Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/916
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 augustus 2016 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te Vriescheloo, eiseres
(gemachtigde: mr. W.A. Verbeek),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bellingwedde, verweerder
(gemachtigde: J. [naam huisgenoot] ).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de uitkering van eiseres op grond van de Participatiewet (Pw) met ingang van 1 juli 2015 met toepassing van de kostendelersnorm als bedoeld in artikel 22a van de Pw verlaagd naar 50% van de gehuwdennorm.
Bij besluit van 11 januari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam huisgenoot voluit] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres heeft als gevolg van een auto-ongeluk in 1992 ernstig hersenletsel opgelopen, waardoor zij blijvend en volledig arbeidsongeschikt is. Zij is vanwege haar ernstige beperkingen zeven etmalen per week aangewezen op zorg. Uit het op 14 oktober
2014 ondertekende zorgplan blijkt dat [naam huisgenoot] eiseres fulltime hulp, begeleiding en structuur biedt die zij nodig heeft, haar (financiële) zaken regelt en het volledige huishouden runt. De zorg die [naam huisgenoot] aan eiseres verleent, wordt bekostigd vanuit het aan eiseres toegekende persoonsgebonden budget (pgb).
1.2.
Eiseres en [naam huisgenoot] hebben al jaren hoofdverblijf in de woning aan de [adres] . Deze woning is eigendom van [naam huisgenoot] . Eiseres en [naam huisgenoot] hebben een kostgangerscontract voor onbepaalde tijd gesloten dat is ingegaan op 19 februari 2007. Daarin is overeengekomen dat eiseres maandelijks € 450,- kostgeld betaalt voor het gebruik van de woonruimte en voor de bijkomende leveringen, te weten gas, water, elektra en het medegebruik van de wasmachine, koelkast en telefoon. Eiseres betaalt per 2015 een bedrag van € 460,- per maand aan kostgeld en - zoals ter zitting door eiseres is verklaard - inmiddels € 465,- per maand. Eiseres ontvangt naast een geringe Wajong-uitkering van ongeveer € 10,- per maand in aanvulling daarop een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande met een gemeentelijke toeslag van 10%, laatstelijk per 1 januari 2015 op grond van de Pw.
2. Op 1 januari 2015 is de Pw in werking getreden. Verweerder heeft in verband daarmee onderzoek gedaan of de in artikel 22a van de Pw opgenomen kostendelersnorm per 1 juli 2015 op eiseres van toepassing is.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiseres met ingang van 1 juli 2015 gewijzigd. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat eiseres haar woonkosten kan delen met haar medebewoner, waardoor op haar de kostendelersnorm van toepassing is. Volgens verweerder is geen sprake van een commerciële huurprijs. Om die reden is de hoogte van de uitkering van eiseres gewijzigd naar een bedrag van € 653,63, exclusief vakantiegeld.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres, onder verwijzing naar het advies van de Commissie bezwaarschriften Bellingwedde (de Commissie) van 9 november 2015, ongegrond verklaard. In het advies van de Commissie is overwogen dat eiseres door een ongeluk in 1992 blijvend en volledig arbeidsongeschikt is geworden en dat zij een woning deelt met een andere persoon met wie zij een kostgangersrelatie heeft. Op grond van artikel 22a van de Pw en de Memorie van Toelichting (MvT) vormt arbeidsongeschiktheid geen uitzondering voor toepassing van de kostendelersnorm. In artikel 22a van de Pw ontbreekt een met artikel 9 van Pro de Pw vergelijkbaar lid, zodat er geen mogelijkheid geboden wordt om een (tijdelijke) vrijstelling te verlenen voor de toepassing van de kostendelersnorm. Volgens de Commissie heeft verweerder artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder c, van de Pw terecht niet op eiseres van toepassing geacht. Hiertoe is verwezen naar de op 14 juli 2015 vastgestelde ‘Beleidsregels commerciële huurprijs kostendelersnorm en verlaging bijstand uit commerciële verhuur’ (Beleidsregels). De Commissie merkt de huurprijs die eiseres betaalt niet aan als commerciële prijs in de zin van artikel 22a van de Pw.
5. Eiseres voert - kort weergegeven - aan dat de kostendelersnorm niet op haar van toepassing is, omdat de huurprijs van € 460,- per maand wel een commerciële prijs is. Een huurprijs lager dan € 672,72 niet aanmerken als een commerciële prijs is in strijd met de MvT bij de wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 801, nr. 3, p. 60). Voorts is het toepassen van de kostendelersnorm in het geval van eiseres in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Tot slot voert eiseres aan dat verweerder toepassing had moeten geven aan de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 7 van Pro de Beleidsregels.
6. Verweerder handhaaft in het verweerschrift zijn in het bestreden besluit neergelegde standpunt.
7. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
8. Op grond van artikel 22a, eerste lid, van de Pw, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding, is de bijstandsnorm per kalendermaand lager indien belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft.
Op grond van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de Pw, zoals deze bepaling luidde ten tijde in geding, worden tot de personen, bedoeld in het eerste lid, niet gerekend de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.
9. Ingevolge artikel 4 van Pro de Beleidsregels is sprake van een commerciële prijs bij (onder-)(ver-)huur als de huurprijs minimaal de basishuur bedraagt. Als de huurprijs inclusief de water- en energielasten is, wordt onder een commerciële prijs verstaan een bedrag van ten minste 100/60 x de basishuur.
Ingevolge artikel 5 van Pro de Beleidsregels is sprake van een commerciële huurprijs bij kostgangerschap als er een prijs is overeengekomen als bedoeld in artikel 4, vermeerderd met een bedrag voor de maaltijden. Dat is het forfaitaire bedrag voor maaltijden per dag dat in de Recofa-richtlijnen is opgenomen, omgerekend naar een bedrag per maand (365 x forfaitaire bedrag / 12).
10. Het besluit tot ambtshalve verlaging van bijstand is een voor eiseres belastend besluit, waarbij het aan het verweerder is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat ten aanzien van de vraag of sprake is van kostendelers, de bewijslast op verweerder rust. Nu eiseres samen met [naam huisgenoot] haar hoofdverblijf heeft aan de [adres] , heeft verweerder aan die bewijslast voldaan.
11. Ingevolge het vijfde lid van artikel 22a van de Pw dient eiseres de schriftelijke kostgangersovereenkomst en bewijzen van betaling te overleggen. Niet in geschil is dat eiseres aan deze verplichting heeft voldaan. Aan de orde is de vraag of verweerder de prijs voor kostgangerschap die eiseres betaalt, terecht niet heeft aangemerkt als commerciële prijs en daarmee de uitzondering van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de Pw niet heeft toegepast.
12. De rechtbank stelt voorop dat verweerder de bevoegdheid toekomt beleid op te stellen ter zake van de vaststelling van een commerciële prijs voor kostgangers. De door verweerder onder 9 weergegeven Beleidsregels zijn op 15 juli 2015 door middel van bekendmaking vastgesteld. Verweerder heeft met het bestreden besluit toepassing gegeven aan de artikelen 4 en 5 van de Beleidsregels. In die artikelen is, kort gezegd, bepaald dat een prijs voor kostgangerschap commercieel wordt geacht wanneer sprake is van een bedrag van ten minste 100/60 x de basishuur, vermeerderd met een forfaitair bedrag voor de maaltijden op basis van de Recofa-richtlijnen. Verweerder heeft de ondergrens voor het aannemen van een commerciële prijs vastgesteld op een (forfaitair) bedrag van € 672,72 per maand (100/60 x de minimumhuur in de Wet op de huurtoeslag ten bedrage van € 229,64, vermeerderd met € 290 ingevolge de Recofa-normen voor maaltijden).
13. Blijkens de MvT bij de wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 801, nr. 3, p. 60) houdt een commerciële prijs in dat de prijs in verhouding moet staan tot de geleverde prestaties en datgene dat in het commerciële verkeer gebruikelijk is. Dit laatste veronderstelt tevens periodieke aanpassing van de prijs. Uit de hiervoor weergegeven passage uit de MvT volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder moet beoordelen of de prijs van de door eiseres bewoonde ruimte en de bijkomende diensten marktconform is en in verhouding staat tot de daarvoor geleverde prestaties. Bij die beoordeling is onder andere van belang wat de lokale gebruikelijke huurprijzen zijn in verhouding tot wat daadwerkelijk voor de huurprijs wordt geboden. Of sprake is van een commerciële huurprijs, hangt dus in sterke mate af van de feitelijke situatie.
14. Naar het oordeel van de rechtbank is het in de Beleidsregels hanteren van een vaste ondergrens ter vaststelling of een huurprijs een commerciële prijs is, zoals verweerder in dit geval heeft gedaan, zonder daarbij op enigerlei wijze te betrekken of de prijs voor wat geboden wordt gebruikelijk is in het commerciële verkeer, niet in overeenstemming met de wet en de uit de MvT blijkende bedoeling van de wetgever. Daarmee is geen juiste uitleg gegeven aan het begrip commerciële prijs als bedoeld in artikel 22a, vierde lid, van de Pw.
15. Bij het voorgaande overweegt de rechtbank dat verweerder ter zitting desgevraagd heeft erkend dat geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar de feitelijke (woon)situatie van eiseres. Ook is onbetwist dat verweerder niet heeft onderzocht wat eiseres daadwerkelijk geleverd krijgt voor de ten tijde in geding te betalen maandelijkse kostgangersprijs van
€ 460,-. Hieruit volgt dat door verweerder geen onderzoek is gedaan naar de verhouding tussen de betaalde prijs en de geleverde prestaties. Zonder nadere motivering valt niet in te zien waarom verweerder zonder enig onderzoek te verrichten zich op het standpunt stelt dat de kostgangersprijs die eiseres betaalt niet is aan te merken als een commerciële prijs. Van belang daarbij is dat verweerder bij het beoordelen of de overeengekomen prijs een commerciële prijs is zich ook niet zonder onderzoek op het standpunt heeft kunnen stellen dat uit het zorgplan blijkt dat er meer diensten worden geleverd dan waarvoor eiseres maandelijks uit hoofde van het kostgangerscontract betaalt. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de gemachtigde van eiseres ter zitting onweersproken heeft aangegeven dat de dagelijkse zorg die zij van [naam huisgenoot] krijgt op grond van het zorgplan wordt betaald vanuit het pgb, dat het pgb niet wordt gebruikt voor het betalen van de kostgangersprijs en dat in de kostgangersprijs van inmiddels € 465,- het gebruik van een ruimte en het verkrijgen van de maaltijden zit. Het had op de weg van verweerder gelegen om, mede gelet op de specifieke situatie van eiseres, meer onderzoek te verrichten naar de feitelijke situatie van eiseres met als doel te bepalen of wat geleverd wordt aan eiseres in redelijke verhouding staat tot de betaalde kostgangersprijs. Zo had verweerder bijvoorbeeld een huisbezoek aan het adres kunnen afleggen om zich een goed beeld te vormen van de daadwerkelijk feitelijke (woon)situatie en tevens of de kostgangersprijs reëel en gebruikelijk is in het commerciële verkeer, mede gelet op de omvang, staat en ligging van het gehuurde. Dit klemt te meer, nu de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft aangeven dat verweerder in het verleden de woning wel een keer heeft bezocht, maar dat er mogelijk nadien wijzigingen zijn opgetreden. Ook is door verweerder, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting desgevraagd heeft verklaard, geen onderzoek gedaan naar de huursituatie in de gemeente Bellingwolde. Hoewel aan verweerder kan worden toegegeven dat de huurprijs nooit jaarlijks is geïndexeerd, laat dit onverlet dat verweerder zonder enig onderzoek niet heeft beoordeeld of de prijs in verhouding staat tot het gehuurde. Hierbij betrekt de rechtbank dat indexering op zichzelf, dat wil zeggen los van de omstandigheden van het geval, geen vereiste is om een huurprijs als commercieel aan te kunnen merken.
16. Gelet op hetgeen onder 8 tot en met 15 is overwogen, rust het bestreden besluit niet op een zorgvuldig onderzoek als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12 van Pro de Awb.
17. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat verweerder eerst nog onderzoek dient te verrichten zonder dat vooraf duidelijk is wanneer dat kan worden afgerond. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Aan bespreking van de overige gronden van beroep komt de rechtbank niet meer toe.
18. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1). Verder stelt de rechtbank de kosten voor reiskosten vast op € 23,54, zijnde de kosten van openbaar vervoer 2e klas, gelet op het door eiseres ter zitting overgelegde Formulier proceskosten en berekend vanaf het door eiseres opgegeven adres. Dus in totaal € 1.015,54.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 46,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.015,54.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.R. Bracht, voorzitter, en mr. M. van den Bosch en
mr. H.D. Tolsma, leden, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.