Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/2623
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juli 2017 in de zaak tussen
Het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren, te Joure, eiseres
(gemachtigden: G. de Wolff, E. de Jager en J. van den Berg),
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân, verweerder
(gemachtigden: mr. G.J. van Ingen, I.S. Koenders, H.J. Kemper).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen, te Heerenveen (gemachtigde mr. J.F. de Groot).
het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen, te Heerenveen (gemachtigde mr. J.F. de Groot).
Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de definitieve verrekening van de grenscorrectie Haskerdijken/Nieuwebrug vastgesteld. Het te verrekenen bedrag wordt vastgesteld op € 1.471.284,- zijnde het bedrag dat de gemeente Heerenveen is verschuldigd aan de gemeente De Fryske Marren.
Bij besluit van 31 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 mei 2017. Namens eiseres zijn de gemachtigden verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden, bijgestaan door F. Knaack en G.A van Nijendaal (deskundigen). Namens de gemeente Heerenveen is de gemachtigde verschenen.
Overwegingen
1.1.
De gemeenten Gaasterlân-Sleat, Lemsterlân en Skarsterlân zijn op 1 januari 2014 opgegaan in de nieuwe gemeente De Friese Meren (inmiddels: De Fryske Marren). Onderdeel van deze herindeling was de grenscorrectie Haskerdijken/Nieuwebrug, waarbij het bedrijventerrein aan de westzijde van het Heerenveens Kanaal is overgegaan naar de gemeente Heerenveen.
1.2.
In opdracht van de gemeenten Skarsterlân en Heerenveen is in maart 2012 het rapport “Grenscorrectie Haskerdijken/Nieuwebrug” opgesteld door Ferry Knaack Advies VV (Knaack). In dit rapport, dat is vastgesteld door beide gemeenten, zijn de personele en financiële gevolgen van de grenscorrectie in beeld gebracht. In het rapport is gekozen voor een algemene verdeelsleutel van 3% voor de toedeling van aspecten die niet grondgebonden zijn. Dit betekent dat bij niet specifiek toe te delen elementen 3% hiervan wordt toegedeeld aan de gemeente Heerenveen. Deze sleutel bestaat uit het ongewogen gemiddelde van het percentage bij de grenscorrectie overgaand aantal inwoners (2,16%), het aantal woningen (1,98%) en het oppervlak (4,23%). De uitkomst is afgerond 3%.
Partijen hebben grotendeels overeenstemming bereikt over de financiële effecten van de grenswijziging. Partijen hebben geen overeenstemming bereikt over de compensatie van het verlies aan opbrengsten onroerende zaakbelasting (ozb) van niet-woningen (ten aanzien van de overgaande bedrijventerreinen).
1.3.
In mei 2012 heeft de gemeente Skarsterlân verweerder gevraagd om te bemiddelen inzake het geschilpunt met betrekking tot het verlies aan ozb-opbrengsten. Op ambtelijk niveau is met de gemeenten diverse malen overleg gevoerd met als resultaat dat een advies zou worden gevraagd bij de Raad voor de Financiële Verhoudingen (Rfv).
1.4.
Op 18 november 2013 heeft de Rfv een advies uitgebracht. De Rfv concludeert in het advies dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die een rechtvaardiging vormen om de gemeente Skarsterlân door de gemeente Heerenveen te compenseren voor de gederfde ozb-inkomsten. De geconstateerde inkomensderving is inherent aan de grenswijziging. Ook acht de Rfv de inkomstenderving niet onoverkomelijk.
1.5.
Bij brief van 10 december 2013 is het advies van Rfv gezonden aan de colleges van burgemeester en wethouders van Heerenveen en Skarsterlân voor behandeling in de gemeenteraden.
1.5.1.
In de vergadering van 25 juni 2014 heeft de gemeenteraad van De Fryske Marren besloten om het advies van Rfv niet over te nemen.
1.6.
Bij brief van 12 mei 2015 heeft eiseres aan verweerder verzocht de definitieve verrekening vast te stellen. Hierbij heeft eiseres te kennen gegeven dat het rechtsbeginsel van redelijkheid en billijkheid er toe moet leiden dat de door gemeente Heerenveen in het rapport van Knaack onderschreven “meer dan evenredige” overdacht van ozb-opbrengsten moet worden gecompenseerd.
1.7.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de definitieve verrekening van de grenscontrole Haskerdijken/Nieuwebrug vastgesteld. Het te verrekenen bedrag wordt vastgesteld op € 1.471.284,- zijnde het bedrag dat de gemeente Heerenveen is verschuldigd aan de gemeente De Fryske Marren.
1.8.
Eiseres heeft tegen het primaire besluit een bezwaarschrift ingediend.
1.8.1.
Op 15 december 2015 heeft de algemene kamer van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân (de Commissie) een hoorzitting gehouden.
1.8.2.
Op 9 februari 2016 heeft de Commissie verweerder geadviseerd het bezwaar gegrond te verklaren en het onevenredige verlies aan ozb-inkomsten te betrekken bij de verrekening tussen de gemeenten Heerenveen en De Fryske Marren.
1.9.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, in afwijking van het advies van de Commissie, ongegrond verklaard.
2. Artikel 44, eerste lid, van de Wet algemene regels herindeling (Wet arhi) bepaalt dat, onverminderd het bepaalde in het tweede lid en in de artikelen 45 en 48 van deze wet, alle rechten en verplichtingen van een op te heffen gemeente overgaan op de gemeente waaraan haar gebied wordt toegevoegd, dan wel, wanneer het gebied naar meer dan één gemeente overgaat, naar de in de betrokken herindelingsregeling aan te wijzen gemeente, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
Op grond van het tweede lid van artikel 44 van Pro deze wet gaan alle rechten en verplichtingen van een gemeente, die betrekking hebben op van die gemeente overgaand gebied, op de datum van herindeling over op de gemeente waaraan dat gebied wordt toegevoegd, zonder dat daarvoor een nadere akte wordt gevorderd.
Artikel 50, eerste lid, van de Wet arhi bepaalt, voor zover hier relevant, dat indien in verband met het bepaalde in de artikelen 39, 41, 44, 45 en 48 van deze wet, een verrekening tussen gemeenten die gelegen zijn in dezelfde provincie dient plaats te vinden, de besturen van die gemeenten gehoord, het bedrag en, zo nodig, de wijze van betaling worden vastgesteld door gedeputeerde staten.
3. Verweerder heeft het op grond van artikel 50 van Pro de Wet arhi te verrekenen bedrag vastgesteld op € 1.471.284,- zijnde het bedrag dat de gemeente Heerenveen is verschuldigd aan de gemeente De Fryske Marren.
3.1.
De rechtbank stelt voorop dat artikel 50 van Pro de Wet arhi niet nader definieert hoe tussen de bij een herindeling betrokken gemeenten dient te worden verrekend. Blijkens paragraaf 2.2 van de Memorie van Toelichting bij de Wet tot wijziging van de Wet arhi (TK, 1993-1994, 23 602, nr. 3) kan slechts sprake zijn van verrekening indien de billijkheid dat vereist. Bij het beoordelen van de vraag of er aanleiding is tot verrekening over te gaan, ligt het in de rede te kijken naar de totale – positieve en negatieve – financiële gevolgen voor de gemeenten die bij de wijziging van de gemeentelijke indeling of een grenscorrectie zijn betrokken.
3.2.
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de gemeente Heerenveen moet overgaan tot compensatie van een bovengemiddeld verlies aan ozb-opbrengsten van
niet-woningen op het bedrijventerrein dat is gelegen in het naar Heerenveen overgegane gebied. Door de overgang van het bedrijventerrein verliest eiseres de mogelijkheid om ten aanzien van het bedrijventerrein gemeentelijke belastingen te heffen. Het gaat hierbij om een bedrag van € 335.000,- aan gederfde ozb-inkomsten, zijnde 8% van de totale ozb-opbrengst voor de (toenmalige) gemeente Skarsterlân. Op basis van de gehanteerde algemene verdeelsleutel gaat het om ongeveer 3% van het ongewogen gemiddelde van inwoners, woningen en oppervlakte. Dit leidt tot een “extra nadeel” van € 200.000,- in de ozb-opbrengst, overeenkomend met bijna 5% van de totale ozb-opbrengst. Partijen verschillen hierover niet van mening.
3.2.1.
De rechtbank overweegt dat uit het systeem van de Wet ahri volgt dat een eventueel verlies aan ozb-opbrengsten in aanmerking kan komen voor verrekening op grond van de in die wet daarover opgenomen bepalingen, indien het niet verrekenen zou leiden tot onbillijke uitkomsten. De rechtbank acht in dit verband van belang op te merken dat uit het systeem van de Wet ahri niet volgt dat gemeenten financieel worden gecompenseerd tot het niveau waarop zij zich bevonden voordat de grenscorrectie plaatsvond. Inherent aan een gemeentelijke grenscorrectie is dat door de wijziging in grondgebied, in inwonersaantal en samenstelling, en in de aanwezigheid van onroerend goed de nieuwe gemeente een ander karakter krijgt. Daarbij hoort in het algemeen ook een ander financieel karakter. Deze wijziging in financieel karakter is, na de verrekening van de in artikel 50 Wet Pro arhi specifiek benoemde kostenposten, blijvend.
3.2.2.
Uitgangspunt is dat bij grenscorrecties grondgebonden bezittingen overgaan. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen geen verschil van inzicht bestaat over de boekwaarden en onderhoudstoestand van het bedrijventerrein dat wordt overgedragen. Ook de grondexploitatie gaat tegen de boekwaarde met alle toekomstige lasten en baten over naar de gemeente Heerenveen. Hieruit volgt dat een tegemoetkoming in de gederfde ozb-opbrengsten niet bedoeld kan zijn als een (tijdelijke) tegemoetkoming in de kosten die bij de gemeente Skarsterlân blijven na de grenscorrectie; er blijven door de grenscorrectie immers geen (exploitatie) lasten bij de gemeente Skarsterlân achter waarvoor compensatie moet worden geboden. Er is slechts sprake van een door de grenscorrectie veroorzaakt verlies van een verkregen voordeel in de belastingheffing. Het is de rechtbank niet gebleken dat de financiële huishouding van de gemeente Skarsterlân na de grenscorrectie dusdanig is verslechterd dat daardoor extra compensatie geïndiceerd zou zijn. Tegen die achtergrond overweegt de rechtbank dat het inkomsteneffect van het verlies van ozb-opbrengsten tot een bedrag van € 222.000,- wordt gecompenseerd door een lagere aftrekpost eigen inkomsten in de algemene uitkering, en dat de algemene reserves van de gemeente Skarsterlân, die immers ook gerelateerd zijn aan het overgedragen gebied, niet zijn betrokken bij de verrekening.
Onder deze omstandigheden leidt de door verweerder vastgestelde verrekening naar het oordeel van de rechtbank niet tot een onbillijke uitkomst. De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die er, gelet op de billijkheid en in het licht van de totale financiële gevolgen, toe zouden moeten leiden dat de gemeente Heerenveen de gemeente de Fryske Marren zou moeten compenseren voor het verlies aan ozb-opbrengsten.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. L. Mulder en
mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. C.T. Hofman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.