ECLI:NL:RBNNE:2016:4962

Uitspraak

vonnis

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Afdeling privaatrecht

Zittingsplaats Groningen

zaaknummer / rolnummer: C/18/146720 / HA ZA 14-54

Vonnis van 10 februari 2016

in de zaak van

de publiekrechtelijke rechtspersoon

WATERSCHAP HUNZE EN AA'S,

zetelend te Veendam,

eiser in conventie,

verweerder in reconventie,

advocaat mr. T.W. Franssen,

tegen

1. de coöperatie

COÖPERATIE AVEBE U.A.,

gevestigd te Veendam,

2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

PPG INDUSTRIES FIBER GLASS B.V.,

gevestigd te Hoogezand,

3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

PPG INDUSTRIES NETHERLANDS B.V.,

gevestigd te Hoogezand,

4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid

NEDMAG INDUSTRIES MINING & MANUFACTURING B.V.,

gevestigd te Veendam,

gedaagden in conventie,

eiseressen in reconventie,

advocaat mr. W.R. van der Velde.

Eiser wordt hierna het Waterschap genoemd. Gedaagden worden respectievelijk Avebe, PPG (gedaagden 2 en 3) en Nedmag genoemd en gezamenlijk Avebe c.s.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

de dagvaarding van 19 februari 2014;
de conclusie van antwoord in conventie en van eis in voorwaardelijke reconventie van 28 mei 2014;
de conclusie van repliek in conventie en van antwoord in voorwaardelijke reconventie van 17 september 2014;
de conclusie van dupliek in conventie en van repliek in voorwaardelijke reconventie van 10 december 2014;
de conclusie van dupliek in voorwaardelijke reconventie van 18 februari 2015;
het proces-verbaal van de pleidooien.

1.2.

Ten slotte is vonnis bepaald.

2.De feiten in conventie en in (voorwaardelijke) reconventie

2.1.

De rechtbank gaat bij de beoordeling van het geschil uit van de volgende feiten die vaststaan omdat ze enerzijds zijn gesteld en anderzijds niet of niet voldoende zijn betwist.

2.2.

Per 1 januari 2000 zijn in de provincies Groningen en Drenthe twee nieuwe waterschappen ingesteld, waaronder het Waterschap. Het werkgebied van het Waterschap bestrijkt delen van beide provincies.

2.3.

Avebe c.s. betreffen een coöperatie en vennootschappen die bedrijven exploiteren die in de Groninger Veenkoloniën zijn gevestigd. Avebe exploiteert sinds 1978 een bedrijf in Foxhol waar technische derivaten uit aardappelzetmeel en geraffineerd eiwit als diervoeding wordt geproduceerd. Op die locatie zijn 540 mensen werkzaam. PPG exploiteert een bedrijf dat sinds 1963 in Hoogezand is gevestigd en dat glasvezel produceert en waar 453 mensen werkzaam zijn. Nedmag exploiteert (met haar rechtsvoorgangster) sinds 1981 een bedrijf in Veendam dat hoogwaardige grondstoffen en mineralen produceert. Dit bedrijf heeft 145 werknemers.

2.4.

De bedrijven van Avebe, PPG en Nedmag (en haar rechtsvoorgangster) zijn sinds respectievelijk 1979, 1977 en 1981 aangesloten op de zogenoemde Veenkoloniale Afvalwaterleiding (hierna: VKA). De VKA is een ondergrondse leiding van circa 60 kilometer lang voor het transport van afvalwater van bedrijven uit de Veenkoloniën naar het Eems Dollard-estuarium. De VKA is in opdracht van de Provincie Groningen (hierna: de Provincie) in de jaren zeventig van de vorige eeuw aangelegd, bekostigd uit de Rijkskas en in 1977 gereed gekomen.

2.5.

Sinds 1999 maakt ook Kisuma Chemicals B.V. (hierna: Kisuma) - via de infrastructuur van Nedmag - gebruik van de VKA. Kisuma exploiteert een bedrijf dat in Veendam is gevestigd en dat synthetische gelaagde dubbelhydroxides produceert.

2.6.

Avebe c.s. en Kisuma gebruiken de VKA voor het transport van gezuiverd afvalwater dat vanwege het zoutgehalte niet in zoet, maar wel in zout water kan worden geloosd. Het is voor hen de enige mogelijkheid om dit afvalwater te lozen.

2.7.

De Provincie heeft in het verleden zorg gedragen voor het beheer en onderhoud van de VKA. Deze taken waren door de Provincie ondergebracht bij de Dienst Zuiveringsbeheer provincie Groningen (hierna: Dienst ZPG).

2.8.

Voor het gebruik van de VKA zijn aan Avebe c.s. vergunningen verleend op basis van de Organisatieverordening waterkwaliteitsbeheer 1995.

2.9.

Op 1 januari 2000, met de instelling van de nieuwe waterschappen, zijn het Delegatiebesluit Waterkwaliteitsbeheer Provincie Groningen en het Overgangsreglement voor het Waterschap Hunze & Aa’s in werking getreden (hierna respectievelijk: het Delegatiebesluit en het Overgangsreglement).

2.10.

Het Delegatiebesluit vermeldt, voor zover van belang:

"Artikel 3

Het waterschap is belast met het nemen van maatregelen ter bescherming van de hoedanigheid van oppervlaktewateren mede in verband met de daaraan toegekende functies. Tot deze maatregelen behoren in ieder geval het tot stand brengen, beheren, onderhouden en exploiteren van zuiveringstechnische werken, ook indien de werken lozen op andere dan de in artikel 2 genoemde oppervlaktewateren."

2.11.

Het Overgangsreglement vermeldt, voor zover van belang:

"4.1 Met ingang van de datum van opheffing gaan alle publiekrechtelijke rechten en verplichtingen in het overgaand gebied van de op te heffen waterschappen en het ZPG over op het waterschap."

In de toelichting op artikel 4 van het Overgangsreglement is onder meer vermeld:

"Bij de opheffing van de Waterschappen en het zuiveringsschap dient de rechtsopvolging te worden geregeld. Immers het spreekt voor zich dat het Waterschap Hunze en Aa’s alle taken overneemt respectievelijk volledig in alle rechten en verplichtingen treedt. Ook het beheer en onderhoud van werken in het gebied van het waterschap alsmede van werken in beheer en onderhoud van het zuiveringschap vallen onder dit artikel en gaan derhalve met ingang van 1 januari 2000 over naar het Waterschap."

2.12.

In 2007 is de VKA aan het Waterschap geleverd. In de leveringsakte d.d. 13 maart 2007 is onder meer opgenomen:

"208. het zakelijke recht als bedoeld in artikel 5 lid 3 onder b van de Belemmeringenwet Privaatrecht rustend op het perceel kadastraal bekend (…) hierna ook te noemen het verkochte, door koper te gebruiken voor de waterstaatkundige verzorging."

2.13.

Het Overgangsreglement is tot 31 maart 2008 van toepassing geweest. Op die datum is het Reglement voor het Waterschap Hunze en Aa’s 2008 in werking getreden (hierna: het Reglement 2008). In het Reglement 2008 is onder meer opgenomen:

"Artikel 4, Taak van het waterschap

1. De taak van het waterschap is de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen.

2. De taak, bedoeld in het eerste lid, omvat de zorg voor:

a. het watersysteem;

b. vaarwegen voor zover deze zorg bij inwerkingtreding van dit reglement bij het waterschap berustte;

c. het zuiveren van afvalwater, hieronder mede begrepen: (…)"

Het begrip watersysteem is daarbij gedefinieerd in art. 1 sub f als:

"een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken"

2.14.

Avebe en PPG hebben voor het gebruik van de VKA een publiekrechtelijke heffing betaald, eerst aan de Provincie en na 2000 aan het Waterschap. Laatstelijk betrof dit een verontreinigingsheffing op basis van art. 3 lid 1 Heffingsverordening Waterkwaliteit Hunze en Aa’s 2001. Nedmag en haar rechtsvoorgangster hebben een bijdrage betaald op basis van een door die voorgangster op 24 april 1981 met de Provincie gesloten overeenkomst. Deze bijdrage werd berekend op basis van de geloosde hoeveelheid water en omvatte een vergoeding voor afschrijvingen.

2.15.

Op het moment dat de Waterwet in werking is getreden, 22 december 2009, is het Waterschap gestopt met het innen van de genoemde verontreinigingsheffing. Nadien is door Avebe c.s. een vergoeding betaald in overeenstemming met de systematiek van die heffing. Het Waterschap heeft de overeenkomst met Nedmag per 1 juli 2013 opgezegd.

2.16.

Het Waterschap wil voorwaarden verbinden aan de voortzetting van het gebruik van de VKA door de bedrijven van Avebe c.s. Partijen zijn daarover in overleg getreden, maar hebben geen overeenstemming weten te bereiken.

3.Het geschil

in conventie

3.1.

Het Waterschap vordert, verkort weergegeven, een verklaring voor recht dat op het Waterschap geen verplichting rust om jegens Avebe c.s. zorg te dragen voor het transport van het afvalwater via de VKA en dat het Waterschap niet onrechtmatig handelt door met inachtneming van een termijn van drie maanden na het wijzen van het vonnis over te gaan tot afsluiting van de bedrijven van Avebe c.s. op de VKA, behalve als het Waterschap Avebe c.s. toestemming voor het gebruik verleent. Daarnaast vordert het Waterschap, eveneens verkort weergegeven, dat Avebe c.s., op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,-- per dag, worden veroordeeld om binnen drie maanden na het wijzen van het vonnis hun bedrijven af te sluiten van de VKA, behalve als het Waterschap Avebe c.s. toestemming voor het gebruik heeft verleend, en de veroordeling van Avebe c.s. in de proceskosten en nakosten.

3.2.

Het Waterschap stelt daartoe, samengevat weergegeven, het volgende.

3.3.

Het Waterschap is eigenaar van de VKA. Dit betekent dat Avebe c.s. alleen met toestemming van het Waterschap gebruik mogen maken van de VKA voor het transport van hun afvalwater. Het Waterschap wil Avebe c.s. die toestemming wel verlenen, maar verbindt daaraan twee voorwaarden. Ten eerste dienen Avebe c.s. de integrale kosten van onderhoud, exploitatie en vervanging van de VKA te vergoeden. Het Waterschap lijdt doordat hij deze kosten moet dragen jaarlijks een verlies van € 100.000,-- tot € 250.000,--. Daarbij worden kosten afgewenteld op de ingezetenen van het Waterschap, hetgeen, aldus het Waterschap, ongerechtvaardigd is, omdat alleen de bedrijven gebruik maken van de VKA. Het Waterschap wil daarnaast afspraken maken over het risico dat de VKA schade veroorzaakt. Het Waterschap draagt als eigenaar en bezitter van de VKA (onder meer op basis van art. 6:174 BW) het risico van die schade en het Waterschap wil dat Avebe c.s. dit risico (mede) gaan dragen. Partijen zijn er niet in geslaagd om overeenstemming over deze voorwaarden te bereiken. Daarmee is de situatie ontstaan dat Avebe c.s. zonder toestemming van het Waterschap en, daarmee, op een onrechtmatige wijze, gebruik maken van de VKA. Het Waterschap wil die situatie beëindigen.

3.4.

Het Waterschap stelt daarnaast dat hij een openbaar lichaam is met een gesloten huishouding en dat dat betekent dat hij alleen die publieke taken heeft die aan hem bij wet zijn opgedragen. Volgens het Waterschap bestaat voor hem geen publieke taak ten aanzien van het transport van het afvalwater van de bedrijven van Avebe c.s. via de VKA. In art. 1 lid 2 van de Waterschapswet wordt bepaald dat waterschappen zorg dragen voor het watersysteem en het zuiveren van afvalwater als bedoeld in art. 3.4 Waterwet en dat aan hen de zorg voor andere waterstaatsaangelegenheden kan worden opgedragen. De taken van het Waterschap moeten bij provinciale verordening worden geregeld. Voor het Waterschap is dit gebeurd met het Reglement 2008, een gezamenlijke verordening van de Provinciale Staten van de provincie Groningen en Drenthe. In art. 4 lid 1 van het Reglement 2008 is de taak van het Waterschap gedefinieerd als de waterstaatkundige verzorging van het gebied, voor zover die niet is opgedragen aan andere publiekrechtelijke lichamen. In lid 2 wordt die taak meer nauwkeurig omschreven als de zorg voor het watersysteem (sub a), de zorg voor bepaalde waterwegen (sub b), en de zorg voor het zuiveren van afvalwater (sub c). Het transport van het afvalwater via de VKA valt volgens het Waterschap niet onder deze opsomming. Er is volgens het Waterschap evident geen sprake van een taak als bedoeld sub b en c, en ook kan niet worden gezegd dat sprake is van zorg voor het watersysteem als bedoeld sub a. Daarvoor zou, gelet op de definitie van art. 1 sub f van ‘watersysteem’, sprake moeten zijn van een bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk, en dat is niet het geval. Ten aanzien van de vraag of de VKA een ondersteunend kunstwerk is, stelt het Waterschap dat de VKA geen ondersteunende functie heeft ten opzichte van de oppervlaktewateren waarvan het Waterschap het beheer heeft, en dat, zelfs als dat het geval zou zijn, niet is voldaan aan art. 5a Waterschapswet, dat vereist dat het beheer wordt opgedragen bij reglement. Volgens het Waterschap kan daarmee geen publieke taak voor hem met betrekking tot de VKA worden aangenomen op basis van het systeem van de Waterschapswet. Volgens het Waterschap is er ook geen andere wet aan te wijzen waarop die publieke taak kan worden gebaseerd. Op grond van art. 3.2 Waterwet is het wel mogelijk dat overheidslichamen worden belast met het beheer van niet bij het Rijk in beheer zijnde watersystemen of onderdelen daarvan, maar dat moet gebeuren bij provinciale verordening en die is niet uitgevaardigd. Bovendien betreft de VKA geen watersysteem of onderdeel daarvan. Daarnaast vervult de VKA geen functie ten aanzien van de zuivering van stedelijk afvalwater, zodat evenmin een publieke taak kan worden aangenomen op basis van art. 3.4 Waterwet. Ook in de Wet milieubeheer is geen grondslag aanwezig voor een publieke taak van het Waterschap met betrekking tot de VKA.

3.5.

Het Waterschap stelt ook dat op 1 januari 2000 geen publieke taak met betrekking tot het transport van het afvalwater via de VKA naar het Waterschap kan zijn overgegaan. Dit volgt, aldus het Waterschap, al uit het feit dat de Provincie op dat moment geen zorgplicht (meer) voor de VKA had. Die zorgplicht kon niet zijn gebaseerd op de Organisatieverordening 1995: die verordening ziet op het beheer en onderhoud van 'zuiveringstechnische werken', terwijl de VKA niet als zodanig kan worden gekwalificeerd, omdat niet is voldaan aan de vereiste minimumomvang van het rioleringsgebied. Ook werd met de VKA niet voorkomen dat er werd geloosd op oppervlaktewateren die in beheer waren bij de Provincie. Dergelijke lozingen waren al verboden op grond van de eerdere Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren (Wvo oud) en niet te vergunnen. Daarnaast kan geen publieke taak naar het Waterschap zijn overgegaan, omdat het Delegatiebesluit is gebaseerd op de Wvo oud en daarin niet werd voorzien in de mogelijkheid om het beheer aan een waterschap op te dragen. Ook uit het Delegatiebesluit zelf kan niet worden opgemaakt dat die taak overgaat. Het Overgangsreglement kan evenmin de basis vormen voor deze overgang: de Dienst ZPG is niet een rechtssubject dat iets kan overdragen. Daar komt bij dat het Delegatiebesluit en de Overgangsverordening geen reglementen in de zin van art. 5a Waterschapswet zijn.

3.6.

Het Waterschap stelt verder dat het Delegatiebesluit inmiddels is vervallen. Dit is volgens het Waterschap gebeurd per 1 juli 2002 toen art. 6 Wvo (oud) werd ingetrokken of, in elk geval, per 22 december 2009, toen de Waterwet in werking is getreden. Met die inwerkingtreding is de Organisatieverordening 1995 ingetrokken en is de Omgevingsverordening Groningen 2009 in werking getreden. In die verordening is bepaald dat besluiten die zijn gebaseerd op de Organisatieverordening 1995 na vijf jaar van rechtswege komen te vervallen. De wettelijke grondslag is daarmee hoe dan ook aan het Delegatiebesluit ontvallen, aldus het Waterschap. Ook als het Delegatiebesluit niet formeel is ingetrokken of is komen te vervallen dan moet in elk geval worden aangenomen dat sprake is van strijdigheid van dat besluit met een hogere wettelijke regeling, omdat het voorziet in een onderwerp dat al is geregeld in de Wet Milieubeheer.

3.7.

Het Waterschap stelt verder dat de VKA geen zaak is die tot het publieke domein behoort en waarvan Avebe c.s. en Kisuma normaal gebruik maken. De VKA kan niet op één lijn worden gesteld met de (smalle) categorie zaken die in de betreffende rechtspraak als een dergelijke zaak wordt aangemerkt. De doorkruisingsleer is volgens het Waterschap evenmin van toepassing. Er is volgens het Waterschap geen publiekrechtelijke regeling voor het verlenen van toestemming voor het gebruik van de VKA: de Aansluitverordening 2010 Watershap Hunze & Aa’s bevat een dergelijke regeling in elk geval niet. Subsidiair wijst het Waterschap erop dat de zuiveringsheffing ex art. 122d Waterschapswet niet voorziet in de mogelijkheid om de integrale kosten van de VKA te verhalen of om te komen tot een verdeling van het risico van de VKA. Bovendien kan de VKA niet worden aangemerkt als een 'zuiveringstechnisch werk' in de zin van art. 122c sub a van de Waterschapswet.

3.8.

Het verweer van Avebe c.s. strekt ertoe om het Waterschap niet-ontvankelijk te verklaren, althans om de vorderingen van het Waterschap af te wijzen. Avebe c.s. voeren daartoe, samengevat weergegeven, het volgende aan.

3.9.

In het verleden waren het beheer en het onderhoud van de VKA een publieke taak van de Provincie, laatstelijk op basis van de Organisatieverordening 1995. Volgens Avebe c.s. was, anders dan het Waterschap stelt, voldaan aan de in die verordening genoemde minimumomvang van het rioleringsgebied. Zelfs als de taak strikt genomen niet kon worden gebaseerd op de Organisatieverordening 1995, moet worden aangenomen dat een zorgplicht voortvloeide uit de feitelijke betrokkenheid van de Provincie bij de VKA. De taak was door de Provincie ondergebracht bij haar Dienst ZPG en is per 1 januari 2000 aan het Waterschap overgedragen. De juridische basis hiervan is, aldus Avebe c.s., het Delegatiebesluit en het Overgangsreglement. De VKA is daarbij aan te merken als een 'zuiveringstechnisch werk' zoals dat is bedoeld in het Delegatiebesluit. Avebe c.s. betwisten dat er juridische gebreken kleven aan de overgang op basis van deze verordeningen. Zo is het aldus Avebe c.s. niet nodig dat de taak bij reglement ex art. 5a Waterschapswet wordt opgedragen, omdat het Overgangsreglement vastgesteld is voordat deze bepaling van kracht werd, en omdat de VKA geen 'waterstaatswerk' is als in die bepaling wordt bedoeld. Ook anderszins is een reglement ex art. 5a Waterschapswet niet nodig, onder meer omdat in het Overgangsreglement is bepaald dat
allerechten en verplichtingen overgaan op het Waterschap, art. 5a Waterschapswet alleen betrekking heeft op de civielrechtelijke overgang van waterstaatswerken, en omdat de VKA in 2007 onvoorwaardelijk aan het Waterschap is geleverd. Het Delegatiebesluit en het Overgangsreglement vormen, zo voeren Avebe c.s. aan, nog steeds de basis voor de publieke taak van het Waterschap. Het Delegatiebesluit is volgens hen een verordening in de zin van art. 2 lid 1 Waterschapswet en is niet ingetrokken en, hoewel het Overgangsreglement niet meer van toepassing is, heeft het Reglement 2008, dat deze opvolgde, geen wijzigingen beoogd. De VKA moet volgens Avebe c.s. worden gezien als een 'ondersteunend kunstwerk' in de zin van art. 1 sub f Reglement 2008. De functie van de VKA moet daarbij zo worden begrepen dat de VKA niet alleen dienstbaar is aan de bedrijven, maar eveneens een belangrijke rol vervult ten aanzien van het hele watersysteem in het gebied. Dit is ook de reden dat de VKA destijds is aangelegd.

3.10.

Avebe c.s. voeren ook andere omstandigheden aan waaruit volgens hen blijkt dat het transport van het afvalwater via de VKA een publieke taak van het Waterschap is. Zij wijzen in dit verband op het feit dat in de leveringsakte waarmee de VKA destijds aan het Waterschap is overgedragen, is opgenomen dat het Waterschap zich verplicht om de VKA aan te wenden voor de 'waterstaatkundige verzorging' en het Reglement 2008 de waterstaatkundige verzorging aan het Waterschap opdraagt. Daarnaast is in het Beheersplan Waterschap Hunze en Aa’s 2003-2007 opgenomen dat het Waterschap de afvoer van afvalwater via de VKA verzorgt. Ook betaalt het Waterschap aan het Rijk een verontreinigingsheffing op grond van de Waterwet voor de lozing vanuit de VKA op het oppervlaktewater. Die heffing wordt betaald door diegene bij wie een zuiveringstechnisch werk in beheer is. Van 1 januari 2000 tot 1 januari 2010 hebben Avebe en PPG daarnaast een verontreinigingsheffing aan het Waterschap betaald op basis van de Heffingsverordening Waterkwaliteit Waterschap Hunze en Aa’s 2001. Art. 3 lid 1 bepaalt dat deze heffing wordt geheven bij het direct of indirect brengen van stoffen op een zuiveringstechnisch werk dat bij het Waterschap in beheer is.

3.11.

Avebe c.s. voeren verder aan dat, voor zover wordt geoordeeld dat het beheer en het onderhoud van de VKA geen publieke taak van het Waterschap is, in elk geval moet worden aangenomen dat de VKA een openbare zaak is die tot het publieke domein behoort. Dit brengt met zich, aldus Avebe c.s., dat het Waterschap het normale gebruik door de bedrijven van Avebe c.s. heeft te dulden zonder dat daaraan bijzondere voorwaarden mogen worden verbonden. Wordt dit normale gebruik niet aangenomen, dan geldt volgens Avebe c.s. op grond van de voorgeschiedenis en de andere omstandigheden van het geval voor het Waterschap een bijzondere duldplicht. Het Waterschap heeft sinds 2000 feitelijk zorg gedragen voor het beheer en de exploitatie van de VKA, heeft voor het gebruik publiekrechtelijke heffingen geïnd, en heeft Avebe c.s. niet gewezen op de mogelijkheid dat er in de toekomst wellicht een integrale vergoeding zou moeten worden betaald. De aanwezigheid van de VKA is destijds een belangrijke reden geweest voor Avebe c.s. om hun bedrijven in de Veenkoloniën te vestigen en om te investeren in bepaalde bedrijfsprocessen. Door de Provincie en het Waterschap is het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat het gebruik van de VKA werd toegestaan tegen betaling van een vergoeding zoals die over de jaren heen is betaald. Als de bedrijven van Avebe c.s. het gebruik van de VKA moeten staken, heeft dat grote negatieve gevolgen onder meer voor de werkgelegenheid in de regio. De redelijkheid en billijkheid en de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, brengen tegen deze achtergrond mee dat het gebruik van Avebe c.s. onder gelijkblijvende voorwaarden moet worden geduld. Avebe c.s. voeren in dit verband ook aan dat, gelet op de beschreven feitelijke omstandigheden, het Waterschap het recht heeft verwerkt om betaling van een integrale vergoeding van Avebe c.s. te vragen.

3.12.

Avebe c.s. voeren, ten slotte, aan dat met een kostenverhaal via de privaatrechtelijke weg de publiekrechtelijke mogelijkheden tot verhaal van kosten op een onaanvaardbare wijze worden doorkruist. Het Waterschap kan gebruik maken van de zuiveringsheffing ex art. 122d Waterschapswet. De VKA betreft een 'zuiveringstechnisch werk' in de zin van art. 122c sub a van die wet dat een rol speelt bij de zuivering van stedelijk afvalwater in de zin van art. 3.4 Waterwet. Het afvalwater van de bedrijven van Avebe c.s. betreft een mengsel van bedrijfsafvalwater en huishoudelijk afvalwater en is daarmee stedelijk afvalwater, aldus Avebe c.s.

in (voorwaardelijke) reconventie

3.13.

Avebe c.s. vorderen in (voorwaardelijke) reconventie, verkort weergegeven, dat het Waterschap wordt veroordeeld om Avebe c.s. toestemming te verlenen voor het blijven lozen van afvalwater op de VKA tegen ongewijzigde voorwaarden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 100.000,-- per dag. Daartoe stellen zij, samengevat weergegeven, wat zij in conventie hebben aangevoerd, alsmede het volgende. Toewijzing van de vorderingen van het Waterschap zou ertoe leiden dat het Waterschap in de positie zou komen te verkeren dat zij toestemming kan weigeren of aan die toestemming onredelijke voorwaarden kan verbinden. Het Waterschap verkrijgt, aldus Avebe c.s., daarmee een "blanco cheque" die grote schade kan toebrengen aan de bedrijven van Avebe c.s. en aan algemene belangen, zoals de werkgelegenheid in de regio.

3.14.

Het verweer van het Waterschap strekt ertoe om Avebe c.s. niet-ontvankelijk te verklaren, althans om de vordering af te wijzen. Het Waterschap verwijst naar wat zij in conventie heeft gesteld en voert daarnaast, samengevat weergegeven, het volgende aan. Het Waterschap heeft niet het oogmerk om Avebe c.s. het gebruik van de VKA te ontzeggen, maar wil de kosten van de VKA en het risico van de VKA bij de gebruikers leggen. Het Waterschap betwist ook de gevorderde dwangsom.

4.De beoordeling in conventie en in (voorwaardelijke) reconventie

Inleiding

4.1.

Sinds de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw lozen de bedrijven van Avebe c.s. hun afvalwater via de VKA in het Eems Dollard-estuarium. Zij hebben daarvoor jaarlijks een vergoeding betaald, eerst aan de Provincie, later aan het Waterschap. Tussen partijen is een geschil ontstaan over de voortzetting van het gebruik van de VKA. Het Waterschap stelt dat hij eigenaar van de VKA is en dat Avebe c.s. alleen gebruik mogen blijven maken van de VKA als zij in de toekomst de integrale kosten van de exploitatie, onderhoud en vervanging betalen, en (mede) het risico gaan dragen voor eventuele schade die de VKA veroorzaakt. Avebe c.s. zijn het hier niet mee eens: zij voeren aan dat zij recht hebben op voortzetting van het gebruik onder ongewijzigde voorwaarden. Avebe c.s. voeren daartoe onder meer aan dat beheer en onderhoud van de VKA een publieke taak van het Waterschap zijn, de VKA een zaak betreft die behoort tot het publieke domein waarvan de bedrijven een 'normaal gebruik' maken, de zogenoemde doorkruisingsleer van toepassing is, en, het Waterschap gehouden is om het gebruik te dulden op basis van de redelijkheid en billijkheid en de beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank overweegt als volgt over de geschilpunten die tegen deze achtergrond tussen partijen zijn opgekomen.

Geen publieke taak

4.2.

De rechtbank zal als eerste beoordelen of het beheer en onderhoud van de VKA een publieke taak van het Waterschap betreffen.

4.3.

Ingevolge art. 133 lid 1 Grondwet en art. 2 lid 1 Waterschapswet worden de taken van een waterschap behoudens uitzonderingsgevallen - die zich in deze zaak niet voordoen - bij provinciale verordening geregeld. Voor het Waterschap is in die verordening voorzien met het Reglement 2008. In artikel 4 van dat reglement is de taak van het Waterschap bepaald. De toelichting op die bepaling luidt:

"In artikel 1, eerste lid, van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Deze taak wordt vervolgens in het tweede lid nader gespecificeerd in de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet artikel 15a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. (…) De toekenning van "de zorg voor het watersysteem" aan het waterschap impliceert overigens niet dat alle zorg voor het watersysteem of de watersystemen in het waterschapsgebied aan het waterschap wordt toegekend. Ook andere overheden oefenen taken ter zake uit. In het eerste lid van artikel 4 is daarom aangegeven dat het waterschap verantwoordelijk is voor de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet bij andere publiekrechtelijke lichamen berust."

4.4.

In het eerste lid van art. 4 van het Reglement 2008 wordt de taak van het Waterschap beschreven als 'de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied'. Uit de toelichting bij art. 4 blijkt dat de nadere beschrijving van die taak in het tweede lid limitatief is. In die toelichting is immers te lezen dat de taak van het eerste lid door het tweede wordt 'gespecificeerd'. Hieruit volgt dat, willen het beheer en onderhoud van de VKA op basis van het Reglement 2008 een publieke taak van het Waterschap zijn, deze onder één van de in het tweede lid vermelde taken moeten kunnen worden gebracht.

4.5.

Sub a) van het tweede lid van art. 4 brengt onder de waterstaatkundige verzorging de 'zorg voor een watersysteem'. Een 'watersysteem' betreft, aldus art. 1 sub f van het Reglement 2008, een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken.

4.6.

De VKA wordt door vier bedrijven in de Veenkoloniën gebruikt om hun afvalwater naar het Eems Dollard-estuarium te transporteren. Gelet op de aard, het doel en de functie van de VKA betreft de VKA in elk geval geen waterlichaam, bergingsgebied of waterkering als bedoeld in art. 1 sub f van het Reglement 2008. Daarnaast is de VKA naar het oordeel van de rechtbank niet te kwalificeren als een 'ondersteunend kunstwerk'. Daarover wordt als volgt overwogen.

4.7.

De functie van de VKA heeft primair betrekking op de bedrijfsvoering van de bedrijven van Avebe c.s. en Kisuma. De aanwezigheid van de VKA stelt deze bedrijven in staat om hun afvalwater te lozen, hetgeen noodzakelijk is voor hun bedrijfsvoering. Aan die functie is inherent dat de VKA een zekere rol speelt ten aanzien van de waterlichamen in het gebied: met de VKA wordt water uit het gebied geleid en geloosd op een waterlichaam, het Eems Dollard-estuarium. Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank echter niet mee dat de VKA ook als 'ondersteunend' ten opzichte van de waterlichamen in het gebied moet worden beschouwd zoals dat in art. 1 sub f van het Reglement 2008 wordt bedoeld. De VKA kan in elk geval niet als ondersteunend worden beschouwd ten aanzien van het Eems Dollard-estuarium: op dat waterlichaam wordt enkel geloosd, nog daargelaten dat dit een waterlichaam betreft dat in beheer is bij het Rijk (zie de bijlage bij het Waterbesluit). Ook anderszins kan niet worden aangenomen dat de VKA de bedoelde ondersteunende functie heeft. Uit de Parlementaire geschiedenis blijkt dat de VKA in de jaren zeventig van de vorige eeuw met tweeërlei doel is aangelegd (
Aanhangsel Handelingen II1974/75, 439, p. 343-344). De eerste doelstelling heeft betrekking op het waterkwaliteitsbeheer in de Veenkoloniën. De aardappelmeel- en andere (vooral verwante) industrieën die toen in het gebied waren gevestigd, produceerden vervuild afvalwater dat tezamen een te grote belasting voor het oppervlaktewater vormde. Met de VKA werd dit afvalwater uit het gebied geleid. De VKA had daarnaast tot doel om te zorgen voor het transport van gezuiverd afvalwater van toen in het gebied nieuw te vestigen industrieën. Met de aanwezigheid van de VKA werd derhalve ook beoogd het gebied aantrekkelijker te maken voor bedrijven, een doelstelling die geen betrekking heeft op de waterkundige kwaliteit van de oppervlaktewateren, maar op de economische ontwikkeling van de regio. De situatie in de Veenkoloniën zoals die op dit moment bestaat, verschilt sterk van die in de jaren zeventig van de vorige eeuw. Op dit moment maken vier bedrijven (de bedrijven van Avebe c.s. en Kisuma) gebruik van de VKA, en dat gebeurt voor het transport van gezuiverd afvalwater, een gebruik dat past in de tweede in de Parlementaire geschiedenis genoemde doelstelling. Tegen deze achtergrond kunnen Avebe c.s. niet worden gevolgd in hun verweer dat de VKA op dit moment een belangrijke functie vervult in het waterkwaliteitsbeheer in het gebied en niet primair dienstbaar is aan de bedrijven van Avebe c.s., maar aan het watersysteem.

4.8.

Uit het bovenstaande volgt dat, daargelaten of de VKA een 'kunstwerk' is zoals dat in art. 1 sub f van het Reglement 2008 wordt bedoeld, deze niet als 'ondersteunend' ten aanzien van de waterlichamen in het gebied kan worden gekwalificeerd.

4.9.

Ook kunnen het beheer en onderhoud van de VKA niet als een publieke taak van het Waterschap worden aangemerkt op grond van art. 4 lid 2 sub b) en c) Reglement 2008. Vanuit haar aard en functie is de VKA geen vaarweg. Daarnaast kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat ze een rol speelt bij de zuivering van afvalwater. Dit is alleen al zo omdat het afvalwater van de bedrijven van Avebe c.s. gezuiverd water betreft.

4.10.

Uit het bovenstaande volgt dat het beheer en onderhoud van de VKA niet op basis van het Reglement 2008 als een publieke taak van het Waterschap kunnen worden aangemerkt. De volgende vraag die moet worden beantwoord, is of die basis elders aanwezig is. De rechtbank overweegt daarover als volgt.

4.11.

Zijn, zoals Avebe c.s. aanvoeren, het beheer en onderhoud van de VKA een publieke taak van het Waterschap op basis van het Delegatiebesluit?

4.12.

Tot 2000 heeft de Provincie en, daarna, het Waterschap zich het beheer en het onderhoud van de VKA aangetrokken. Naar het oordeel van de rechtbank moet de situatie zo worden begrepen dat de Provincie, in aanvulling op de taken die uit hoofde van de Wvo (oud) op haar rustten, op basis van haar autonome bevoegdheden het beheer en onderhoud van de VKA (als publieke taak) op zich heeft genomen. Deze taak is destijds door de Provincie ondergebracht bij de Dienst ZPG. Met het Delegatiebesluit en het Overgangsreglement is die taak, samen met andere taken op het gebied van het waterkwaliteitsbeheer, overgegaan op het Waterschap. Naar het oordeel van de rechtbank moet worden aangenomen dat met de inwerkingtreding van de Waterwet op 22 december 2009 aan deze taakopdracht van het Waterschap een einde is gekomen. Met de Waterwet is beoogd om tot één integrale wet ten aanzien van het waterbeheer te komen en een einde te maken aan de verbrokkelde wetgeving op dit terrein. Onderdeel daarvan was dat een aantal wetten, waaronder de Wvo (oud), in de Waterwet is opgegaan (
Kamerstukken II2006/07, 30818, nr. 3, p. 4-5). Sinds de inwerkingtreding van de Waterwet komt aan een waterschap ten aanzien van afvalwater alleen de taak ex art. 3.4 Waterwet toe. In dat artikel wordt bepaald dat de zuivering van stedelijk afvalwater gebracht in een openbaar vuilwaterriool plaatsvindt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van een waterschap. Naar het oordeel van de rechtbank zijn het beheer en onderhoud van de VKA niet onder die taak te brengen. Niet kan worden geoordeeld dat de VKA een rol bij de zuivering van afvalwater speelt, zoals hierboven ook al is overwogen. Het afvalwater van de bedrijven van Avebe c.s. betreft afvalwater dat al gezuiverd is. Ook is de situatie niet te duiden als één waarin afvalwater in een openbaar vuilwaterriool wordt gebracht. Art. 1.1 Waterwet definieert een openbaar vuilwaterriool immers als een voorziening voor de inzameling en transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente of een rechtspersoon die door een gemeente met het beheer is belast. Daargelaten of het afvalwater als 'stedelijk' is aan te merken, zoals Avebe c.s. aanvoeren, is gesteld noch gebleken dat de VKA in beheer is bij de gemeente of het Waterschap door de gemeente met het beheer ervan is belast.

4.13.

Uit het bovenstaande volgt dat ook het Delegatiebesluit niet de basis kan vormen van een publieke taak van het Waterschap met betrekking tot de VKA. Het Overgangsreglement, waar Avebe c.s. ook naar verwijzen, kan dat evenmin, omdat dat reglement met de inwerkingtreding van het Reglement 2008 is komen te vervallen.

4.14.

Omdat gesteld noch gebleken is dat bij andere wet- of regelgeving het Waterschap een publieke taak met betrekking tot de VKA is opgedragen, komt de rechtbank tot de conclusie dat die publieke taak er niet is. Het Waterschap betreft een openbaar lichaam met een gesloten doel, hetgeen betekent dat zijn publieke taken zijn beperkt tot die taken die in overeenstemming met wet- en regelgeving zijn opgedragen. Met deze constatering komt de grondslag aan het verweer van Avebe c.s. te ontvallen voor zover zij aanvoeren dat een publieke taak voortvloeit uit andere omstandigheden, zoals het feit dat door het Waterschap heffingen aan het Rijk zijn betaald of het Waterschap heffingen heeft geïnd van Avebe c.s., of dat de akte waarmee de VKA in 2007 aan het Waterschap is geleverd, vermeldt dat de VKA door het Waterschap wordt aangewend voor de zorg voor het watersysteem.

Geen zaak die tot het publieke domein behoort

4.15.

Hiermee wordt toegekomen aan het verweer van Avebe c.s. dat het Waterschap het gebruik van de VKA heeft te dulden, omdat de VKA een zaak is die tot het publieke domein behoort waarvan de bedrijven van Avebe c.s. 'normaal gebruik' maken. De rechtbank overweegt hierover als volgt.

4.16.

Wil dit verweer kunnen slagen, dan moet de VKA als een openbare zaak kunnen worden aangemerkt, dat wil zeggen als een zaak met een publieke bestemming (zie onder meer HR 22 juni 1973, ECLI:NL:HR:1973:AC5347).

4.17.

Avebe c.s. baseren hun argumentatie dat de VKA een openbare zaak is die tot het publieke domein behoort, voornamelijk op omstandigheden die liggen in de sfeer van de totstandkoming van de VKA, zoals de bekostiging van de VKA door de overheid en de doelstellingen waarmee de VKA is aangelegd. Daarmee wordt miskend dat, zoals al is overwogen, de huidige situatie in het gebied sterk is gewijzigd ten opzichte van die in de jaren zeventig van de vorige eeuw. Er is geen sprake meer van vervuilende industrieën die hun afvalwater via de VKA lozen: op dit moment wordt de VKA enkel gebruikt voor het transport van het gezuiverde afvalwater van de bedrijven van Avebe c.s. en Kisuma. De rol die de VKA daarbij speelt ten aanzien van het watersysteem is, zoals sub 4.7 is overwogen, niet aan te merken als ondersteunend ten opzichte van de oppervlaktewateren in het gebied. Avebe c.s. hebben onvoldoende aangevoerd om tegen deze achtergrond aan te nemen dat de VKA een publieke bestemming heeft op grond van haar rol in het waterkwaliteitsbeheer. Eveneens is onvoldoende aangevoerd om aan te nemen dat de aanwezigheid van de VKA op dit moment een zodanige rol vervult in de economische ontwikkeling van het gebied dat moet worden aangenomen dat de VKA op grond daarvan een publieke bestemming heeft.

4.18.

Het beroep van Avebe c.s. op de zogenoemde doorkruisingsleer kan, zo volgt uit het bovenstaande, evenmin slagen. Bij gebreke aan publieke bevoegdheden van het Waterschap met betrekking tot de VKA kan deze leer hier geen toepassing vinden (zie onder meer HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990: AC0965, Staat/Windmill).

De redelijkheid en billijkheid, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en rechtsverwerking

4.19.

Uit het bovenstaande volgt dat de bedrijven van Avebe c.s. op privaatrechtelijke basis, te weten een overeenkomst met het Waterschap, gebruik maken van de VKA. Tegen deze achtergrond moet het verweer van Avebe c.s. worden beoordeeld dat de vorderingen van het Waterschap in strijd zijn met de redelijkheid en billijkheid, hetgeen de rechtbank opvat als een beroep op art. 6:248 lid 2 BW, en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en dat het Waterschap het recht heeft verwerkt om een integrale onkostenvergoeding voor het gebruik van de VKA te vorderen.

4.20.

Bij de beoordeling van dit verweer stelt de rechtbank art. 6:248 lid 2 BW voorop. De rechtbank zal hierbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en publieke belangen betrekken, hetgeen aansluit bij art. 3:12 BW, art. 3:14 BW en art. 3:1 lid 2 Awb (HR 9 januari 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2540 en HR 7 mei 2004, ECLI:NL:HR: 2004:AO3860).

4.21.

Sinds het einde van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw hebben de bedrijven van Avebe c.s. gebruik gemaakt van de VKA voor het transport van hun afvalwater. Avebe c.s. hebben onweersproken aangevoerd dat de aanwezigheid van de VKA een belangrijke reden is geweest om hun bedrijven in de Veenkoloniën te vestigen en dat deze bedrijven een belangrijke bron van werkgelegenheid vormen. De komst van de bedrijven paste ook in de doelstelling van de overheid om met de VKA de regio in economisch opzicht te versterken. De bedrijven zijn, zo is ook onweersproken gebleven, voor hun bedrijfsvoering volledig afhankelijk van de VKA en hebben over de jaren heen grote investeringen gedaan die zijn afgestemd op de mogelijkheid om afvalwater op de VKA te lozen. Voor het gebruik van de VKA hebben Avebe en PPG tot 22 december 2009 en Nedmag tot 1 juli 2013 een (in omvang beperkte) publiekrechtelijke heffing of een vergelijkbaar bedrag op contractuele basis betaald. Deze vergoedingen zijn betaald aan de Provincie en, later, aan het Waterschap, bij welke overheden tot 22 december 2009 ook het beheer van de VKA rustte.

4.22.

Avebe c.s. mogen er naar het oordeel van de rechtbank tegen deze achtergrond op vertrouwen dat zij de komende jaren gebruik kunnen blijven maken van de VKA zonder dat op hen de integrale kosten van exploitatie, onderhoud en vervanging worden verhaald, zoals het Waterschap uiteindelijk beoogt. Avebe c.s. moeten de tijd hebben om zich in te stellen op een situatie waarin zij geen gebruik van de VKA meer kunnen maken of waarin dat gebruik alleen mogelijk is tegen de betaling van een hogere vergoeding dan voorheen. Er is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gesteld en gebleken dat Avebe c.s. het Waterschap die tijd hebben gegund. Toewijzing van de vorderingen van het Waterschap zou ertoe leiden dat het gebruik van de VKA alleen mogelijk is op de voorwaarden die het Waterschap daaraan verbindt en die situatie is naar het oordeel van de rechtbank onverenigbaar met art. 6:248 lid 2 BW en met het in dat kader meegewogen vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel.

4.23.

Het debat in deze procedure heeft zich niet toegespitst op de duur van de overgangsperiode waarin Avebe c.s. op basis van de gegroeide situatie op de huidige voet gebruik zouden moeten kunnen maken van de VKA. Ter zake is ook geen vordering ingesteld (de door het Waterschap in haar vordering genoemde periode van drie maanden is naar het oordeel van de rechtbank in elk geval niet toereikend). Het is daarom thans niet aan de rechtbank om nader te beslissen over het tijdpad van een eventuele overgang van de huidige situatie naar een (min of meer) commerciële exploitatie van de VKA.

4.24.

Omdat de vorderingen in conventie hiermee voor afwijzing gereed liggen bestaat geen belang meer bij een afzonderlijke bespreking van het beroep van Avebe c.s. op rechtsverwerking.

Nader overleg tussen partijen

4.25.

De rechtbank geeft partijen in overweging om opnieuw, al dan niet met behulp van een mediator, in overleg te treden over een door Avebe c.s. te betalen vergoeding voor het gebruik van de VKA. Bij een regeling zou tot uitgangspunt kunnen worden genomen dat Avebe c.s. gedurende de afschrijvingstermijn van de voornaamste bedrijfsmiddelen van haar bedrijven een (redelijke) vergoeding betalen ter compensatie van de kosten van beheer en onderhoud en ter dekking van of reservering voor het risico ex art. 6:174 BW. Bij hun overleg kunnen partijen eveneens de vraag betrekken op welke termijn Avebe c.s. ook moeten gaan meebetalen aan de vervangingskosten van de VKA.

4.26.

Conclusie en kosten

4.27.

De vorderingen in conventie zullen worden afgewezen. Dit betekent dat aan de beoordeling van de voorwaardelijke vordering in reconventie niet meer wordt toegekomen.

4.28.

Aangezien elk van partijen op enig punt in het ongelijk is gesteld, zullen de proceskosten worden gecompenseerd in die zin dat elk van de partijen de eigen kosten draagt.

5.De beslissing

De rechtbank

wijst de vorderingen af,

verstaat dat niet behoeft te worden beslist op de door Avebe c.s. ingestelde voorwaardelijke vordering,

compenseert de kosten van deze procedure tussen partijen, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.

Dit vonnis is gewezen door mr. W.J.A.M. Dijkers, mr. J. Wichers en mr. S. Dijkstra en in het openbaar uitgesproken op 10 februari 2016.