Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Leeuwarden
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/2470
LEE 16/2476
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2017 in de zaken tussen
Stichting Groene Ster Duurzaam!, te Leeuwarden, eiseres 1
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ) en
[eiseres], te Leeuwarden, eiseres 2
(gemachtigde: mr. J.S. Haakmeester)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. R.T. Offringa).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Stichting Psy-Fi,
(gemachtigde: [gemachtigde 3] ),
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
gemeente Leeuwarden,
gemeente Leeuwarden,
(gemachtigde: mr. drs. R.T. Offringa)
Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de gemeente Leeuwarden een gewijzigde omgevingsvergunning betreffende het gebruik van het recreatiegebied De Groene Ster (De Groene Ster) te Leeuwarden verleend.
Bij besluit van 10 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2017.
Namens eiseres 1 zijn haar gemachtigde en [gemachtigde 2] verschenen.
Eiseres 2 is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, door M.A. Swart en door ing. S. Spoelstra.
Derde-partij Stichting Psy-Fi heeft zich laten vertegenwoordigen door [gemachtigde 4] en [gemachtigde 5] .
Derde-partij gemeente Leeuwarden heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. drs. R.T. Offringa, door M.A. Swart en door ing. S. Spoelstra.
Overwegingen
1. Ter zitting zijn tevens zeven andere beroepen van eiseressen behandeld die betrekking hebben op besluiten over het in 2015 gehouden festival Psy-Fi. Om redenen van proceseconomie en ten behoeve van verdere besluitvorming met betrekking tot festivals in De Groene Ster zal de rechtbank nu reeds in de procedures LEE 16/2470 en LEE 16/2476 uitspraak doen. In de andere procedures zal op een latere datum uitspraak worden gedaan.
2.1.
Op 22 april 2014 heeft de gemeente Leeuwarden een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning betreffende De Groene Ster voor het organiseren van festivals in strijd met de regels van het bestemmingsplan ‘Leeuwarden – Recreatiegebied Groene Ster’ (bestemmingsplan).
2.2.
In opdracht van de gemeente Leeuwarden heeft Altenburg en Wymenga ecologisch onderzoek bv ( A&W) onderzoek verricht. Op 2 juni 2014 heeft A&W het rapport ‘Ecologische beoordeling van drie (muziek)evenementen in de Groene Ster te Leeuwarden’ uitgebracht.
2.3.
Bij primair besluit van 3 juni 2014 heeft verweerder aan de gemeente Leeuwarden een omgevingsvergunning verleend. Met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en ten tweede van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 4, onderdeel 8, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de gronden op de locatie recreatiegebied De Groene Ster te Leeuwarden, kadastraal bekend, gemeente Leeuwarden, sectie L, nummers 1603, 1604, 1605, 1606, 1607, 1608, 1609, 1610, 1611, 1612, 1613, 1614, 1615, 1714, 1761, 1762 en 2073 ten behoeve van het organiseren van drie meerdaagse festivals per kalenderjaar. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit gebruik van gronden/bouwwerken strijdig met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen ingediend.
2.4.
Bij primair besluit van 24 juli 2014 heeft verweerder de omgevingsvergunning aangepast in die zin dat de percelen 1605, 1607 (deels), 1609, 1610 en 1611 geen onderdeel meer uitmaken van het gebied waarop de verleende vergunning betrekking heeft.
Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen ingediend.
2.5.
Op 20 juli 2015 heeft A&W, in opdracht van de gemeente Leeuwarden, het rapport ‘Ecologische beoordeling uitbreiding festivalterrein Psy-Fi in de Groene Ster te Leeuwarden’ uitgebracht.
2.6.
Op 4 augustus 2015 heeft de gemeente Leeuwarden een aanvraag ingediend om een wijziging van de omgevingsvergunning.
2.7.
Bij primair besluit van 4 augustus 2015 heeft verweerder aan de gemeente Leeuwarden een gewijzigde omgevingsvergunning verleend. Met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en ten tweede van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, Bijlage II van het (Bor) is de omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan.
De vergunning houdt wijzigingen in van de eerder verleende en gewijzigde omgevingsvergunning inhoudende 1) dat één van de drie festivals een langere duur mag hebben dan 15 dagen, tot een maximaal aantal dagen van 28 dagen, ten behoeve van het opbouwen en afbreken van voorzieningen voor het festival en 2) dat de gronden waarop deze omgevingsvergunning betrekking heeft uitgebreid wordt met de in het plangebied gelegen percelen, kadastraal bekend, gemeente Leeuwarden, sectie L, nummers 1604, 1605, 1607, 1608, 1609 en 1610 (allen deels).
2.8.
Op 5 augustus 2015 hebben eiseressen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit van 4 augustus 2015.
2.9.
Op 25 augustus 2015 heeft Ecobureau Merula in opdracht van Stichting Psy-Fi de eindrapportage ‘Beoordeling lichtplan Psy-Fi “Into the Void” festival 2015, Groene Ster, Leeuwarden’, uitgebracht.
2.10 .
In het bestreden besluit van 10 mei 2016 heeft verweerder de bezwaren in zoverre gegrond verklaard dat:
a. a) de geldigheidsduur van de omgevingsvergunning eindigt op 4 augustus 2025;
b) de opbouw- en afbouwwerkzaamheden uitsluitend mogen plaatsvinden in de periode van 07:00 uur tot 21:00 uur;
c) de omgevingsvergunning alleen geldt voor evenementen met maximaal 5 festivaldagen waarop festivalgangers aanwezig zijn;
d) de ecologische beoordeling van 5 augustus 2015 van A&W aan de omgevingsvergunning wordt toegevoegd.
Verweerder heeft de bezwaarschriften van eiseressen voor het overige ongegrond verklaard en het primaire besluit van 4 augustus 2015 voor het overige gehandhaafd. Verweerder heeft het verzoek om vergoeding van proceskosten afgewezen.
3. De rechtbank overweegt dat het bestreden besluit de wijziging behelst van een eerder verleende en gewijzigde omgevingsvergunning voor het houden van festivals in De Groene Ster. Over deze eerder verleende en gewijzigde vergunning overweegt de rechtbank het volgende.
3.1.
Uit de aanvraag van 22 april 2014, de vergunning van 3 juni 2014 en de ambtshalve wijzigingsvergunning van 24 juli 2014 blijkt dat aan de gemeente Leeuwarden een omgevingsvergunning is verleend voor het houden van drie festivals per jaar in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
In de aanvraag en in de (gewijzigde) omgevingsvergunning is geen nadere invulling gegeven aan het begrip festival. In de vergunningen is ook niet bepaald voor welke festivals vergunning wordt verleend. Het enkele feit dat in het ecologische rapport wordt gerefereerd aan de festivals ‘Promised Land’, ‘Welcome to the Village’ en ‘Psy-Fi’ acht de rechtbank daartoe onvoldoende.
3.2.
Nu in de vergunning niet nader is ingevuld wat het begrip festival inhoudt, noch concreet is aangegeven welke festivals mogelijk worden gemaakt en wat die festivals ruimtelijk gezien inhouden, is de rechtbank van oordeel dat hetgeen vergund is dusdanig onbepaald is dat niet beoordeeld kan worden of een specifiek festival, zoals onder meer het festival Psy-Fi, op grond van deze vergunning kan worden gehouden. Door het ontbreken van een nadere concretisering van het begrip festival is het voor verweerder niet te bepalen welke ruimtelijke effecten van festivals op grond van de vergunning zijn toegestaan. Een toereikende ruimtelijke onderbouwing, waarin bijvoorbeeld is vastgelegd welke mate van overlast een festival voor de omgeving mag veroorzaken en waarin is onderbouwd waarom dat ruimtelijk aanvaardbaar is, ontbreekt.
3.3.
Het voorgaande betekent dat uit de vergunning niet kan worden afgeleid wat in het kader van een festival wel of niet zou mogen. Aan het betrokken gebied kent het bestemmingsplan een aantal bestemmingen toe waarvan Recreatie, Natuur en Sport de belangrijkste zijn. Met de enkele introductie van de mogelijkheid om het betreffende gebied te gebruiken voor Festival naast de genoemde bestemmingen, is naar het oordeel van de rechtbank geen toestemming verleend voor enig gebruik in strijd met de regels die voor de andere bestemmingen zijn gegeven.
Dit heeft tot gevolg dat de omgevingsvergunning slechts festivals mogelijk maakt die ingepast kunnen worden in de geldende regels van het bestemmingsplan. Elk festival moet dus voldoen aan de bestemmingsplanregels over bouwen. Tevens moet een festival voldoen aan de in het bestemmingsplan opgenomen regels die bepalen dat activiteiten tussen zonsondergang en zonsopgang niet zijn toegestaan zijn en dat kamperen niet is toegestaan.
Het heeft ook tot gevolg dat noch de Stichting Psy-Fi noch de gemeente Leeuwarden noch eiseressen uit de vergunning kunnen afleiden wat op grond van de omgevingsvergunning precies is toegestaan in De Groene Ster.
4. Over het thans bestreden besluit overweegt de rechtbank het volgende.
4.1.
Het bestreden besluit wijzigt het hierboven beschreven ruimtelijke kader in die zin dat een van de drie festivals die jaarlijks mogen worden gehouden 13 dagen langer mag duren, dat elk festival slechts 5 dagen voor de bezoekers mag duren met gebruik van de overige dagen uitsluitend voor de op- en afbouw van een festival, dat op- en afbouw niet gedurende de nachtelijke uren mag plaatsvinden en dat de werking van de vergunning wordt uitgebreid tot enkele percelen in het zuiden van De Groene Ster, gelegen bij het naaktstrand.
4.2.
In het bestreden besluit is ook, conform artikel 4, onderdeel 11, Bijlage II van het Bor, bepaald dat dit besluit voor tien jaar geldt. De rechtbank leidt uit de gebruikte bewoordingen af, zie in het bijzonder het in het bestreden besluit onder a genoemde, dat daarmee de geldigheidsduur van de eerder verleende en gewijzigde vergunning is beperkt.
4.3.
Hoewel uit de motivering van het besluit kan worden afgeleid dat verweerder beoogd heeft om met het bestreden besluit en de eerder verleende en gewijzigde omgevingsvergunning festivals als Psy-Fi mogelijk te maken, komt de rechtbank om dezelfde redenen als hierboven zijn genoemd tot de conclusie dat verweerder hierin niet geslaagd is. Wederom wordt in het dictum van het bestreden besluit in algemene zin over festivals gesproken zonder dat uit de aanvraag voor het bestreden besluit of uit andere stukken die door verweerder als onderdeel van de vergunning zijn aangewezen, kan worden afgeleid wat dergelijke festivals precies inhouden.
4.4.
Nu betrokkenen zoals de vergunninghouder, de organisatoren van de festivals en de omwonenden uit de vergunning niet kunnen afleiden wat hun rechtspositie is, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Om die reden dienen de beroepen gegrond te worden verklaard en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van eiseressen dienen te beslissen.
5. Ten behoeve van de finale geschilbeslechting merkt de rechtbank het volgende op.
5.1.
Door eiseressen is aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
5.2.
De rechtbank is met eiseressen van oordeel dat ook voor besluiten op basis van artikel 4, onderdeel 11, Bijlage II van het Bor geldt dat deze van een toereikende ruimtelijke motivering moeten worden voorzien waarbij eveneens geldt dat er aan die motivering hogere eisen moeten worden gesteld naarmate de inbreuk op het ruimtelijke regime groter is.
5.3.
De rechtbank oordeelt dat besluiten waarmee beoogd wordt om grootschalige meerdaagse festivals mogelijk te maken op een recreatieterrein dat gelegen is naast een woonwijk (Camminghaburen) in het westen, een Natura 2000-gebied (Groote Wielen/Grutte Wielen) in het noorden en een dorp (Tietjerk/Tytsjerk) in het oosten, een zeer forse ingreep in de bestaande bestemming met zich meebrengt. Dat er sprake is van een forse ingreep wordt ook geïllustreerd door het grote aantal klachten over met name het festival Psy-Fi.
5.4.
Een dergelijke forse ingreep vereist in beginsel een zeer uitgebreide motivering.
Nu door verweerder het besluit in wezen slechts gemotiveerd is met een ecologisch rapport en enige daarop aangebrachte aanvullingen, is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en ontoereikend is gemotiveerd.
5.5.
Ten aanzien van de ecologische beoordeling merkt de rechtbank op dat daarbij kennelijk is uitgegaan van de drie genoemde festivals zoals die de gemeente Leeuwarden en verweerder in 2014 voor ogen stonden. Nu echter in de omgevingsvergunning en de daarop aangebrachte wijzigingen niet is vastgelegd wat er in het kader van de bestemming Festival precies is toegestaan, is een adequate rapportage over de ecologische gevolgen van het houden van de bedoelde festivals niet mogelijk. Dit betekent tevens dat de aanvullende rapportage niet toereikend is voor het bestreden besluit waarmee de mogelijkheden om een festival te houden worden uitgebreid in tijd en plaats.
5.6.
Voorts merkt de rechtbank op dat het ofwel de gemeenteraad door middel van een wijziging van het bestemmingsplan ofwel verweerder door middel van een omgevingsvergunning op basis van artikel 4, onderdeel 11, Bijlage II van het Bor vrijstaat om het houden van festivals op De Groene Ster mogelijk te maken. In beide gevallen moet bepaald worden wat een festival precies in mag houden en welke ruimtelijke regels dan wel voorschriften daarbij gelden. Voor een dergelijk besluit moet een inschatting gemaakt worden van alle ruimtelijke gevolgen die aldus zouden kunnen worden veroorzaakt door een festival dat door die bestemmingswijziging of door die omgevingsvergunning mogelijk zou worden gemaakt. Het gaat daarbij niet alleen om de ecologische gevolgen maar bijvoorbeeld ook om de gevolgen van de verkeersaantrekkende werking van die festivals, de geluidsbelasting op de omgeving, de beperking van de mogelijkheden voor omwonenden om van het recreatieterrein gebruik te maken, de eventuele schade aan het terrein en de gevolgen voor het naastgelegen Natura 2000-gebied.
5.7.
Daarnaast merkt de rechtbank op dat verweerder enerzijds en de gemeente Leeuwarden en/of de organisator van het festival anderzijds er ook voor kunnen kiezen om voor elk festival afzonderlijk, op basis van het ontwerp van het festival, de aanvraagprocedure voor een omgevingsvergunning te doorlopen. In dat geval kunnen per festival de hierboven beschreven ruimtelijke gevolgen van het festival worden beoordeeld en vergund.
5.8.
Ten slotte kan ook gekozen worden voor een combinatie van de hierboven beschreven mogelijkheden, waarbij voor De Groene Ster het houden van festivals in grote lijnen wordt vergund en voor het concrete festival een aanvullende omgevingsvergunning wordt verleend.
6.1.
De rechtbank verklaart de beroepen gegrond en vernietigt het bestreden besluit.
6.2.
Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder de aan eiseressen de door hen betaalde griffierechten vergoedt.
6.3.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres 2 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1).
6.4.
Door eiseres 1 is niet gesteld dat zij voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft gemaakt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334 aan eiseres 1 te vergoeden;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168 aan eiseres 2 te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 2 tot een bedrag van € 990.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. E.M. Visser en
mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.