Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/3781
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 december 2017 in de zaak tussen
[eiseres] , te Balk, eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. Jansen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Fryske Marren, verweerder
(gemachtigde: mr. A. ten Veen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
het bestuur van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers,
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een asielzoekerscentrum (azc) op de locatie Wikelerdyk 9A te Balk.
Bij besluit van 12 april 2016 (het primaire besluit II) heeft verweerder een gewijzigd besluit betreffende bovengenoemde omgevingsvergunning genomen.
Bij besluit van 16 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2017.
Namens eiseres zijn haar gemachtigde en [belanghebbende] verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, door P. Loonstra en door A.J. Bremer.
Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Het bedrijf van eiseres is gevestigd op het adres [adres] te Balk.
1.2.
Bij het primaire besluit I heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor
de activiteiten afwijken (kruimelgevallen) en bouwen van een bouwwerk. Het betreft een afwijking van het bestemmingsplan “Herziening Buitengebied 2004” en “Partiële herziening 2011” wegens strijd met artikel 4 (agrarisch gebied in open landschap). De afwijking vindt plaats op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en ten tweede, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4, aanhef en onder 11 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De afwijking bestaat uit het afwijken van het gebruik van de gronden of bouwwerken voor de duur van ten hoogste 6 jaar, waarvan 5 jaar bedoeld zijn voor het in werking hebben van het azc en 1 jaar bedoeld is voor het bouwen van het azc en voor het weer in oorspronkelijke staat terugbrengen van het terrein.
1.3.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder medegedeeld dat het primaire besluit I wordt ingetrokken en wordt vervangen door het primaire besluit II. Bij het primaire besluit II wordt een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten afwijkend gebruik van gronden en bouwwerken (kruimelgevallen) en bouwen van een bouwwerk. Het betreft een afwijking van het bestemmingsplan “Herziening Buitengebied 2004” en “Partiële herziening 2011” wegens strijd met artikel 4 (agrarisch gebied in open landschap) en van artikel 43 (nutsleidingen). De afwijking vindt plaats op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en ten tweede, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onder 11 van Bijlage II van het Bor. De afwijking bestaat uit het afwijken van het gebruik van de gronden of bouwwerken voor de duur van ten hoogste 6 jaar, waarvan 5 jaar bedoeld zijn voor het in werking hebben van het azc en 1 jaar bedoeld is voor het bouwen van het azc en voor het weer in oorspronkelijke staat terugbrengen van het terrein.
1.4.
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, heeft verweerder gesteld dat het primaire besluit II het primaire besluit I vervangt en heeft verweerder de ruimtelijke onderbouwing aangepast.
2.1.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder desgevraagd toegelicht dat met het primaire besluit II beoogd werd het primaire besluit I aan te vullen, niet om het primaire besluit te herroepen. In het primaire besluit II is onjuiste terminologie gebruikt en in het bestreden besluit is ten onrechte gesteld dat het primaire besluit II het primaire besluit I vervangt. Het is niet zo, aldus verweerders gemachtigde, dat aan de omgevingsvergunning een andere ingangsdatum is toegekend.
2.2.
De rechtbank acht dit gebrek van het bestreden besluit niet zodanig dat dit tot gegrondverklaring van het beroep dient te leiden. Wel heeft eiseres gesteld dat verweerder gezien de gang van zaken vergoeding van proceskosten in bezwaar had moeten toekennen. Deze aanspraak komt onder 8 aan de orde.
3.1.
Ter zitting is besproken hoe de bebouwde kom van Balk begrensd is. Dit is van belang in verband met de te hanteren geurnormen. Verweerder heeft bepleit dat aangesloten wordt bij hetgeen staat vermeld in de Memorie van Toelichting bij de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv): “De grens van de bebouwde kom wordt niet bepaald door de
Wegenverkeerswetgeving, maar evenals in de ruimtelijke ordening door de aard van de
omgeving. Binnen een bebouwde kom is op korte afstand van elkaar gelegen bebouwing
geconcentreerd tot een samenhangende structuur”, alsmede: “De bebouwde kom
kan namelijk worden omschreven als het gebied dat door aaneengesloten bebouwing overwegend een woon- en verblijffunctie heeft en waarin veel mensen per oppervlakte-eenheid ook daadwerkelijk wonen of verblijven”.
De rechtbank acht de aangehaalde omschrijving goed toepasbaar in deze zaak.
3.2.
De rechtbank overweegt dat het azc gesitueerd is tegenover woningen, gelegen aan de andere (zuidwestelijke) kant van de Wikelerdyk, die behoren tot de bebouwde kom. Het bouwcomplex van het azc sluit daarmee aan op de bestaande bebouwde kom. Voorts behoren de bedrijfswoning van eiseres ( [huisnummer] ) en de naastgelegen woningen [huisnummer] en [huisnummer] ) ook tot de bebouwde kom. Deze woningen zijn gelegen aan dezelfde (noordoostelijke) kant van de Wikelerdyk als het azc en in de relatieve nabijheid van het azc. Gezien deze feitelijke situatie dienen het azc en het daarbij behorende terrein naar het oordeel van de rechtbank ook tot de bebouwde kom te worden gerekend. Het betreft, net als de overige delen van de bebouwde kom, aaneengesloten bebouwing met een woonfunctie waarin in verhouding tot de oppervlakte een groot aantal mensen woont.
4.1.
Aan de orde is de vraag of eiseres in haar uitbreidingsmogelijkheden beperkt wordt door de vergunde realisering van het azc als gevolg van geurvoorschriften.
4.2.
Op grond van het bestemmingsplan heeft eiseres de mogelijkheid om naast melkveehouderij als ondergeschikte bedrijfstak een niet-grondgebonden bedrijfstak in de vorm van het houden van vee, zoals varkens, toe te voegen aan de bedrijfsvoering op het adres [adres] te Balk.
4.3.
In de bij de vergunning behorende ruimtelijke onderbouwing, opgesteld door het bureau BRO op 14 maart 2016, is in paragraaf 4.10, handelend over geurhinder, onder meer het volgende opgenomen: “Bij het mogelijk maken van geurgevoelige objecten moet rekening worden gehouden met de uitbreidingsruimte die een veehouderij heeft op basis van de geldende bestemmingsplannen. Uitgangspunt bij het beoordelen van de belangen van de veehouderij zijn de ontwikkelingsmogelijkheden binnen het bouwblok. Getoetst wordt daarom niet ter plaatse van de feitelijke emissiepunten, maar het emissiepunt wordt in beginsel op de rand van het bouwblok gelegd”.
Voor het houden van koeien binnen de bebouwde kom geldt op grond van het Activiteitenbesluit een minimale afstand van 100 meter. Uit de tekening opgenomen in de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat de locatie van het azc niet valt binnen de cirkel van 100 meter gemeten vanaf de rand van het bouwblok.
4.4.
De ruimtelijke onderbouwing opgesteld door BRO bevat een luchtfoto met geurcontouren uitgaande van het houden van 700 varkens als ondergeschikte tweede bedrijfstak op het adres [adres] te Balk.
In de stukken zijn voorts opgenomen drie luchtfoto’s met geurcontouren die het bureau Rho op 2 mei 2016 heeft toegezonden. Het gaat om geurcontouren bij het houden van respectievelijk 700, 320 en 180 varkens. Op elke foto zijn twee contouren ingetekend, te weten een 2,0 ouE/m³-contour en een 8,0 ouE/m³-contour. 2,0 ouE/m³ is de norm binnen de bebouwde kom, 8,0 ouE/m³ is de norm buiten de bebouwde kom.
4.5.
Tussen partijen is niet in geschil dat de geurcontouren op de voorgeschreven wijze zijn ingetekend.
4.6.
De rechtbank overweegt dat uit de geurcontouren blijkt dat gezien de reeds bestaande bebouwde kom op het bedrijf van eiseres slechts het houden van 180 varkens toegestaan is. Het houden van 320 varkens brengt met zich mee dat in een deel van de bebouwde kom de norm van 2,0 ouE/m³ wordt overschreden.
De rechtbank overweegt voorts dat de gebouwen van het azc niet binnen de 2,0 ouE/m³-geurcontour bij het houden van 180 varkens valt. Dit geldt wel voor een deel van de sportvelden van het azc. Deze velden zijn echter, anders dan eiseres betoogt, geen geurgevoelige objecten in de zin van de Wgv dan wel objecten die daaraan niet gelijkgesteld kunnen worden. Volgens artikel 1 van Pro de Wgv is een geurgevoelig object een gebouw dat voor permanente menselijke bewoning of verblijf wordt gebruikt. De AbRS heeft in de uitspraak van 6 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7642, geoordeeld dat in die zaak de beoordeling of sprake is van een aanvaardbaar verblijfsklimaat niet slechts dient plaats te vinden ter plaatse van de woningen in kwestie, maar ook betrekking dient te hebben op de daarachter gelegen tuinen. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er in de nu voorliggende zaak geen grond om de sportvelden op dezelfde wijze bij de beoordeling te betrekken. Het gebruik van de sportvelden van het azc, zoals dit ter zitting is besproken, is niet zo intensief dat dit gelijkgesteld kan worden aan het gebruik van een tuin van een woning.
Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat de komst van het azc, ook al wordt deze tot de bebouwde kom gerekend, niet leidt tot een beperking van de uitbreidingsmogelijkheden van eiseres die groter is dan door de ligging ten opzichte van de bestaande bebouwde kom al het geval was. De beroepsgronden die betrekking hebben op de geurhinder slagen niet.
5.1.
Eiseres betoogt dat verweerder de afwijking niet heeft kunnen baseren op artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en ten tweede, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onder 11 van Bijlage II van het Bor. Eiseres stelt dat het project niet valt onder de kruimelgevallenregeling.
5.2.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 11 van Bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten tweede, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Ingevolge artikel 5 van Pro Bijlage II van het Bor is artikel 4, onderdelen 9 en 11, niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer).
In D 11.2 van de bijlage bij Besluit mer is in kolom 1 als activiteit opgenomen de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen. In kolom 2 is als geval opgenomen:
‘In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op:
1°. een oppervlakte van 100 hectare of meer,
2°. een aaneengesloten gebied en 2000 of meer woningen omvat, of
3°. een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m² of meer’.
5.3.
Uit overweging 3.3 van de uitspraak van de AbRS van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192, volgt dat bij de vraag of artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor aan toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo in de weg staat uitsluitend naar kolom 1 en niet naar kolom 2 van de bijlage bij Besluit mer dient te worden gekeken. In de nu voorliggende zaak betekent dit dat doorslaggevend is of het bouwproject een stedelijk ontwikkelingsproject is en is niet van belang of deze een minimale omvang heeft als genoemd in kolom 2. De rechtbank deelt niet de opvatting van verweerder dat alleen sprake is van een stedelijke ontwikkeling als er relevante milieugevolgen zijn. Eveneens in genoemde overweging 3.3 stelt de AbRS dat artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wabo een regel is die is gesteld in het kader van de goede ruimtelijke ordening. Een beperking tot milieugevolgen is daarom niet aan de orde.
5.4.
Naar het oordeel van de rechtbank dient het project te worden aangeduid als een stedelijke ontwikkeling omdat het de huisvesting betreft van een betrekkelijk groot aantal personen voor een weliswaar tijdelijke maar toch vrij lange duur. Dit betekent dat artikel 5 van Pro Bijlage II van het Bor in de weg staat aan afwijking op grond van artikel 4, aanhef en onder 11 van Bijlage II van het Bor. Zoals hierboven is overwogen, is niet relevant dat de omvang van het azc kleiner is dan de grenswaarden opgenomen in kolom 2.
5.5.
De beroepsgrond die zich richt tegen de toepassing van de kruimelgevallenregeling slaagt gezien het voorgaande. Dit betekent, gezien artikel 3.10 van de Wabo, dat verweerder het besluit op de aanvraag van derde-partij ten onrechte niet heeft voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat ten onrechte de reguliere procedure, zoals aangeduid in paragraaf 3.2 van de Wabo, is gevolgd, dienen voorts de primaire besluiten te worden herroepen. Dit betekent dat verweerder alsnog het besluit op de aanvraag dient voor te bereiden met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Zoals eiseres ter zitting terecht naar voren heeft gebracht, volgt uit artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening dat in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure de voorgenomen stedelijke ontwikkeling dient te worden getoetst aan de ladder voor duurzame stedelijke ontwikkeling. De rechtbank deelt niet de opvatting van verweerder, zoals ter zitting betoogd, dat bij voorbaat vaststaat dat dit een motiveringsgebrek is dat eenvoudig kan worden hersteld. Hieruit volgt dat de rechtbank geen aanleiding ziet zelf in de zaak te voorzien of om een bestuurlijke lus toe te passen.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1). Voorts komen de reiskosten van eiseres ten bedrage van
€ 34,20 voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.014,20.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en
mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 december 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.