Uitspraak
vonnis
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling privaatrecht
Zittingsplaats Groningen
zaaknummer / rolnummer: C/18/137547 / HA ZA 12-361
Vonnis van 21 mei 2014
in de zaak van
[eiser1],
wonende te Sebaldeburen,
eiser in conventie,
verweerder in reconventie,
advocaat mr. H.A. Jeuring te Zuidhorn,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE GROOTEGAST,
zetelend te Grootegast,
gedaagde in conventie,
eiseres in reconventie,
advocaat mr. J. Klopstra te Stadskanaal.
Partijen zullen hierna [eiser] en de gemeente genoemd worden.
1.De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 10 juli 2013,
- de akte houdende wijziging van eis in reconventie,
- de akte aan de zijde van [eiser],
- de akte, inhoudende reactie op de akte houdende wijziging van eis in reconventie,
- de antwoordakte aan de zijde van de gemeente,
- het proces-verbaal van de pleidooien en de ter gelegenheid daarvan overgelegde stukken.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2.Aanvulling van de feiten
2.1.
Bij beschikking van 17 november 2009 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: burgemeester en wethouders), [eiser] onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk op 1 januari 2010 het pad, bestaande uit klinkerbestrating van het kadastrale perceel C58 (thans: kadastraal bekend als sectie M, nummer 512) te verwijderen en verwijderd te houden en de grond niet weer in gebruik te nemen als pad (met of zonder verharding) maar als agrarische cultuurgrond in gebruik te nemen, en de afrastering en de sloot te verwijderen, voor zover deze niet zijn gelegen op of nabij de grens en in een rechte lijn met deze grens, aan de zuidkant van het perceel C58. Bij beschikking van 23 februari 2010 hebben burgemeester en wethouders het bezwaar van [eiser] tegen de beschikking van 17 november 2009 ongegrond verklaard.
2.2.
In een koopakte van 12 augustus 2011 is vermeld dat [eiser] aan [naam] heeft verkocht een stuk grond, kadastraal bekend gemeente Grootegast sectie M no. 513. In artikel 7 (erfdienstbaarheid, ontsluitingsweg) van deze akte is het volgende opgenomen:
“De ontsluiting van perceel kadastraal bekend gemeente Grootegast sectie M no 513 naar de openbare weg komt ten last van perceel kadastraal bekend gemeente M no 512 dat door de ruilverkaveling “Lutjegast-Doezum” is aangewezen.”
2.3.
Bij uitspraak van 22 november 2011 heeft de rechtbank Groningen het door [eiser] ingestelde beroep tegen de beschikking van 23 februari 2010 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 15 augustus 2012 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deze uitspraak bevestigd.
2.4.
Bij beschikking van 17 januari 2012 hebben burgemeester en wethouders (wederom) een last onder dwangsom opgelegd tot verwijdering van het pad, de afrastering en de sloot/greppel. Aan deze last is niet binnen de daarvoor gestelde termijn voldaan. Hierdoor is in totaal € 6.000,00 aan dwangsommen verbeurd. Deze dwangsommen zijn niet door [eiser] betaald. Bij beschikking van 24 april 2012 hebben burgemeester en wethouders besloten om over te gaan tot invordering van de hierdoor ontstane geldschuld van € 6.000,00. Het dwangbevel van 20 september 2012 is op deze invorderingsbeschikking gebaseerd.
2.5.
Bij (afzonderlijke) beschikking van 24 april 2012 hebben burgemeester en wethouders [eiser] een last onder bestuursdwang opgelegd strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van een pad, afrastering en sloot/greppel. [eiser] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij uitspraak van 16 mei 2012 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Groningen (sector bestuursrecht) het verzoek van [eiser] om hangende het bezwaar een voorlopige voorziening te treffen, afgewezen. Op 24 juli 2012 hebben burgemeester en wethouders het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 24 april 2012 ongegrond verklaard.
2.6.
[eiser] heeft in de zomer van 2013 het pad en de afrastering verwijderd. De sloot heeft hij gedempt.
2.7.
Op 7 oktober 2013 heeft een zitting plaatsgevonden van de rechtbank Noord-Nederland in het kader van de ruilverkaveling “Lutjegast-Doezum”. In het proces-verbaal van de zitting is opgenomen dat [naam 2] namens de gemeente ter zitting onder meer het volgende heeft opgemerkt:
“Het is niet juist dat het [eiser] niet is toegestaan om van perceel C058 naar C1655 te gaan. De toegang is ook niet het probleem, er mag alleen geen verharding liggen.”
3.De verdere beoordeling in conventie en in reconventie
Wijziging van eis in conventie en in reconventie
3.1.
In het tussenvonnis van 10 juli 2013 is geoordeeld dat zowel de vordering in conventie als in reconventie ten onrechte uitgaat van de bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zoals deze gold tot 1 juli 2009. De rechtbank heeft daarom in het vonnis partijen in de gelegenheid gesteld om de eis in conventie respectievelijk in reconventie schriftelijk bij akte ter rolle te veranderen.
3.2.
[eiser] heeft daarop primair gesteld dat nu het gaat om een overtreding die voor 1 juli 2009 heeft plaatsgevonden, het recht van toepassing blijft zoals dat gold tot 1 juli 2009. Voor het geval de rechtbank van oordeel is dat dit niet opgaat, wenst [eiser] zijn conclusie van eis te wijzigen in die zin dat de gemeente wordt verboden tot executie van het dwangbevel over te gaan en het dwangbevel buiten effect te stellen.
3.3.
De gemeente heeft haar eis in reconventie gewijzigd in die zin dat – samengevat - voor recht wordt verklaard dat de tenuitvoerlegging van het dwangbevel, verzonden op 20 september 2012 en betekend op 27 september 2012, een executoriale titel betreft en/of voor tenuitvoerlegging vatbaar is, dan wel anderszins recht te doen zoals door de rechtbank in goede justitie te bepalen.
3.4.
De rechtbank zal hieronder eerst ingaan op de vraag welk recht van toepassing is om vervolgens het geschil inhoudelijk te beoordelen.
Toepasselijk recht
3.5.
In artikel IV van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht) (Staatsblad 2009/264) is bepaald dat indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Niet in geschil is dat er in dit geval sprake is van een overtreding van de voorschriften van het bestemmingsplan welke is aangevangen voor inwerkingtreding op 1 juli 2009 van voornoemde wet en daarna heeft voortgeduurd. Uit de tekst van voornoemde overgangsbepaling is niet zonder meer af te leiden welk recht in dit geval van toepassing is. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 1 juni 2011 (LJN: BQ6826) geoordeeld dat om het recht zoals dit gold tot 1 juli 2009 van toepassing te laten blijven, de overtreding niet alleen dient te zijn aangevangen voor 1 juli 2009, doch dat ook een duidelijke aanwijzing aanwezig dient te zijn dat voor 1 juli 2009 sprake was van een lopend handhavingsproces. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is tot dit oordeel gekomen op basis van de toelichting bij voornoemde overgangsbepaling en heeft daaruit afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever was om het recht zoals dit gold tot 1 juli 2009 enkel nog van toepassing te achten op lopende handhavingsprocedures. De rechtbank ziet aanleiding om bij deze jurisprudentie aan te sluiten. In dit geval is gesteld noch gebleken van een duidelijke aanwijzing dat voor 1 juli 2009 sprake was van een lopend handhavingsproces. Ter gelegenheid van de pleidooien is namens de gemeente verklaard dat het (eerste) voornemen tot handhaving dateert van 23 september 2009 althans rond oktober 2009. Nu [eiser] dit niet heeft betwist, gaat de rechtbank ervan uit dat het handhavingsproces na 1 juli 2009 in gang is gezet. Derhalve is het nieuwe recht van toepassing.
Executiegeschil
3.6.
Zoals in het vonnis van 10 juli 2013 is overwogen, dienen geschillen omtrent de executie thans op voet van artikel 438 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) te worden gevoerd. In het tweede lid van voornoemde bepaling is een regeling getroffen voor het verkrijgen van een voorziening bij voorraad door het geschil in kort geding voor de voorzieningenrechter te brengen. Anders dan de gemeente bij het pleidooi heeft aangegeven, ziet artikel 438 Rv niet uitsluitend op een procedure in kort geding. Het is ook mogelijk dat de rechtbank in een bodemprocedure een executiegeschil beslecht, zoals hier aan de orde is.
3.7.
Een executiegeschil is geen verkapt rechtsmiddel. De rechtbank stelt vast dat zowel de dwangsombeschikking van 17 januari 2012 als de invorderingsbeschikking van 24 april 2012 formele rechtskracht hebben nu daartegen geen rechtsmiddelen zijn ingesteld. Het beginsel van de formele rechtskracht brengt met zich dat in een geschil omtrent de executie van een invorderingsbeschikking geen inhoudelijke bezwaren tegen de invorderingsbeschikking of de daaraan voorafgaande dwangsombeschikking aangevoerd kunnen worden. De rechtbank dient ervan uit te gaan dat deze beschikkingen zowel wat betreft de inhoud als de wijze van totstandkoming met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen in overeenstemming is (HR 17 december 2010, LJN: BO1802). Onder omstandigheden kan de executie van de invorderingsbeschikking door de gemeente wel misbruik van bevoegdheid opleveren (artikel 3:13 Burgerlijk Wetboek) dan wel anderszins onrechtmatig zijn, in welk geval de rechtbank de gemeente zou kunnen verbieden tot executie over te gaan, zoals [eiser] in conventie (na wijziging van eis voorwaardelijk) heeft gevorderd. Dat zal het geval kunnen zijn indien de te executeren titel klaarblijkelijk op een juridische of feitelijke misslag berust of indien de tenuitvoerlegging op grond van later voorgevallen of aan het licht gekomen feiten klaarblijkelijk aan de zijde van [eiser] een noodtoestand zal doen ontstaan, waardoor een onverwijlde tenuitvoerlegging niet kan worden aanvaard.
3.8.
[eiser] heeft ter onderbouwing van zijn vordering (samengevat) het volgende aangevoerd:
[eiser] heeft inmiddels een stuk grond aan een derde verkocht. Dit perceel heeft recht op ontsluiting naar de openbare weg. In de koopakte is een erfdienstbaarheid gevestigd ter ontsluiting van dit perceel. [eiser] is gehouden deze erfdienstbaarheid op te volgen en daarvoor is het pad nodig waarvan de gemeente onder dwangsom verwijdering heeft gelast. Dit pad, de afrastering en de sloot/greppel dienen dan ook te worden gelegaliseerd, althans er is zicht op legalisatie. Uitvoering van het dwangbevel is onder die omstandigheden in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Op 15 mei 2012 is door [eiser] en de koper een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Vanwege het beslag dat door de gemeente op het perceel grond is gelegd, is deze procedure opgeschort.
De gemeente kan geen dwangsommen opleggen in de periode dat rechtsmiddelen zijn aangewend tegen beschikkingen, zeker in het geval derden daarvan geen hinder en/of schade ondervinden.
De gemeente dient bij de tenuitvoerlegging na te gaan of het belang tot inning redelijk en billijk is. In plaats van het opleggen van dwangsommen had de gemeente op kosten van [eiser] het pad kunnen verwijderen.
Uit de uitlatingen van [naam 2] tijdens de zitting inzake ruilverkaveling van 7 oktober 2013 blijkt dat het pad zelf niet het probleem is, maar de verharding. Door de gemeente is nimmer aangegeven dat er wel een pad mag liggen, maar geen verharding. Als [eiser] dit vanaf het begin had geweten, had hij het pad weggehaald.
3.9.
De gemeente betwist dat incassering van de verbeurde dwangsommen onaanvaardbaar is. Zij wijst op het belang van handhaving en het gelijkheidsbeginsel. Voorst betwist zij dat er een erfdienstbaarheid is gevestigd en dat er zicht is op legalisatie. Dat er in civielrechtelijke zin de mogelijkheid wordt gecreëerd om een recht van overpad te hanteren, betekent volgens de gemeente nog niet dat het pad ook in bestuursrechtelijke zin moet worden aangelegd. Deze rechtstelsels staan los van elkaar. Voor zover [eiser] meent dat de uitlatingen namens de gemeente op de zitting van 7 oktober 2013 een ander licht op de zaak werpen, had hij deze stelling eerder naar voren moeten brengen. Voor het aanleggen van een pad is bovendien toestemming nodig van de gemeente. Uit het proces-verbaal van de zitting van 7 oktober 2013 blijkt niet dat deze toestemming aan [eiser] is verleend.
3.10.
De rechtbank overweegt dat het eerste argument van [eiser] niet opgaat. De omstandigheid dat [eiser] een stuk grond heeft verkocht en een erfdienstbaarheid op zijn perceel heeft gevestigd ter ontsluiting van het verkochte perceel danwel een contractuele verplichting is aangegaan om een erfdienstbaarheid te vestigen, brengt nog niet met zich dat het pad, de afrastering en de sloot/greppel bestuursrechtelijk gelegaliseerd zijn dan wel gelegaliseerd zouden moeten worden. Weliswaar heeft [eiser] inmiddels met het oog op legalisatie een omgevingsvergunning aangevraagd, maar het staat niet vast dat deze aanvraag zonder meer zal (moeten) worden ingewilligd. Deze aanvraag zal op grond van de bestuursrechtelijke regelgeving moeten worden beoordeeld. [eiser] heeft geen feiten of omstandigheden gesteld waaruit volgt dat de aanvraag op grond van de bestuursrechtelijke regelgeving gehonoreerd zal moet worden. Overigens had [eiser] de omstandigheid dat een erfdienstbaarheid is gevestigd, reeds naar voren kunnen brengen in een eventuele bezwaarprocedure tegen de dwangsombeschikking van 17 januari 2012 of de invorderingsbeschikking van 24 april 2012. [eiser] heeft daar evenwel van afgezien.
3.11.
Ook de overige argumenten van [eiser] gaan niet op. Als [eiser] had willen voorkomen dat de opgelegde dwangsommen zouden worden verbeurd in de periode dat rechtsmiddelen waren aangewend, had hij een voorlopige voorziening kunnen vragen bij de bestuursrechter. Het is aan de bestuursrechter om de rechtmatigheid van de opgelegde last onder dwangsom te beoordelen. Ook de uitlatingen van [naam 2] tijdens de ruilverkavelingszitting kunnen niet tot het oordeel leiden dat de gemeente van haar bevoegdheid om de verbeurde dwangsommen te incasseren geen gebruik zou mogen maken. Deze uitlatingen wekken wellicht de suggestie dat een niet verhard pad wel zou zijn toegestaan, maar dat is niet zo ondubbelzinnig door [naam 2] gezegd, althans dat volgt niet uit het proces-verbaal. De last onder dwangsom van 17 november 2009 en de last onder dwangsom van 17 januari 2012 zijn daarentegen wel duidelijk. Deze strekken ertoe dat de grond niet als pad - met of zonder verharding - in gebruik mag worden genomen. [eiser] heeft in het licht hiervan onvoldoende gesteld om te kunnen concluderen dat hij door burgemeester en wethouders of de gemeente op het verkeerde been is gezet.
3.12.
De rechtbank concludeert dat er geen grond is om te oordelen dat de executie van de invorderingsbeschikking door de gemeente misbruik van bevoegdheid oplevert dan wel anderszins onrechtmatig is. De vordering in conventie wordt derhalve afgewezen, terwijl de vordering in reconventie zal worden toegewezen.
Proceskosten
3.13.
[eiser] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten in conventie en in reconventie worden veroordeeld. De omstandigheid dat het in bestuursrecht gebruikelijk is om de proceskosten te compenseren zoals [eiser] stelt, is onvoldoende om de kosten van de onderhavige procedures te compenseren.
3.14.
De kosten aan de zijde van de gemeente in conventie worden begroot op:
- griffierecht € 575,00
- salaris advocaat €
1.536,00(4 punten × tarief € 384,00)
1.536,00(4 punten × tarief € 384,00)
Totaal € 2.111,00
3.15.
De kosten aan de zijde van de gemeente in reconventie worden begroot op:
- salaris advocaat € 768,00 (4 punten × factor 0,5 × tarief € 384,00)
4.De beslissing
De rechtbank
in conventie
4.1.
wijst zowel de primaire als de subsidiaire vordering af,
4.2.
veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 2.111,00,
in reconventie
4.3.
verklaart voor recht dat de tenuitvoerlegging van het dwangbevel, verzonden op 20 september 2012 en betekend op 27 september 2012, een executoriale titel betreft en voor tenuitvoerlegging vatbaar is,
4.4.
veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 768,00.
Dit vonnis is gewezen door mr. S.M. Schothorst en in het openbaar uitgesproken op 21 mei 2014. [1]