen, aangezien de grote aantallen wintergasten minder welkom zijn geworden op de reguliere landbouwgronden.
Overig belang
Het natuurtype heeft vaak landschappelijke en cultuurhistorische waarde, onder andere vanwege het historisch open karakter en het slotenpatroon.
In de kenschets van vogelgraslanden wordt onder "Knelpunten en opgaven" vermeld dat het functioneren van de wintergastenweiden is gebaat bij een voortzetting van de huidige landbouwpraktijk.
Verder wordt op www.natuurkennis.nl het volgende vermeld over het ontstaan van een weidevogelgemeenschap:
Om te begrijpen waarom het Nederlandse polderlandschap zo aantrekkelijk is voor weidevogels moeten we terug naar het ontstaan van de weidevogelgemeenschap. Een groot deel van de weidevogels kwam van oorsprong voor in open gebieden met een korte vegetatie, zoals steppen, open beekdalen en kustgebieden. Met de opkomst van de landbouw ontstonden halfnatuurlijke terreintypen die geschikt bleken als weidevogelbiotoop, zoals natte heiden, venen en ’s winters overstroomde graslanden. Deze terreintypen kwamen tot in de eerste helft van de 20e eeuw op grote schaal voor in ons land. Gaandeweg werden deze gronden verder in cultuur gebracht, licht ontwaterd en meer en meer bemest. Deze hooi- en weilanden bleken voor weidevogels een optimale broedhabitat: het landbouwkundig gebruik was extensief, de graslanden waren voedselrijk en de opgroeiomstandigheden voor weidevogelkuikens waren optimaal. Als gevolg hiervan waren weidevogels het meest talrijk in periode 1940-1970.
Met de verdere ontwatering en de intrede van kunstmest werden de graslanden droger, minder kruidenrijk en nam de grasproductie toe. Ook werd steeds vroeger gemaaid: tussen 1910 en 2000 is de maaidatum van de eerste snede in het voorjaar met meer dan een maand naar voren geschoven. Sommige weidevogels – scholekster, kievit, grutto en tureluur – pasten zich aan en gingen ook vroeger broeden, andere soorten konden die grote veranderingen niet bijbenen. Kritische soorten van natte, kruidenrijke en laat gemaaide hooilanden als Kwartelkoning, zomertaling, kemphaan en watersnip gingen al voor 1970 sterk achteruit en zijn inmiddels zo goed als verdwenen uit het boerenland. Ook andere soorten hebben terrein prijs moeten geven, vooral vanaf 1990. Anno 2008 staan weidevogels over de gehele linie sterk onder druk en zijn ook vroeger algemene soorten als grutto, slobeend en veldleeuwerik in de gevarenzone beland.
1.5 Voor het natuurdoeltype N13.01, Vochtig weidevogelgrasland, bevat de Index de volgende algemene beschrijving
Vochtig weidevogelgrasland omvat natte en vochtige graslanden met primair een weidevogeldoelstelling; beiden zijn belang voor een diversiteit in soorten. De zuurgraad dient matig zuur tot neutraal te zijn, de voedselrijkdom is minimaal licht voedselrijk. Het kan zowel kruidenrijke als door bemesting voedselrijke (raaigras)graslanden bevatten. Goede weidevogelgraslanden worden gekenmerkt door een open karakter, een mozaïek van diverse vormen van graslandbeheer en soorten als grutto, kievit, scholekster en tureluur. Ook eenden als zomertaling en slobeend zijn kenmerkend. Vochtig weidevogelgrasland komt op diverse bodems en in diverse landschapstypen voor. Het zwaartepunt ligt in het landschapstype Laagveen en zeeklei: hier komt het voor op zowel klei- als veengrond. Ook in het Rivierengebied (voornamelijk uiterwaarden) komt Vochtig weidevogelgrasland voor.
Weidevogels kwamen in het verleden in (veel) grotere aantallen voor dan tegenwoordig. Door ondermeer intensivering van landbouw en veeteelt zijn de aantallen weidevogels afgenomen. Daarom is speciaal op weidevogels afgestemd beheer nodig om ze te behouden. Internationaal gezien zijn onze weidevogels heel bijzonder en heeft ons land een grote verantwoordelijkheid voor de populaties.
Een goede kwaliteit kenmerkt zich door een mozaïek van verschillende beheersvormen van grasland (diversiteit in maaidata, beweiding, plasdras etc.), een rijke en bereikbare bodemfauna, insectenrijkdom (‘kuikengrasland’), een open landschap met weinig dekking voor predatoren en brede, rijkbegroeide slootkanten. Heel laat gemaaide delen (na 1 augustus) zijn van belang voor de kwartelkoning, andere vogelsoorten en insecten.
In de Index wordt de volgende afbakening gegeven voor het natuurdoeltype "Vochtig weidevogelgrasland":
Het beheertype omvat grasland met per 100 ha minimaal 35 broedparen van Grutto, Tureluur, Watersnip, Kemphaan, Slobeend, Zomertaling, Veldleeuwerik, Wulp, Kluut, Krakeend, Kuifeend, Wintertaling, Graspieper en/of Gele kwikstaart.
Het maai- en graasbeheer wordt zodanig gevoerd dat niet meer dan 10% van de jongen slachtoffer worden van beheeringrepen.
1.6 Weidevogelgrasland heeft primair een weidevogeldoelstelling, maar dergelijk grasland mag, onder zekere beperkingen, worden beweid, bemest en gemaaid. Die beperkingen staan agrarisch (mede)gebruik niet alleen niet in de weg, maar dat gebruik is noodzakelijk voor de realisatie van de weidevogeldoelstelling. De combinatie van natuurbeheer en bedrijfsmatig agrarisch gebruik van het vochtige weidevogelgrasland leidt tot een aanwending van het perceel die vergelijkbaar is met het extensieve landbouwkundige gebruik uit de periode 1940-1970.
1.7 Om te voldoen aan de weidevogeldoelstelling moet het perceel vochtig, licht bemest en open zijn, met veel afwisseling van kortere gedeeltes (als nest- en opgroeigelegenheid voor jonge vogels) en ruigere gedeeltes (voor dekking en voedsel, waaronder insecten dankzij mest en koeienvlaaien). Het benodigde mozaïek aan verschillende gewasstadia wordt verkregen door afwisselend perceelbeheer. Het grootste deel van het perceel wordt na 15 juni gemaaid, een deel wordt voorbeweid en een deel (zonder broedvogels) wordt vervroegd gemaaid. Bij dit beheer wordt een zo natuurlijk mogelijk waterpeil nagestreefd met hoge waterstanden door het vasthouden van regenwater in de winter en het voorjaar, waardoor in die seizoenen sprake is van een “plas-dras” op het perceel. Na het voorjaar worden de waterpeilen verlaagd, zodat het land langzaam opdroogt. Voor het vernatten van het perceel beheert eiseres, binnen de grenzen van het door het waterschap vastgestelde peilbesluit, zelfstandig de hoogte van het waterpeil met daarvoor aangelegde stuwen. Bij het beheer van het waterpeil moet eiseres voorkomen dat een ongewenste situatie ontstaat voor de omliggende landbouwgronden, waar ter bevordering van de gewasopbrengst en voorkoming van verdroging juist ’s winters relatief lage en ’s zomers relatief hoge waterpeilen worden nagestreefd.
1.8 Rond en in het perceel liggen van oudsher aanwezige toegangsdammen en afgezien van de stuwen voor het beheer van het waterpeil zijn er geen voorzieningen aangebracht ten behoeve van het perceel of de daarop geweide dieren. Drainage is afwezig. Schapen en koeien drinken uit de sloot en worden niet bijgevoerd.
1.9 Het beheer van het perceel is door eiseres uitbesteed aan een agrariër op basis van een geliberaliseerde pachtovereenkomst. In deze overeenkomst zijn met het oog op de door eiseres nagestreefde natuurdoelstelling bijzondere, beperkende gebruiksvoorwaarden opgenomen over de wijze van beweiding, bemaaiing en bemesting:
- bemesting na voorafgaande melding door de pachter met uitsluitend vaste runderstalmest;
- geen beweiding van 1 januari tot 1 april;
- voorbeweiding van 1 april tot 1 juli met maximaal 1,5 GVE (groot vee eenheden) per hectare;
- beweiding van 1 juli tot 1 november met maximaal 3 GVE per hectare of maaien en hooien;
- van 1 november tot 1 december uitsluitend schapenbeweiding met maximaal 3 GVE per hectare;
- ter voorkoming van kuikensterfte bij maaien minimaal 24 uur van te voren per hectare ten minste vijf stokken met wapperend plastic plaatsen en maaien vanuit het midden naar buiten, zo nodig met wildredders.
De toestand van het perceel is bepalend voor de vraag of de afgesproken werkzaamheden volledig kunnen worden uitgevoerd. Het komt voor dat op sommige plaatsen niet bemest kan worden omdat de grond (op dat moment) niet berijdbaar is voor een tractor met aanhanger. Verder worden de schapen eerder van het land gehaald als het perceel extreem nat is. De afgesproken periodes dienen als richtsnoer waarvan in overleg tussen eiseres en de pachter in de praktijk (in voorkomend geval) wordt afgeweken als dat het belang van de weidevogels beter dient.
Met het oog op de komst van de weidevogels in het voorjaar moet het gras op het perceel kort zijn voordat de winter invalt. Daarom is in de periode vanaf 1 juli tot aan de winter sprake van een hogere beweidingsgraad. Drukbegrazing is alleen toegestaan na afloop van het broedseizoen en enkel om te bereiken dat het perceel met kort gras de winter ingaat. Tijdens het broedseizoen wordt op het perceel scharrelsgewijs gevreten door het vee om zo de nesten te beschermen.
1.10 Een beheermedewerker in dienst bij eiseres houdt toezicht op de naleving van de afspraken zoals vermeld onder 1.9. De combinatie van stuwen en de beheerafspraken met de pachter zorgen voor een optimale toestand voor natuurdoeltype N13.01 "Vochtig weidevogelgrasland". De werkzaamheden die op het land plaatsvinden zijn noodzakelijk voor de realisatie van de natuurdoelen. Als de pachter niet zou maaien, bemesten en beweiden, zou eiseres daar zelf in moeten voorzien. Het in eigen hand houden van het beheer is voor eiseres in financieel opzicht ongunstiger dan het uitbesteden van het beheer tegen een verlaagde pachtvergoeding. De omstandigheid dat de pachter het perceel voor zijn mestboekhouding in aanmerking mag nemen, maakt dat hij bereid is de overeengekomen (verlaagde) pachtsom van ongeveer € 100 per hectare te betalen ondanks alle beperkende voorwaarden die hem door eiseres worden opgelegd. De met de pachter overeengekomen werkzaamheden zijn noodzakelijk voor de realisatie van de voor het perceel geldende natuurdoelstellingen.
1.11 Eiseres ontvangt subsidie van de provincie Groningen voor het verwezenlijken van bepaalde natuurdoelen. De subsidie heeft betrekking op een periode van zes jaar. De subsidievereisten betreffen het maaien van het perceel en een streefaantal broedparen per hectare. De provincie monitort de naleving van de subsidievereisten. Deze eisen heeft eiseres vertaald naar de voorwaarden van het pachtcontract. Er wordt geen (deel van de) subsidie uitgekeerd aan de pachter.
1.12 Bij het perceel is door eiseres een informatiebord geplaatst met daarop (onder meer) de tekst:
"Weidevogelbeheer kan uitstekend samengaan met grootschalige moderne melkveehouderij. Door een goede samenwerking tussen natuur en bedrijf.".
1.13 Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied Koningslaagte van de gemeente Groningen rust op het perceel een bestemming Natuur waarbinnen agrarisch medegebruik mogelijk is.
1.14 Het Bosschap heeft aan het Alterra instituut, onderdeel van Wageningen University & Research centre, de opdracht verstrekt te onderzoeken of de bij de proefprocedures (zie procesverloop) betrokken percelen feitelijk zijn ingericht en worden beheerd overeenkomstig de betreffende natuurtypen. De onderzoekers van Alterra hebben daartoe samen met een beheerder ondermeer het perceel in het Reitdiep bezocht. Het beheer van het perceel is besproken en er is gelet op de kenmerken van het perceel (vegetatie, vochtigheid, reliëf, inrichting). Daarnaast is aanvullende informatie zoals het pachtcontract bij het onderzoek betrokken. De onderzoekers hebben beoordeeld of het beheer en de kenmerken van het perceel overeenkomen met de beschrijving van de betreffende natuurtypen. Daarbij is, waar aanvullend en zinvol, ook gekeken naar beschrijvingen in handboeken voor natuurbeheer. Vanwege de omstandigheid dat er binnen de beheertypen ruimte is voor variatie in de doelen en het beheer, hebben de onderzoekers niet alleen onderzocht of het beheer precies is uitgevoerd en of de terreinkenmerken precies overeenkomen met de omschrijving in de Index, maar ook of die elementen passen binnen een regime om de gewenste doelen te realiseren. Over het perceel in het Reitdiep hebben de onderzoekers als volgt gerapporteerd:
Beschrijving
Het perceel heeft beheertype Vochtig weidevogelgrasland (N13.01) en is onderdeel van de 71 ha grote Koningslaagte, dat onderdeel is van een 533 ha groot weidevogelreservaat.
Op het betreffende perceel wordt tussen 1 april en 1 juli met maximaal 1,5 GVE/hectare begraasd (een volwassen rund is 1 GVE; een kalf is 0,2 GVE), en na 15 juni wordt er gemaaid en wordt het maaisel afgevoerd. Jaarlijks wordt minimaal 10 ton stalmest uitgereden.
Tijdens het bezoek is de vegetatie laag en structuurrijk, zoals ook door de beheerder nagestreefd wordt. Op landschapsniveau wordt gestreefd naar een mozaïek van verschillende vormen van graslandbeheer.
Een groot deel van het perceel wordt in het najaar onder water gezet. Het waterbeheer wordt optimaal afgestemd op de weidevogels. Dit betekent een natuurlijk waterpeil met verschil tussen zomer- en winterpeil, hoog in het voorjaar, plaatselijk plas-dras en gemiddeld ook een hoog grondwaterpeil in de zomer. De bodem is mede daardoor weinig draagkrachtig voor machines.
Het aantal paren van doelsoorten in 2011 was 63 per 100 ha. Daarnaast komt met name een groot aantal kieviten voor. Voor de meeste soorten is de trend vanaf 2008 positief.
Bevindingen
Noodzakelijke maatregelen om de vegetatie kort te houden voor de weidevogels worden genomen door begrazing en maaien. Begrazen zorgt daarbij voor structuur op klein schaalniveau en het variëren van maaidata tussen percelen zorgt voor afwisseling op een hoger ruimtelijk schaalniveau. De structuurrijke vegetatie is aantrekkelijk voor weidevogels en hun kuikens.
Om nestschade en sterfte bij jongen te voorkomen is de begrazingsdichtheid in de broedtijd beperkt en wordt pas na 15 juni gemaaid. De gift van stalmest is gunstig voor insecten en bodemfauna, en daarmee voor weidevogels. Het hoge waterpeil draagt eveneens bij aan gunstige leefomstandigheden van weidevogels.
Conclusie
De doelen van het beheertypen worden gehaald en de terreinkenmerken, inrichting en beheer voldoen aan de beschrijving van het beheertype.
1.15 Op verzoek van verweerder heeft Tauw te Deventer onderzocht welke agrarische productiemogelijkheden mogelijk zijn voor het onderhavige perceel waarop het beheertype N13.01 Vochtig weidevogelgrasland van toepassing is. In de door Tauw uitgebrachte rapportage staan onder meer de volgende passages:
In het beheertype vochtig weidevogelgrasland is sprake van het ontwikkelen van minimaal licht voedselrijke graslanden, met een duidelijke toename van de soortenrijkdom ten opzichte van intensief productiegrasland. Met name het aangepaste beheer is noodzakelijk om de condities voor weidevogels te optimaliseren. Juist deze relatief voedselrijke halfnatuurlijke graslanden kennen nog een relatief hoge opbrengst in de vorm van biomassa en voedingswaarde van het gras en zijn dus ook agrarisch van belang.
Aanvullende bemesting is bij het natuurbeheertype vochtig weidevogelgrasland in algemeenheid toegestaan en op dit specifieke perceel wordt gebruik gemaakt van ruwe stalmest en wordt een deel van de door begrazing afgevoerde nutriënten in het systeem teruggebracht via de mest van de aanwezige grazers. De voedselrijkdom van de bodem blijft dus op een redelijk hoog niveau, waarbij er minimaal sprake is van licht voedselrijke gronden.
Naast de in de rapportage onderbouwde inschatting van de afname van productiviteit voor het perceel van 50 procent door extensiever gebruik, moet rekening worden gehouden met een opbrengstreductie omdat de gebruiksperiode met name in het voorjaar beperkter is dan op regulier agrarische gronden. De totale opbrengstreductie wordt door Tauw ingeschat op maximaal 56 procent. Tauw concludeert dat op het perceel een minimale agrarische productie van 44 procent mogelijk is.
Geschil
2.1 In geschil is de uitleg van het begrip "natuurterreinen" in de zin van artikel 116, onderdeel c, Waterschapswet.
2.2 Eiseres is van mening dat het perceel in de "Koningslaagte" als natuurterrein moet worden aangemerkt voor de watersysteemheffing en derhalve op de voet van artikel 117, onderdeel c, Waterschapswet in die heffing behoort te worden betrokken. Eiseres concludeert tot verlaging van de aanslag naar het in artikel 8 van Pro de Verordening opgenomen tarief voor natuurterreinen van € 2,48 per hectare.
2.3 Verweerder is daarentegen van opvatting dat het perceel niet kwalificeert als natuurterrein in de zin van artikel 116, onderdeel c, Waterschapswet en dat het daarom terecht op de voet van artikel 117, onderdeel b, Waterschapswet als een ongebouwde onroerende zaak, niet zijnde een natuurterrein, in de watersysteemheffing is betrokken. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
2.4 Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken.
2.5 Verweerder heeft ter zitting de door Alterra getrokken conclusie over het natuurbeheer van het vochtig weidevogelgrasland als zodanig onderschreven. Eveneens heeft eiseres ingestemd met de door Tauw getrokken conclusie ten aanzien van de minimale agrarische productiecapaciteit van het perceel.
Beoordeling van het geschil
3.1 Ingevolge artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet worden voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen onder ‘natuurterreinen’ verstaan onroerende zaken waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur. Onder natuurterreinen worden mede verstaan bossen en open wateren met een oppervlakte van ten minste één hectare.
3.2 Ingevolge artikel 117 van Pro de Waterschapswet wordt ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem onder de naam watersysteemheffing een heffing geheven van hen die:
(…)
b. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen;
c. krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van natuurterreinen.
3.3 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, van de Verordening worden onder ‘natuurterreinen’ verstaan ongebouwde onroerende zaken waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur. Onder natuurterreinen worden mede verstaan bossen en open wateren met een oppervlakte van tenminste één hectare.
Onder ‘ongebouwde onroerende zaken’ worden ingevolge artikel 1, aanhef en onder i, van de Verordening verstaan ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn.
3.4 Aangezien niet in geschil is dat verweerder het perceel als "ongebouwd" heeft aangemerkt, is het geschil toegespitst op de vraag of inrichting en beheer van het perceel geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur.
3.5 De rechtbank overweegt allereerst dat voor de uitleg van het begrip natuurterrein aansluiting moet worden gezocht bij de definiëring van dat begrip in de Waterschapswet juncto artikel 1 van Pro de Verordening. Naar het oordeel van de rechtbank zal het begrip "natuurterrein" als bedoeld in artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet in de specifieke context van de Waterschapswet moeten worden uitgelegd. De rechtbank wijst daarbij op de parlementaire behandeling van artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet, waarbij het volgende is opgemerkt:
Nieuw is het begrip natuurterrein. Natuurterreinen zijn gedefinieerd als ongebouwde onroerende zaken waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur. Hierbij zijn ook de feitelijke of de uiteindelijke bestemming van belang. Zo zal een perceel nog bouwrijp te maken grond dat al jaren niet is bewerkt (en waar inmiddels veel groen en ander leven aanwezig is), maar waar uiteindelijk wel gebouwd zal worden, niet als een natuurterrein in de zin van de wet worden aangemerkt. In de regel zullen ook stadsparken, plantsoenen, e.d. vanwege hun overwegende recreatieve functie niet als een natuurgebied kunnen worden betiteld. Er is niet gekozen voor een limitatieve opsomming van terreinen zoals bijvoorbeeld o.a. duinen en heidevelden. Een dergelijke opsomming kan immers nooit volledig zijn. Daarom wordt een kwalitatieve omschrijving van het begrip natuurterrein voorgesteld. Hiermee ligt de nadruk op de duurzame inrichting en beheer als natuurgebied. Onder natuurterrein worden mede verstaan bossen en open wateren met een oppervlakte van tenminste één hectare. Om praktische redenen is gekozen voor bossen en open wateren van enige omvang. Voorkomen moet worden dat elke vierkante meter 'grond of blauw' als natuurterrein wordt aangemerkt. (MvT bij wetsvoorstel modernisering waterschapsbestel, Kamerstukken II 2005-2006, 30601, nr. 3, blz. 54)’.
3.6 De rechtbank neemt bij haar beoordeling in aanmerking dat volgens het Handboek Levensgemeenschappen van de serie "Natuurbeheer in Nederland" (zie de verwijzing op pagina 7 van het Alterra rapport) onder natuurbeheer wordt verstaan het handhaven van bestaansvoorwaarden voor planten- en diersoorten en daaruit samengestelde levensgemeenschappen. Daartoe worden afhankelijk van de na te streven natuurdoelen, maatregelen vastgesteld om de terreinkenmerken die daarvoor zijn vereist, te realiseren en de ontwikkeling naar bos te voorkomen. De rechtbank leidt hieruit af dat natuurdoelen in Nederland slechts door actief optreden door en ingrijpen van de mens zijn te bereiken. Deze noodzaak komt naar voren in de onder de feiten vermelde beschrijvingen van de vogelgraslanden. Tevens klinkt die noodzaak door in de door Alterra en Tauw opgestelde rapporten. De rechtbank trekt hieruit de conclusie dat natuurbeheer in Nederland plaats kan vinden, niet ondanks agrarische activiteit, maar juist dankzij agrarische activiteit.
3.7 De rechtbank overweegt voorts dat uit de parlementaire geschiedenis (zie 3.5) blijkt dat de wetgever een kwalitatieve invulling van het criterium van artikel 116 onderdeel Pro c, van de Waterschapswet tot uitgangspunt heeft genomen. Hierbij heeft de wetgever aangegeven dat de nadruk dient te liggen op de duurzame inrichting en beheer als natuurgebied. De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat met de inrichting van het in geding zijnde perceel optimaal wordt bijgedragen aan de voor vochtig weidevogelgrasland gestelde natuurdoelen. Ook is niet in geschil dat met de wijze van beheer door eiseres in samenwerking met de pachtende agrariër, de weidevogeldoelstelling die voor het perceel geldt, optimaal wordt gediend. Bovendien is niet in geschil dat de van toepassing zijnde natuurdoelen ten aanzien van bemaaiing en een streefaantal vogelbroedparen per 100 hectare worden gerealiseerd. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het voorgaande tot de conclusie dat zowel ten aanzien van de kwaliteit van de inrichting als ten aanzien van de kwaliteit van het beheer is voldaan aan het wettelijke criterium voor "natuurterrein".
3.8 Anders dan in de door verweerder vermelde jurisprudentie, is de rechtbank van oordeel dat de mate van agrarische (rest)productie in een dergelijke situatie geen belemmering is voor de kwalificatie als natuurterrein. Dit vloeit naar het oordeel van de rechtbank rechtstreeks voort uit de samenhang tussen enerzijds de onder 3.6 genoemde noodzaak van agrarische productie voor de realisatie van de natuurdoelen zoals die zijn gesteld voor vochtig weidevogelgrasland en anderzijds de keuze van de wetgever voor een kwalitatieve invulling van het begrip "natuurterrein". Het is immers dankzij, en niet ondanks, die agrarische productie dat de voor het perceel gestelde natuurdoelen optimaal worden gerealiseerd. Doordat de wetgever een kwalitatieve invulling tot uitgangspunt heeft genomen, verhindert de omstandigheid dat de agrarische productiviteit van het perceel minimaal 44 procent bedraagt, naar het oordeel van de rechtbank dus niet dat het onderhavige perceel een natuurterrein is in de zin van artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet.
3.9 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat eiseres het gelijk aan haar zijde heeft. Het beroep is gegrond en de aanslag waterschapsbelastingen 2009 moet worden verminderd overeenkomstig de onder 2.2 opgenomen conclusie van eiseres.
Proceskosten
De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.179 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 235, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vermindert de aanslag waterschapsbelastingen 2009 tot een berekend naar een heffingsmaatstaf van € 2,48 per hectare en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.179;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 152 vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.W. Keuning, mr. A.F. Germs-de Goede, mr. F.J.H.L. Makkinga, rechters, in tegenwoordigheid van mr. H.J. Haanstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2013.
w.g. H.J. Haanstra
w.g. J.W. Keuning
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 1704, 8901 CA Leeuwarden.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.