Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/2806
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 september 2017 in de zaak tussen
Onderwijsgroep Fier, stichting voor openbaar en algemeen bijzonder primair onderwijs te Stiens,
en
stichting Radius, te Franeker, eiseressen
(gemachtigde: mr. H. Doornhof),
en
de gemeenteraad van Leeuwarderadeel, verweerder
(gemachtigden: mr. I. van der Meer, [ambtenaar 1] en [ambtenaar 2] ).
Procesverloop
Op 27 maart 2017 hebben eiseressen verweerder verzocht om een besluit te nemen in het kader van de verplichte instemming met de statutenwijziging.
Op 22 juni 2017 heeft de gemeenteraad besloten nog niet op dat verzoek te beslissen.
Bij brief van 10 juli 2017 hebben eiseressen bezwaar gemaakt tegen het besluit van de gemeenteraad van 22 juni 2017. Ook hebben zij een ingebrekestelling aan verweerder doen toekomen. Tevens hebben eiseressen op 10 juli 2017 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De rechtbank heeft het bezwaarschrift van 10 juli 2017 tevens opgevat als een beroep tegen het niet tijdig beslissen door verweerder. Bij uitspraak van 14 juli 2017 is het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Dit beroep is geregistreerd onder het zaaknummer LEE 17/2395. Bij uitspraak van 14 juli 2017 is het verzoek om een voorlopige voorziening niet-ontvankelijk verklaard. Dit verzoek is geregistreerd onder zaaknummer LEE 17/2358.
Bij brief van 24 juli 2017 heeft verweerder op de door eiseressen ingediende ingebrekestelling gereageerd. Verweerder meent dat geen sprake is van het weigeren om een besluit te nemen omdat verweerder nog informatie verwacht, ook van de kant van eiseressen. Verweerder heeft aangegeven voornemens te zijn op 1 november 2017 te beslissen op de aanvraag. Verweerder is niet in gebreke, van een overschrijding van de redelijke termijn is volgens verweerder geen sprake.
Bij brief van 8 augustus 2017 hebben eiseressen een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ingediend, alsmede een verzoek om een voorlopige voorziening. Deze procedures staan bekend onder de zaaknummers LEE 17/2806 respectievelijk LEE 17/2805.
Bij brief van 16 augustus 2017 heeft de rechtbank desgevraagd uitstel van de behandeling van de procedures verleend, in afwachting van een procedure bij de civiele rechter.
Bij brief van 25 augustus 2017 hebben eiseressen verzet aangetekend tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep met zaaknummer LEE 17/2395.
Op 31 augustus 2017 hebben partijen laten weten dat de civiele rechter zich onbevoegd acht. Eiseressen hebben het civiele kort geding ter zitting ingetrokken. Zij hebben een proces-verbaal van de zitting aan de rechtbank doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening hebben op plaatsgevonden op 19 september 2017. Namens eiseressen zijn verschenen de heer [naam 1] en de heer [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Op 27 maart 2017 hebben eiseressen verweerder verzocht om een besluit te nemen in het kader van de verplichte instemming met de statutenwijziging.
1.3
In artikel 17, zesde lid, van de Wet op het primair onderwijs is bepaald dat de statuten van de stichting slechts kunnen worden gewijzigd na instemming van de gemeenteraad van de gemeente waarin de school waar openbaar onderwijs wordt gegeven, gevestigd is. Instemming kan slechts worden onthouden indien overheersende invloed van de overheid in het bestuur niet is verzekerd voor zover het openbaar onderwijs betreft.
2.1
De rechtbank ziet zich eerst gesteld voor de vraag of de rechtbank bevoegd is om kennis te nemen van het door eiseressen ingestelde beroep en in het verlengde daarvan de vraag of sprake is van een niet tijdig nemen van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank beantwoordt die vragen bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
2.2
Op 27 maart 2017 hebben eiseressen verweerder verzocht een besluit te nemen op grond van artikel 17, zesde lid, van de Wpo. Naar het oordeel van de rechtbank is het verzochte besluit een publiekrechtelijke rechtshandeling op rechtsgevolg gericht. Het rechtsgevolg is dat er al dan niet instemming wordt verleend, zodat geen belemmering bestaat de statuten te wijzigingen. De vraag of “overheersende invloed al dan niet is verzekerd”, zoals bedoeld in artikel 17, zesde lid, van de Wpo, is naar het oordeel van de rechtbank een publiekrechtelijke aangelegenheid, alleen al omdat de bevoegdheid van de gemeenteraad om instemming te verlenen een wettelijke grondslag heeft, namelijk artikel 17, zesde lid, van de Wpo. Het is daarmee een publiekrechtelijke rechtshandeling, omdat de bevoegdheid instemming te verlenen exclusief toekomt aan verweerder en niet aan een ieder.
2.3
De bestuursrechter is echter op grond van artikel 8:3, tweede lid, van de Awb niet bevoegd als de instemming als bedoeld in artikel 17, zesde lid, van de Wpo kan worden aangemerkt als een beslissing ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Hoewel de wijziging van de statuten een privaatrechtelijke rechtshandeling is, is de wijziging van de statuten een rechtshandeling van de besturen van de scholen waarbij de gemeenteraad niet als partij betrokken is. De instemming van de gemeenteraad is daarmee niet een beslissing ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling van verweerder die verweerder als partij in een civielrechtelijk geding zou moeten verdedigen. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 8:3, tweede lid, van de Awb en staat dit artikel een beoordeling door de bestuursrechter niet in de weg. De rechtbank is bevoegd kennis te nemen van het door eiseressen ingestelde beroep.
3.1
Eiseressen hebben een beroep ingediend tegen het niet tijdig nemen van een besluit en een voorlopige voorziening gevraagd om te bewerkstelligen dat verweerder op korte termijn een positief besluit neemt over de voorgestelde wijziging van de statuten van een van beide eiseressen dan wel het opstellen van nieuwe, gelijkluidende, statuten voor een nieuw op te richten rechtspersoon. Door eiseressen is ter zitting aangegeven dat er nog geen keuze is gemaakt voor de juridische vorm waarin de samenwerking tussen de beoogde fusiepartners zal worden weergegeven.
3.3
De rechtbank constateert dat in het eerste geval, in die situatie dat de Onderwijsgroep Fier, stichting voor openbaar en algemeen bijzonder primair onderwijs, (hierna: Onderwijsgroep Fier) in stand blijft en de scholen van stichting Radius overneemt, er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 17, zesde lid, van de Wpo. Immers, de openbare scholen die onder het gezag van verweerder vallen, zijn op dit moment opgedragen aan de Onderwijsgroep Fier en blijven dat ook. In die situatie worden slechts de scholen van de stichting Radius overgedragen aan de Onderwijsgroep Fier. In die situatie is verweerder slechts bevoegd om met de wijziging van de statuten die nodig is voor de overdracht van deze scholen, al dan niet goed te keuren zoals bedoeld in artikel 17, zesde lid, van de Wpo. In deze situatie is er immers geen sprake van dat de instandhouding van de scholen die onder het gezag van verweerder vallen worden opgedragen of overgedragen zoals bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wpo. In de overige situaties, waarbij ofwel de stichting Radius in stand blijft en de Onderwijsgroep Fier wordt opgeheven ofwel beide stichtingen worden opgeheven en er een nieuwe stichting in het leven wordt geroepen, worden de scholen die onder het gezag van verweerder vallen overgedragen op een andere rechtspersoon. In dat geval is er sprake van een situatie als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wpo. Artikel 17, eerste lid, van de Wpo bepaalt dat de besluitvorming bij een dergelijke overdracht plaatsvindt door de gemeenteraad.
3.4
Eiseressen hebben op 27 maart 2017 een verzoek gedaan aan verweerder om in te stemmen met de voorgestelde wijziging van de statuten. Eiseressen zijn daarbij uitgegaan dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 17, zesde lid, van de Wpo.
3.5
Op 6 april 2017 heeft de gemeenteraad besloten om goedkeuring te verlenen aan de begroting 2017 van Onderwijsgroep Fier en om de voorgenomen fusie van Onderwijsgroep Fier en stichting Radius af te wijzen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit besluit, voorzover de gemeenteraad de voorgenomen fusie heeft afgekeurd, geen besluit als bedoeld in artikel 17, zesde lid, van de Wpo. Daartoe overweegt de rechtbank, zo is ook door eiseressen ter zitting bevestigd, dat eiseressen het besluit van 6 april 2017 niet hebben begrepen als een besluit op hun aanvraag. Door verweerder is ter zitting aangegeven dat het besluit moet worden begrepen tegen de achtergrond van de goedkeuring van de begroting in hetzelfde besluit. In die begroting waren ook posten opgenomen met betrekking tot de fusie en de gemeenteraad wilde niet de indruk wekken dat met die goedkeuring al een besluit was genomen over die fusie. Het woord ‘afwijzen’ zou in dat verband niet moeten worden begrepen als een weigering om in te stemmen, maar als een intentieverklaring dat de gemeenteraad vooralsnog niet positief tegenover de fusie staat. Er kan volgens verweerder geen weigering in worden gelezen om met de wijziging van de statuten in te stemmen.
3.6
Ook uit de verdere communicatie van verweerder met eiseressen, zoals de brief van 17 mei 2017 waarin verweerder eiseressen vraagt de fusie op te schorten, kan worden afgeleid dat verweerder niet de intentie heeft gehad om met het besluit van 6 april 2017 medewerking aan de fusie te weigeren. Nu kan worden geconstateerd dat verweerder zich ten tijde van het besluit van 6 april 2017 niet bewust was welke bevoegdheid hij kon dan wel wilde uitoefenen (artikel 17, eerste of zesde lid, van de Wpo) en uit de verdere correspondentie ook blijkt dat verweerder niet de intentie heeft gehad om é
n van beide bevoegdheden uit te oefenen, oordeelt de rechtbank dat het besluit van 6 april 2017 waarin de fusie wordt ‘afgewezen’ niet gericht is geweest op enig rechtsgevolg.
n van beide bevoegdheden uit te oefenen, oordeelt de rechtbank dat het besluit van 6 april 2017 waarin de fusie wordt ‘afgewezen’ niet gericht is geweest op enig rechtsgevolg.
3.7
De rechtbank concludeert dat verweerder met het besluit van 6 april 2017 geen besluit heeft genomen op de aanvraag van eiseressen om een besluit te nemen in het kader van de verplichte instemming met de statutenwijziging.
4.1
Bij brief van 8 augustus 2017 hebben eiseressen een beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ingediend. Ten aanzien van dat beroep overweegt de rechtbank als volgt.
4.2
Ingevolge artikel 4:13, eerste lid, van de Awb dient een beschikking te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. Op grond van het tweede lid is de in het eerste lid bedoelde redelijke termijn in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb heeft gedaan.
4.3
Artikel 4:14, derde lid, van de Awb bepaalt indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mededeelt en het daarbij een redelijke termijn noemt binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
4.4
Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb kan tegen het niet tijdig nemen van een besluit beroep worden ingesteld.
4.5
Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, van de Awb kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is om op tijd een besluit te nemen en twee weken zijn verstreken nadat een schriftelijke ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen.
4.6
Op de raadsvergadering van 22 juni 2017 heeft de gemeenteraad besloten een besluit over de voorgelegde statuten van de organisatie na fusie van de Onderwijsgroep Fier en stichting Radius uit te stellen totdat er duidelijkheid is over de consequentie van de gemeentelijke herindeling op het onderwijs en het toetsingskader na de gemeentelijke herindeling. In een brief van 28 juni 2017 zijn eiseressen van dat besluit in kennis gesteld. In die brief van 28 juni 2017 heeft verweerder verder aangegeven dat er verschillende onvolledigheden en onduidelijkheden bestaan ten aanzien van de conceptstatuten.
4.7
Op 10 juli 2017 hebben eiseressen verweerder in gebreke gesteld. Bij brief van 24 juli 2017 heeft verweerder gereageerd en herhaald de besluitvorming uit te stellen in afwachting van, kort gezegd, informatie omtrent de herindeling. Verweerder heeft aangegeven voornemens te zijn vóór 1 november 2017 een besluit te nemen.
4.8
De rechtbank stelt vast dat in de Wpo voor wat betreft artikel 17 van Pro de Wpo geen beslistermijn is gesteld. Dat betekent dat verweerder op grond van artikel 4:13 van Pro de Awb uiterlijk binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag een beschikking diende te nemen. Niet is in geschil dat verweerder niet binnen acht weken na 27 maart 2017 een beslissing op de aanvraag heeft genomen. Voorts stelt de rechtbank vast dat verweerder geen mededeling heeft gedaan als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb. De brief van verweerder van 17 mei 2017 en het besluit van de gemeenteraad van 22 juni 2017 kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet als zodanig worden aangemerkt, reeds omdat verweerder zowel in voornoemde brief als in het besluit niet heeft aangegeven welke termijn wel haalbaar is. Het standpunt van verweerder dat eiseressen de door verweerder gevraagde informatie niet dan wel onvolledig hebben aangeleverd en dat verweerder de besluitvorming (mede) om die reden heeft uitgesteld, maakt dat niet anders.
4.9
De rechtbank concludeert dat verweerder niet tijdig een beslissing op de aanvraag heeft genomen, dat verweerder geen mededeling heeft gedaan als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, van de Awb en dat eiseressen verweerder daarom terecht in gebreke hebben gesteld. Omdat verweerder niet binnen twee weken na de ingebrekestelling een beslissing heeft genomen, hebben eiseressen terecht op grond van artikel 6:12 van Pro de Awb, in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb, een beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing bij de rechtbank ingediend.
4.1
Het beroep van eiseressen is gelet op het voorgaande gegrond.
5.1
Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
Op grond van artikel 4:17, tweede lid, Awb, bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag.
Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
5.2
Op grond van artikel 8:55c van de Awb stelt de bestuursrechter, indien het beroep gegrond is, desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
5.3
Omdat verweerder niet tijdig heeft beslist op de aanvraag verbeurt verweerder een dwangsom. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:55c van de Awb de door verweerder verbeurde dwangsom vaststellen. Verweerder heeft de ingebrekestelling op 10 juli 2017 per fax ontvangen. De hierin gestelde termijn van twee weken heeft daarmee gelopen tot en met 24 juli 2017. Ingevolge artikel 4:17 van Pro de Awb heeft verweerder vanaf 25 juli 2017 een dwangsom verbeurd ten bedrage van € 1.260,-.
6.1
Ingevolge artikel 8:55d, eerste lid, Awb, bepaalt de bestuursrechter, indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
Op grond van artikel 8:55d, tweede lid, Awb, verbindt de bestuursrechter aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8:55d, derde lid, kan de bestuursrechter in bijzondere gevallen of indien de naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.
6.2
De rechtbank ziet aanleiding om met inachtneming van artikel 8:55d, derde lid, Awb, een nieuwe termijn te bepalen waarin verweerder een besluit op de aanvraag dient te nemen. Daarvoor is van belang dat eiseressen nog geen besluit hebben genomen over de wijze waarop de voorgenomen fusie vorm zal worden gegeven. Pas als duidelijk is of er sprake is van een overdracht van scholen die onder het gezag van verweerder vallen, zoals bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wpo of dat er sprake is van een enkele wijziging van de statuten van de Onderwijsgroep Fier, zoals bedoeld in artikel 17, zesde lid, van de Wpo, weet verweerder welke bevoegdheid hij moet uitoefenen. Pas dan kan verweerder bepalen of hij over voldoende gegevens beschikt om een besluit te nemen. Tegen deze achtergrond ziet de rechtbank aanleiding, ondanks het feit dat de besluitvorming al heel lang loopt, om met inachtneming van artikel 8:55d, derde lid, van de Awb te bepalen dat verweerder binnen vier weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden een besluit op de aanvraag neemt. De rechtbank overweegt in deze ten overvloede dat het verweerder vrijstaat om de aldus bepaalde beslistermijn op grond van artikel 4:5 in Pro combinatie met artikel 4:15 Awb Pro op te schorten totdat eiseressen hebben aangegeven op welke wijze de fusie juridisch vorm zal worden gegeven.
6.3
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat verweerder een dwangsom van € 100,- verschuldigd is voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden, met een maximum van € 15.000,-.
7.1
Uit de gegrondverklaring volgt dat verweerder aan eiseressen het betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,- dient te vergoeden.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat aanleiding. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting op 19 september 2017, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- stelt de door verweerder verbeurde dwangsom vast op € 1.260;
-draagt verweerder op binnen vier weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit op de aanvraag bekend te maken;
- bepaalt dat verweerder aan eiseressen een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseressen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A. Buikema, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 september 2017.
de griffier de rechter
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.