Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/1166
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 december 2017 in de zaak tussen
[eisers], te [plaats], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf, verweerder,
(gemachtigde: mr. P.J. Daling).
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [vergunninghouder] (hierna: de vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een kapschuur op het perceel [adres] te [plaats].
Bij besluit van 14 februari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van eisers gegrond verklaard en het primaire besluit van 27 september 2016 aangepast, in die zin dat aan vergunninghouder een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een kapschuur op het perceel [adres] te [plaats] door met toepassing van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) van het bestemmingsplan “Buitengebied 2016” af te wijken.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 22 september 2017.
Eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door [betrokkene]
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en A. Wouda.
Ingevolge artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het onderzoek heropend teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen om een afschrift van de verleende bouwvergunning voor de bestaande schuur op het perceel [adres] te Appelscha te overleggen.
Eisers hebben bij brief van 28 september 2017, aangevuld bij brief van 10 oktober 2017, een nadere reactie in het geding gebracht.
Verweerder heeft bij brief van 5 oktober 2017 de gevraagde stukken ingediend.
Bij brief van 9 oktober 2017 heeft de rechtbank partijen verzocht om toestemming te verlenen om de zaak zonder nadere zitting af te doen.
Partijen hebben niet gereageerd op voormeld verzoek, waarop de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Vergunninghouder heeft op 13 juli 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen van een kapschuur op het perceel [adres] te Appelscha bij verweerder ingediend.
Deze aanvraag om omgevingsvergunning heeft betrekking op de activiteit “bouwen”.
1.2.
Verweerder heeft het bouwplan ter advisering voorgelegd aan Hûs en Hiem welstandsadvisering en monumentenzorg (hierna: de welstandscommissie). In een advies van 20 juli 2016 heeft de welstandscommissie te kennen gegeven dat het bouwplan, getoetst aan de door de gemeenteraad (hierna: de raad) vastgestelde criteria, niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
1.3.
Naar aanleiding van voormeld advies van de welstandscommissie heeft verweerder vergunninghouder bij brief van 21 juli 2016 verzocht om aanvullende gegevens en om de indiening van een gewijzigd plan.
1.4.
Vergunninghouder heeft aanvullende gegevens en een gewijzigd plan bij verweerder ingediend.
1.5.
In een nader advies van 14 september 2016 heeft de welstandscommissie te kennen gegeven dat het bouwplan, getoetst aan de door de raad vastgestelde criteria, niet geheel voldoet aan redelijke eisen van welstand. Dit voorbehoud betreft het plan op zichzelf en in verband met de omgeving en is gericht op de hoofdvorm en de opmaak. Volgens het advies van de welstandscommissie kan de kritiek worden ondervangen door overstekken van 40 cm toe te passen.
1.6.
Bij primair besluit van 27 september 2016 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een kapschuur op het perceel [adres] te Appelscha.
1.7.
Op 29 september 2016 heeft vergunninghouder een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) bij verweerder ingediend.
1.8.
Verweerder heeft bij brief van 4 oktober 2016 aan vergunninghouder medegedeeld dat voormelde melding op grond van het Activiteitenbesluit akkoord is bevonden.
1.9.
Tegen het primaire besluit van 27 september 2016 hebben eisers bij brief van
4 november 2016 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. De gronden van bezwaar zijn bij brief van 23 december 2016 aangevuld.
1.10.
Eisers hebben het bezwaarschrift mondeling toegelicht op een hoorzitting van
5 januari 2017 van de algemene kamer van de commissie van advies voor de bezwaarschriften van de gemeente Ooststellingwerf (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
1.11.
De commissie heeft verweerder bij brief van 12 januari 2017 geadviseerd het bezwaarschrift van eisers gegrond te verklaren en alsnog omgevingsvergunning te verlenen in de beslissing op bezwaar door af te wijken van het bestemmingsplan.
1.12.
Onder overneming van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit het bezwaarschrift van eisers gegrond verklaard en het primaire besluit van 27 september 2016 aangepast, in die zin dat aan vergunninghouder een omgevings-vergunning is verleend voor het bouwen van een kapschuur op het perceel [adres] te [plaats] door met toepassing van artikel 2:12, eerste lid, aanhef en onder a en ten tweede, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, tweede lid, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan “Buitengebied 2016” af te wijken.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: bouwen.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover thans van belang, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste
lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1. eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts
geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12. eerste lid, onder a en ten tweede, van de Wabo kan de
omgevingsvergunning. voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld
in artikel 2.1, eerste lid, onder c. slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van
bestuur aangewezen gevallen.
2.1.
De in artikel 2.12. eerste lid, onder a en ten tweede, van de Wabo bedoelde algemene
maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Op grond van artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in
artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4
van bijlage II.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, sub 1 en onder a, van bijlage II van het Bor kan worden
afgeweken van het bestemmingsplan als er sprake is van een bijbehorend bouwwerk of een
uitbreiding daarvan. Voor bijbehorende bouwwerken gelegen buiten de bebouwde kom worden in dit artikellid aanvullende eisen gesteld ten aanzien van de hoogte en de oppervlakte.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt in deze bijlage onder een bijbehorend bouwwerk verstaan: een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel
met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen
aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt in deze bijlage onder een hoofdgebouw verstaan: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
2.2.
Ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied 2016” is aan het perceel de bestemming “Agrarisch” en de dubbelbestemming “Waarde – Archeologie 5”, met de gebiedsaanduiding “overige zone – recreatieve zone”, toegekend.
Ingevolge artikel 3 van Pro de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn, voor zover thans van belang, de voor “Agrarisch” aangewezen gronde bestemd voor:
a. agrarische cultuurgrond;
b. behoud en herstel van landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden;
c. een grondgebonden agrarisch bedrijf, al dan niet met een bestaande neventak intensieve veehouderij;
d. een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf in de vorm van een intensief veehouderijbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “intensieve veehouderij”;
e. een kwekerij, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch – kwekerij”;
f. aan het agrarisch bedrijf ondergeschikte glastuinbouw;
g. dagrecreatief medegebruik, in de vorm van voet-, fiets- en ruiterpaden, picknickplaatsen, parkeervoorzieningen, en naar de aard daarmee gelijk te stellen voorzieningen, met dien verstande dat dit gebruik niet is toegestaan ter plaatse van de aanduiding “overige zone – weidevogels”;
met daaraan ondergeschikt:
h. het wonen ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering, al dan niet in combinatie met:
- een aan huis verbonden beroep;
- aan huis verbonden bedrijfsactiviteiten;
- een bed & brochje;
i. bestaande nevenactiviteiten bij het agrarisch bedrijf.
Ingevolge artikel 1 van Pro de begripsomschrijvingen van het bestemmingsplan is een agrarisch bedrijf een veehouderij, een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf, niet zijnde een glastuinbouw-bedrijf, een champignonkwekerij of een gebruiksgerichte paardenhouderij (manege).
Agrarische cultuurgrond is volgens de begripsomschrijving: grasland, akkerbouw en vollegrondstuinbouw c.q. de teelt van gewassen op open grond, daaronder niet begrepen sierteelt, fruitteelt en houtteelt.
Overwegingen
3. In procedureel opzicht overweegt de rechtbank als volgt.
3.1.
Eisers betogen dat verweerder, gelet op de vele onzorgvuldigheden, nalatigheden en onjuistheden, het verbod van vooringenomenheid lijkt te schenden en de schijn van partijdigheid wekt. In dit verband wijzen eisers erop dat niet alleen de vergunninghouder zich niet houdt aan de zorgplicht, maar ook verweerder houdt zich niet aan de zorgplicht van de overheid voor het milieu, als bedoeld in artikel 21 van Pro de Grondwet.
3.2.
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
Ingevolge artikel 2:4, tweede lid, van de Awb waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
In de Memorie van Toelichting (MvT) is vermeld dat met het begrip ‘persoonlijk’ blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 2:4, tweede lid, van de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 55) is gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. Verder is in de MvT (parlementaire geschiedenis Awb I, p. 180) vermeld dat vermeden moet worden dat personen in hun kwaliteit van bestuurder of ambtenaar hun privébelangen in de besluitvorming inbrengen.
3.3.
In hetgeen eisers naar voren hebben gebracht met betrekking tot de gestelde onzorgvuldigheden, onjuistheden en nalatigheden ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder zijn taak niet zonder vooringenomenheid zou hebben vervuld. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het enkele feit dat verweerder op basis van het advies van de commissie alsnog een omgevingsvergunning strijdig gebruik heeft verleend aan vergunninghouder niet met zich brengt dat er sprake is van de schijn van partijdigheid of belangenverstrengeling. Deze grond van eisers slaagt niet.
4. Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat het gebruik van de kapschuur ten behoeve van de bloemkwekerij van vergunninghouder in strijd is met vigerende bestemmingsplan “Buitengebied 2016”. Om medewerking te verlenen, heeft verweerder toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo.
4.2.
De rechtbank overweegt dat artikel 4, eerste lid, van de bij het Bor behorende bijlage II een categorie van bouwwerken aanwijst waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede van de Wabo van het bestemmingsplan kan worden afgeweken.
4.3.1.
Tussen partijen is in geschil of verweerder in dit geval toepassing kon geven aan
artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede van de Wabo, gelezen in verbinding
met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor om af te wijken van het bestemmingsplan voor gebruiksactiviteiten op voormeld perceel te [plaats]. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
4.3.2.
Eisers betogen dat op voormeld perceel geen bebouwing aanwezig is, die gerelateerd is aan de agrarische bestemming. In dit verband wijzen eisers erop dat de bestaande werk- schuur wordt gebruikt ten behoeve van de kwekerij-activiteiten. Ten aanzien van de aanwezige paardenschuur wordt door eisers opgemerkt dat die voor hobbydoeleinden aanwezig is. Naar de mening van eisers is er op voormeld perceel geen hoofdgebouw, corresponderend met de bestemming, aanwezig of een hoofdgebouw dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de functie agrarisch, in de zin van artikel 1.48 van de plan-voorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied 2016”. Hieruit volgt volgens eisers dat er dan in dit geval ook geen sprake kan zijn van bijbehorende bouwwerken, zodat verweerder geen toepassing kon geven aan artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
4.3.3.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat er in dit geval sprake is van een bijbehorend bouwwerk bij een hoofdgebouw. Volgens verweerder is het gebruik van het hoofdgebouw op grond van het overgangsrecht toegestaan. Het beoogde gebruik van de kapschuur is wel in strijd met het bestemmingsplan, maar door het toepassen van de kruimelgevallenregeling wordt die strijdigheid in de visie van verweerder weggenomen. Naar de mening van verweerder is de kapschuur (het bijbehorende bouwwerk) functioneel verbonden met het hoofdgebouw. In dit verband wijst verweerder erop dat het hoofdgebouw wordt gebruikt voor de kwekerij en dat de op te richten kapschuur ook deels ten behoeve van de kwekerij is.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat door de gemachtigde van verweerder ter zitting is bevestigd dat de bestaande schuur op het perceel, die wordt gebruikt voor de kwekerij, als hoofdgebouw in de zin van bijlage II van het Bor dient te worden aangemerkt. Verder stelt de rechtbank vast dat het gebruik van die schuur als kwekerij onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan “Buitengebied 2016” valt.
4.5.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2016:572, dient te worden afgeleid dat uit de omschrijving van de betekenis van de term bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor volgt dat een bijbehorend bouwwerk wordt opgericht bij een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw.
4.5.2.
Een hoofdgebouw is in bijlage II bij het Bor als volgt gedefinieerd: ‘gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
4.5.3.
Gelet op de aan het perceel toegekende bestemming “Agrarisch” ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of de bestaande schuur die wordt gebruikt voor de kwekerij als hoofdgebouw in vorenbedoelde zin kan worden aangemerkt. Meer specifiek spitst het geschil zich toe op de vraag of de bestaande schuur voor de kwekerij in dit geval noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende bestemming. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
4.5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank kan de bestaande schuur voor de kwekerij in dit geval niet aangemerkt worden als een hoofdgebouw in de zin van bijlage II van het Bor, aangezien die schuur niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende en toekomstige bestemming. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de bestaande schuur voor de kwekerij onder het overgangsrecht van voormeld bestemmingsplan valt. Het feit dat de bestaande schuur voor de kwekerij voor wat betreft het gebruik onder het overgangsrecht valt, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat er geen sprake is van strijdigheid met de aan het perceel toegekende bestemming. Wel is het zo dat op grond van het bestemmingsplan niet handhavend kan worden opgetreden. Dit laat echter onverlet dat de bestaande schuur voor de kwekerij niet noodzakelijk is voor het realiseren van de aan het perceel toegekende bestemming, zodat die niet kan worden beschouwd als een hoofdgebouw in de zin van bijlage II van het Bor.
4.5.5.
Uit rechtsoverweging 4.5.4. volgt dat de bestaande schuur voor de kwekerij niet als een hoofdgebouw in de zin van bijlage II van het Bor kan worden aangemerkt, zodat de thans op te richten kapschuur niet als een bijbehorend bouwwerk, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, kan worden beschouwd. Nu de op te richten kapschuur niet als een bijbehorend bouwwerk in vorenbedoelde zin kan worden aangemerkt, heeft verweerder zich in dit geval naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte bevoegd geacht om toepassing te geven aan artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Verweerder had daarom de omgevingsvergunning niet op deze wijze kunnen verlenen. Om deze reden is het beroep van eisers gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
5. Met betrekking tot het primaire besluit van 27 september 2016 overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat het telen van bloemen en planten in strijd komt met de aan het perceel toegekende bestemming “Agrarisch”, aangezien er in dit geval geen sprake is van de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch – kwekerij”. Nu de op te richten kapschuur ten dienste zal staan en gebruikt zal worden ten behoeve van de kwekerij is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van strijd met de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied 2016”. Dit brengt met zich dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de in artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bedoelde weigeringsgrond zich in dit geval niet voordoet. Uit voormeld artikel vloeit voort dat verweerder gehouden was om in zoverre de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te weigeren. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het primaire besluit van 27 september 2016 te herroepen.
6. Aangezien het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van Pro de Awb in de proceskosten van eisers te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 42,60, zijnde de reiskosten van eisers (Appelscha – Groningen v.v.). Verder ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht ad
€ 168,-- aan hen dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit van 27 september 2016 van verweerder;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 42,60 en bepaalt dat verweerder deze kosten aan hen dient te vergoeden;
- draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht ad € 168,-- aan hen te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Bastin, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2017.
De griffier De rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak en de tussenuitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op: